Аналітичний центр «Обсерваторія демократії»

Аналітичний центр «Обсерваторія демократії» підбиває підсумки першої апробації Виборчого кодексу на матеріалі місцевих виборів-2020 у Харківському регіоні. Як спрацювали «відкриті списки» та «гендерні квоти», наскільки оновилася місцева влада, і в якому напрямку варто вдосконалювати виборче законодавство – узагальнюємо в дослідженні «Обсерваторії демократії».

Основні ефекти

I. «Регіоналізація» партійної системи

Перш за все, результати місцевих виборів засвідчили вкрай високий ступінь фрагментації та «регіоналізації» партійної системи. Трендом цієї кампанії стала успішна участь у виборах локальних партійних проектів (зазвичай, «іменних»), обмежена виключно однією областю. У Харківському регіоні подібний партпроект «Блок Кернеса-Успішний Харків» переміг на виборах до обласної та Харківської міської рад, проте не брав участі у виборах в жодному іншому регіоні.

Така «регіоналізація» стала відповіддю «місцевих еліт» на «партизацію» виборчої системи, передбачену Виборчим кодексом. Оскільки вибори до усіх рад з кількістю виборців понад 10 тисяч не передбачали можливості самовисування, з’явилась потреба у партійному суб’єкті висування кандидатських команд. «Місцеві еліти» опинилися перед дилемою – або домовлятися про франшизу з крупними парламентськими партіями, або йти на вибори у своєму регіоні з власним партійним проектом. Зважаючи на ризики, пов’язані із «імперативним мандатом», який передбачений Виборчим кодексом, левова доля «місцевих еліт» обрала другу, «самостійницьку» стратегію.

Тобто, Виборчий кодекс, з одного боку, створив необхідність у висуванні від партій, а, з іншого, – не змушував ці партії брати участь у виборах у загальнонаціональному масштабі. Хоча навесні йшла мова про поправки, які б зобов’язували партії висувати кандидатів, щонайменше, у двох третинах регіонів, або вводили поняття «загальнонаціонального прохідного бар’єру», однак, врешті, партія влади відмовилася від таких ініціатив. Важко однозначно визначити, яка з цих крайнощів гірша – «фрагментація» чи «консервація» партійної системи.

Напевно, зважаючи на саму назву «місцеві вибори», довіру громадян до місцевого самоврядування (на відміну від центральних органів влади), а також принципи демократичного плюралізму, реалізована модель з участю великої кількості партійних суб’єктів є «меншим злом». Втім, варто взяти до уваги ризики послаблення державного суверенітету, які яскраво проявляються в конфліктах уряду з мерами щодо карантинних обмежень – у цьому сенсі «регіоналізація» та посилення впливу «місцевих еліт» несуть у собі певні загрози. До того ж, така «регіоналізація» та «персоналізація» (мова про іменні проекти) не сприяє формуванню саме партій у політологічному сенсі та стабілізації партійної системи. Більшість таких локальних проектів у парламентських виборах не братимуть участі та будуть кооптовані до загальнонаціональних партій.

Таким чином, Виборчий кодекс створив інституційні умови становлення «двовимірної партійної системи» (коли існують де-факто регіональні партії, які у місцевих виборах беруть участь та висувають кандидатів самостійно, мають великий вплив у відповідних місцевих радах, а напередодні парламентських виборів – «розчиняються» в загальнонаціональних партіях).

II. (Не)оновлення місцевої влади

Серед діючих мерів обласних центрів, які йшли на вибори-2020, лише один (міський голова Чернівців) 25 жовтня програв – 11 здобули понад 50% голосів та перемогли в першому турі, ще 8 посіли перше місце та вийшли до другого туру. Відповідно, підтвердилася теза про те, що регіональні політичні режими в Україні значно стабільніші, ніж загальнонаціональні.

На рівні Харківської області також прослідковується тенденція до слабкого оновлення місцевої влади. Склад голів у 56-ти громадах Харківського регіону оновився менше, ніж на половину – нових очільників обрали в 24-х громадах з 56-ти (42,9%). При цьому на рівні міських громад цей відсоток ще нижчий – з 17-ти діючих мерів 11 переобралися (64,7%). При цьому, з 6-ти кейсів «оновлення» (35,3%) 2 були неминучі – переможці мерських виборів-2015 у Куп’янську та Дергачах не дожили до виборів-2020.

Виборчий кодекс прямо не впливає на оновлення місцевої влади. Втім, якщо щодо президентських виборів законодавство містить обмеження щодо балотування на третій строк, то можливо, було б доцільно розглянути таку ж опцію стосовно голів територіальних громад і прописати її у законах про місцеве самоврядування та Виборчому кодексі.

