Депутатська недоторканість в Україні: відміняти не можна, реформувати | Аналітичний центр «Обсерваторія демократії»

Депутатська недоторканість в Україні: відміняти не можна, реформувати

Одним з найбільш резонансних літніх сюжетів в українській публічній політиці стало протистояння Генеральної прокуратури і шістьох народних депутатів, на яких були внесені подання про зняття депутатської недоторканності. В результаті ГПУ «перемогла з рахунком 4:2»: парламент відмовився позбавити імунітету лише Євгена Дейдея («Народний Фронт») і Андрія Лозового («Радикальна Партія») – ймовірно, спрацювали, відповідно, патронаж від міністра внутрішніх справ Арсена Авакова і потреба в голосах «радикалів» для коаліції.

Більше всіх «не пощастило» колишньому голові ХОДА та нардепу від «Опозиційного блоку» Михайлу Добкіну – лише в його випадку парламент проголосував не тільки за зняття недоторканності, а й за затримання і арешт. Цей «казус Добкіна» став приводом для широкої дискусії на «вічну тему» ​​української політики – чи треба знімати з депутатів недоторканність? Осторонь не залишився навіть Президент, який закликав парламент позбутися такого «анахронізму», як депутатська недоторканність. Однак для цього в Раді потрібно знайти 301 голос «за» …

Бджоли проти меду

В історії незалежної України складно пригадати вибори, напередодні яких політики не обіцяли б зняти депутатську недоторканність. В результаті ця «вічна тема» настільки міцно увійшла в політичну підсвідомість виборців, що в суспільстві сформувався рессентиментний консенсус: «депутатську недоторканність треба знімати, тому що закон один для всіх, і чим вони взагалі краще нас».

Традиційна неприязнь українців до будь-якої влади не знає принципу поділу влади – за даними Центру Разумкова, негативний баланс довіри до Президента України становить -49,9%, до уряду – -69,1%, до Верховної Ради – -77,6%, до судів – ​​-79,6%, до прокуратури – -73,8%. В цілому, узагальнюючи свій негатив у ставленні влади як такої, корумпованої і неефективної системи, українці визнають інститут депутатської недоторканності безумовним злом, але не замислюються про те, яким великим злом може обернутися його скасування в умовах неопатримоніального режиму.

У 2000 році на ініційованому Леонідом Кучмою «конституційному референдумі» 89% виборців підтримали обмеження депутатської недоторканності, однак ніяких правових наслідків консультативне волевиявлення не мало. Кожну каденцію до ВРУ вносяться законопроекти про скасування недоторканності, проте крім остаточного позбавлення імунітету депутатів місцевих рад у 2006 році, ніяких фактичних зрушень не відбулося.

19 липня 2017 року позафракційним депутатом від «Свободи» Юрієм Левченко в парламент був внесений законопроект №6773, під яким свої підписи поставили 158 нардепів. Проект закону передбачає скасування 1-ї і 3-ї частин 80-ї статті Конституції, а саме – гарантію недоторканності для народних депутатів і неможливість притягнення їх до кримінальної відповідальності, затримання чи арешту без згоди парламенту. При цьому про частину 2-у тієї ж статті («народні депутати України не несуть юридичної відповідальності за результати голосування або висловлювання в парламенті та його органах, за винятком відповідальності за образу чи наклеп») в законопроекті нічого не сказано, тобто її, судячи з усього, автори планують залишити, тоді як ініціатива Президента зводилася до повного скасування 80-ї статті.

Ініціювати внесення змін до Конституції може або Президент, або 150 депутатів – в даному випадку парламент зіграв на випередження, знизивши ефективність PR-кампанії Петра Порошенка, для якого скасування недоторканності, поряд з безвізом, повинні стати ключовими публічними козирями в майбутній президентській гонці. Попередній президентський законопроект про зняття недоторканності з народних депутатів і суддів, внесений ще в 2015 році, з процедурних причин не може бути винесено на розгляд в цій каденції.

Серед підписантів – як члени фракції БПП (включаючи внутрішню опозицію), так і відкриті опоненти Президента з «Батьківщини» і «Самопомочі». Таким чином, можливе прийняття восени закону, що обмежує депутатську недоторканність, стає побічним продуктом електоральної конкуренції і боротьби за владу. Однак саме прийняття як і раніше під питанням: ймовірно, «Опозиційний Блок», «Воля Народу”, “Відродження” та частина позафракційних депутатів не дадуть голоси за обмеження недоторканності з аргументацією, що прийняття закону – крок до диктатури та політичних переслідувань

Конфігурація депутатських фракцій та груп у Верховній Раді VIII скликання

Навіть при повній мобілізації колишньої «проєвропейської коаліції» – БПП, НФ, РПЛ, «Самопомочі» та «Батьківщини» – набирається тільки 285 голосів, які треба посилювати точковими домовленостями з позафракційними депутатами. Більше того – в цій ситуації кожна фракція або навіть локальна група впливу (все-таки фракції – занадто великі одиниці аналізу) стає вето-гравцем, здатним блокувати обмеження недоторканності. З огляду на те, що де-факто законопроект не відповідає інтересам парламентаріїв, досить імовірний варіант, при якому голосів не вистачить, а в публічній площині опоненти будуть обмінюватися взаємними звинуваченнями через недостатню мобілізацію своїх депутатів.