III. Ефективність гендерних квот

Запровадження гендерних квот на цих виборах стосувалося списків кандидатів до місцевих рад (40% – для рад понад 10 тисяч виборців і 30% – для інших громад). До речи, серед уже згаданих 20-ти мерів обласних центрів, які намагалися переобратися, немає жодної жінки, і гендерні квоти жодним чином не регулюють рівень обрання саме голів, а не депутатів, у громадах.

У цілому, гендерні квоти посприяли збільшенню представництва жінок у місцевих радах. Наприклад, відсоток жінок у Харківській міській раді збільшився у порівнянні з минулою каденцією з 21,4% до 33,3% (це попередні розрахунки саме результатів голосування, а не реєстрації депутатами, тобто вони не враховують відмови від мандатів). Разом з тим, стає очевидною невідповідність між мінімальною 40%-ю квотою на кандидатів-жінок у виборчих списках та підсумковим показником в 33,3% жінок серед обраних депутатів. Цей розрив стає можливим саме через певні прогалини у Виборчому кодексі.

По-перше, вимога включення до кожної п’ятірки списків, щонайменше, двох осіб однієї статті залишає можливість ставити чоловіків на перші три позиції, залишаючи для жінок 4-е та 5-е місця, ймовірність проходження яких за діючою системою – значно нижча. Наприклад, відсоток жінок на 1-3 місцях окружних списків до Харківської міської ради у «Опозиційної платформи-За життя» склав лише 9,1%. І хоча в цілому законодавчої норми про 40%-і гендерні квоти в п’ятірках партія дотрималася, але з 19-ти обраних депутатами від «Опозиційної платформи-За життя» – лише 3 жінки.

По-друге, Виборчий кодекс вимагає дотримання гендерних квот на момент «формування єдиного та територіальних списків», однак не регулює ситуації, коли вже після реєстрації територіальними комісіями списків партій жінки-кандидатки пишуть заяви про відмову від балотування. Саме таким чином обійшли гендерні квоти у «Партії Шарія», яка провела до міської ради фракцію з 7-ми депутатів (жодної жінки).

По-третє, Кодекс не створює запобіжників щодо масової відмови обраних жінок-кандидаток від депутатських мандатів – тобто, як і у попередніх пунктах, у партій залишається опція «технічного включення» жінок до списків, але фактичного обходу гендерних квот.

IV. (Напів)відкриті списки

Ще однією з прогресивних новел Виборчого кодексу декларувалося запровадження «відкритих списків». Утім, наявність у законі окрім територіальних списків поняття «єдиних списків» (на черговість у яких виборці не можуть вплинути), а також бар’єру у 25% від квоти персональних голосів, необхідних для просування вгору по територіальному списку, віддалила запропоновану електоральну формулу від класичних принципів «відкритих списків». Тобто, партійні керівники залишили собі ключові важелі впливу на «програмування» персонального розподілу здобутих партією мандатів, тоді як надана виборцям можливість підтримати конкретного кандидату зі списку не завжди має вплив на результат.

На рівні виборів у територіальних громадах, де склад відповідної ради відносно невеликий (22-34 мандати), спостерігаємо багато випадків, коли більшість депутатів проходили за єдиними списками (тобто саме там, де голоси виборців за конкретних кандидатів не впливають на черговість кандидатів). На рівні Харківської обласної ради з 120-ти мандатів 40 були розподілені за єдиними списками, а 80 – за територіальними в округах. 72 з 120-ти обраних депутатами (60%) здобули понад 1188 «персональних голосів» (1188 голосів – це 25% від виборчої квоти). 24 кандидати (20%), які були поставлені партіями на «непрохідні місця», завдяки «персональним голосам» виборців зуміли змінити черговість територіальних списків і пройти до ради.

Головний позитивний підсумок запровадження нової системи – це продемонстрований виборцями високий ступінь готовності до голосування за нею. Майже 80% виборців (серед тих, хто прийшов на дільниці) скористалися правом проголосувати не лише за партію, а й за кандидата з її територіального списку. Відсоток бюлетенів, які було визнано недійсними, склав лише 5,5%, що виглядає досить помірним показником як для дебютного застосування досить складної виборчої системи.

V. Комісії, округи, «виборчі туристи»

Загалом, апробація Виборчого кодексу виявила ще декілька відносно негативних аспектів нового закону, які, втім, не сформували критичної ваги на виборах у Харківському регіоні. Серед них варто виокремити:

• «Консервацію» виборчих комісій парламентськими партіями (збільшення їхніх гарантованих квот та, відповідно, інституційну дискримінацію позапарламентських партій). Головним аргументом на користь цієї ініціативи автори Кодексу називали боротьбу із торгівлею квотами в комісіях з боку «штучних партій», які зареєстровані, але де-факто не функціонують – утім, торгівля квотами продовжилася вестися, як і раніше, а сам аргумент виглядає невмілою спробою приховати відкритий лобізм та створення неконкурентних переваг для парламентських партій.