Український досвід та європейські принципи

Питання депутатської недоторканності регулюється не тільки Конституцією України, а й законами «Про статус народного депутата» та «Про регламент Верховної Ради». Зокрема, стаття 28 закону «Про статус народного депутата» забороняє обшук, огляд особистих речей, транспорту, службових приміщень народних депутатів. На практиці це призвело до того, що бізнес і кримінал активно купують у депутатів не тільки посвідчення помічників народних депутатів, а й таблички «службових приміщень», що виконують функції своєрідних оберегів офісів від будь-яких перевірок.

Статті 218-221 закону «Про регламент Верховної Ради України» описують алгоритм розгляду парламентом питань про притягнення народних депутатів до кримінальної відповідальності, їх затримання або арешту. Прихильники скасування недоторканності відзначають, що, по-перше, цей алгоритм, по суті, наділяє регламентний комітет ВРУ повноваженнями судової влади, а по-друге, громіздка і тривала процедура розгляду питання дозволяє депутатам уникати відповідальності (як це сталося, наприклад, з Сергієм Клюєвим або Олександром Онищенком).

Взагалі, через складність механізму залучення депутатів до кримінальної відповідальності подібні прецеденти носили поодинокий характер. Недоторканність знімали тільки в екстраординарних випадках, коли провина була очевидна, а справа набувало надто великого суспільногорозголосу. Наприклад, у 1999 році недоторканність зняли з екс-прем’єра Павла Лазаренка, який встиг покинути Україну. У 2009 році (через підозру у вбивстві) депутатського імунітету був позбавлений нардеп-БЮТівець Віктор Лозинський, що не завадило йому переховуватися від правоохоронних органів до березня 2010 року, коли він добровільно здався (мабуть, чекав результатів президентських виборів).

За часів президентства Віктора Януковича була обрана інша тактика зняття недоторканності з депутатів – через позбавлення мандата рішенням Вищого адміністративного суду. За таким принципом мандатів, а разом з ними і недоторканності, позбулися Павло Балога, Олександр Домбровський, Ігор Марков та Сергій Власенко (якому той же ВАСУ повернув мандат в березні 2014 року, що зайвий раз підкреслює залежність судової влади від політичної кон’юнктури).

Ймовірно, через очевидні ризики політично мотивованих справ і вибіркового правосуддя в 2015 році Венеціанська комісія виступила проти президентського законопроекту про скасування недоторканності народних депутатів і суддів. Під дипломатичним формулюванням про «специфіку молодих демократій», по суті, міститься пряме попередження: скасування недоторканності в неправових державах порушує баланс і посилює владу Президента (через Генеральну прокуратуру).

У той же час, європейський досвід показує, що винятками є і держави без депутатської недоторканності (Боснія і Герцеговина, Сан-Марино, Нідерланди, Ватикан), і країни з таким широким спектром її дії, як в нинішній Україні.

Слід розмежовувати два аспекти недоторканності: «політичний» (іноді називають «індемнітет») і «кримінальний» («імунітет»). Перший поширюється на політичну діяльність депутатів – тобто гарантує їм недоторканність за голосування і висловлювання в парламенті (то, що регулюється частиною 2-ї статті 80 Конституції України). Другий – на все інше, включаючи неможливість притягнення до відповідальності за різні правопорушення без згоди парламенту.

Перший аспект недоторканності гарантується в законодавстві практично всіх європейських країн (свобода висловлювань не поширюється на наклеп і образи). Що стосується другого, то можливі такі формати недоторканності:

За сферою правопорушення За термінами За процедуроюзняття
на все, включаючикримінальні справи на все, включно зэпізодами до здобуття мандата лише за погодженням з парламентом
на цивільні та адміністративні справи на всі справи, датовані цією каденцією за погодженням з парламентом, якщо депутат не впійманий на місті правопорушення
лише на цивільні справи діє виключно на період сесії через повідомлення спікера / парламенту

Тобто правових моделей депутатської недоторканності в сучасних європейських країнах безліч, і це вже точно не «радянський анахронізм», як стверджують у Президента. Показово, що в конституціях, прийнятих після української (польська 1997 року, фінська і швейцарська 1999 роки), депутатська недоторканність передбачена. А, наприклад, в Швеції парламент схвалює зняття недоторканності не простою більшістю, а кваліфікованою (5/6 від тих, хто проголосував). У Бельгії недоторканністю користуються і депутати місцевих рад, а в Латвії право на неї втрачають прогульники (які без вагомої причини не відвідали хоча б 50% засідань).

Українська модель близька до найбільш вигідного для депутатів полюсу – недоторканність поширюється на всі сфери правопорушень, на особисту і службову власність, на весь період каденції, а зняття можливе тільки після відповідного рішення регламентного комітету і, потім, більшості народних депутатів. Це дійсно сприяло формуванню негативних тенденцій – міжфракційна кругова порука виводила депутатів в особливу «безкарну касту». Однак малоймовірно, що повне скасування недоторканності зробить цю «касту» більш відповідальною перед суспільством, але точно підсилить її підконтрольність і патронажну залежність від Президента.

Висновки

  1. Актуалізація теми депутатської недоторканності з боку лояльної до Президента (і пов’язаної з ним принципами непотизму) Генеральної прокуратури є безпосереднім продуктом боротьби за владу. Восени керівництву правлячої коаліції, всередині якої сильна фрагментація, потрібно буде шукати голоси за медичну, земельну, пенсійну та інші реформи – відповідно, виконавча влада знаходиться в пошуках важелів тиску на законодавчу.
  2. Всі внесені ГПУ подання вписуються в цю логіку – показово, що вони вносилися тільки на представників тих груп, які дають голоси для президентських і урядових ініціатив. Немає сенсу давати «Батьківщині» і «Самопомочі» привід розповідати всім про «політичні переслідування». А ось послабити переговорні позиції фактичних партнерів по коаліції, примусити їх до більшої лояльності і зменшити відцентровість у власних фракціях… Ймовірно, виходячи з цих завдань і вибиралися депутати-мішені (хоча напевно прокуратура має у своєму розпорядженні матеріали не тільки по ним).
  3. Разом з тим, парламенту вдалося перехопити ініціативу у Президента, зареєструвавши свій міжфракційний законопроект, що залишає депутатам «індемнітет» без «імунітету». Тепер Президенту буде набагато складніше персоналізувати тему зняття недоторканності (по аналогії з безвізом), більш того, депутати цілком можуть кулуарно саботувати голосування, не давши 301 голос і демонстративно обмінюючись взаємними звинуваченнями, але при цьому «залишаючись при своїх».
  4. Надзвичайно широке законодавче трактування депутатської недоторканності в Україні сприяє формуванню в закритому міжфракційному співтоваристві депутатів незаконних практик – наприклад, застосування сили проти поліції або корупційного лобіювання бізнес-інтересів. Однак, багато в чому коренем проблем з якістю депутатського корпусу є не тільки недоторканність, а й інші передбачені законом «Про статус народних депутатів» пільги і привілеї, а також тип виборчої системи із закритими списками і мажоритарними округами.
  5. На тлі вкрай негативного суспільного ставлення до народних депутатів, тема повного зняття недоторканності є популістською – такій вимозі складно публічно опонувати. Разом з тим, повне скасування недоторканності не відповідає європейському досвіду, і для неопатримоніальних режимів загрожує порушенням балансу сил, рухом від конкуренції патронажних мереж, побічним продуктом якої і є демократизація, до монополізації їх президентською вертикаллю з опорою на «силовиків».

Рекомендації

  1. Інститут депутатської недоторканності в Україні потребує реформування і обмеження сфер застосування, але не скасування. Дослідження європейського досвіду може дозволити розробити оптимальний формат: наприклад, доцільно не поширювати недоторканність на ті випадки, коли депутат затриманий в момент здійснення і на місці правопорушення, обмежити вплив регламентного комітету на процес зняття недоторканності, деталізувати вимоги до того, що вважається «службовим приміщенням» народного депутата. Таким чином, слід внести комплексні зміни до законів «Про статус народного депутата України» та «Про регламент Верховної Ради України», а не просто прибрати статтю 80-ю з Конституції.
  2. Доцільним для підвищення якості роботи парламенту є розробка механізму автоматичного позбавлення всякої депутатської недоторканності (а, можливо, і мандата) тих народних обранців, які без поважної, документально підтвердженої причини пропустили певну кількість сесійних засідань. При повній (або близької до неї) заповнюваності залу сама собою вирішиться і інша резонансна проблема українського парламентаризму – «кнопкодавство».
  3. Паралельно для підтримки балансу між законодавчою і виконавчою владою слід вивести Генеральну прокуратуру зі сфери впливу Президента, переорієнтувавши її на парламент. На даний момент Президент може достроково зняти голову ГПУ, і навіть при висловленій парламентом недовірі остаточне рішення про звільнення генпрокурора з посади все одно залишається за Президентом, що де-факто перетворює прокуратуру в повністю підконтрольний Президенту каральний механізм.
  4. Проблема якості депутатського корпусу, його безвідповідальності і безкарності, може бути ефективно вирішена тільки при зміні моделі виборчої системи. Електоральна модель повинна закріплювати принцип подвійної відповідальності – партії і виборця. Це можливо при введенні пропорційної моделі з відкритими регіональними списками, однак тема реформування електоральної системи в Україні заслуговує окремого розгляду.

Опубліковано на сайті “Контракти”

Антон Авксентьєв, експерт

Аналітичний центр «Обсерваторія демократії»

Матеріал підготовлено у рамках проекту, який реалізується за фінансової підтримки Європейського фонду демократії (EED) та Уряду Канади