• Появу «виборчого туризму» через спрощення процедури зміни виборчої адреси. Таке негативне явище було характерне для деяких заможних, але невеликих за чисельністю виборців громад (зокрема, у курортних зонах). Однак, у Харківській області це не набуло масового характеру, і в жодній громаді не було свідчень того, що використання цієї технології викривило результат волевиявлення справжніх мешканців громади.

• Диспропорційне представництво округів та громад у районних і обласних радах. Виборчий кодекс регламентував утворення територіальними комісіями виборчих округів лише з позиції співставлення контурів округів із новим адміністративно-територіальним устроєм, але жодним чином не ввів (на рівні рад > 10 тисяч виборців) обмежень щодо чисельності виборців. Через це комісіями були утворені округи, які відповідали контурам нових районів, але за чисельністю виборців відрізнялися один від одного у декілька разів. У результаті, за підсумками голосування округи (тобто території та населені пункти) на виборах до обласних та районних рад отримали диспропорційне представництво (від 19-ти до 34-х тисяч виборців на одного депутата в різних округах до обласної ради).

Основні рекомендації

За результатами експертно-аналітичного моніторингу виборів у Харківському регіоні Аналітичний центр «Обсерваторія демократії» розробив декілька рекомендацій щодо вдосконалення законодавчої бази електорального процесу задля його подальшого наближення до базових демократичних стандартів. Вони можуть бути розглянуті профільним комітетом Верховної Ради та залучені до експертного обговорення в процесі розробки пакету змін до Виборчого кодексу.

1. Електоральна формула розподілу мандатів у місцевих радах в чинній редакції Виборчого кодексу далека від задекларованої авторами «системи відкритих списків». Першим фактором, який суттєво зменшує вплив виборців на проходження тих чи інших кандидатів від партій, є наявність «єдиних списків» з фіксованою черговістю кандидатів, на яку не впливають голоси виборців. На ці «єдині списки» припадає від третини до половини мандатів, і – це корупціогенна лазівка для партійних керівників, яку доцільно прибрати з Кодексу, залишивши виключно територіальні (окружні) списки.

2. Другим фактором «блокування» «відкритих списків» є стаття 259 Кодексу, яка дозволяє змінити черговість у територіальному (окружному) списку лише тим кандидатам, які подолали певний бар’єр персональних голосів у розмірі 25% від виборчої квоти. Таким чином, стали можливими ситуації, коли в списку вище опинялися кандидати, яких виборці підтримали менше, ніж інших: з точки зору логіки «відкритих списків» – це абсурдно. Відповідно, доцільним виглядає прибрати з тексту положення про будь-які бар’єри «персональних голосів», а підсумкова черговість кандидатів в окружних списках має формуватися в порядку зменшення поданих за них голосів виборців.

3. Доцільно прописати в Кодексі обмеження щодо максимально допустимих відхилень у чисельності виборців в різних територіальних округах на виборах однієї ради. Це сприятиме вирівнюванню пропорційного представництва територій, поставить кандидатів у більш рівні умови та зменшить розрив у «вазі голосу» виборців із різних округів.

4. Хоча грошова застава для участі у місцевих виборах і була зменшена в порівнянні з першою редакцією Виборчого кодексу, вона все ще залишається значним штучним бар’єром, певним «майновим цензом» для партій, які не мають крупних спонсорів. Доцільним виглядає введення в законодавче поле альтернативної можливості – збору підписів. Тобто, для суб’єктів, які не мають необхідної суми, замість грошової застави як певної «гарантії серйозності намірів» треба передбачати опцію збору підписів виборців на підтримку партійного списку чи кандидата на посаду голови громади як умову для реєстрації.

5. Гендерні квоти на цих виборах дійсно сприяли збільшенню представництва жінок у радах, хоча 40% жінок у виборчих списках далеко не завжди конвертувалися в 40% жінок серед обраних депутатами кандидатів. Зокрема, стали очевидними й деякі прогалини Виборчого кодексу. Закон вимагає від партій дотримуватися квот «під час формування списків», але жодним чином не регламентує дотримання квот на момент голосування. Відповідно, у проміжок часу між реєстрацією виборчою комісією партійного списку і днем голосування квоти можуть бути порушені через масові відмови кандидаток-жінок від балотування (так і сталося у міському кейсі «Партії Шарія»). Потрібно внести правки до Виборчого кодексу, щоб унеможливити такий обхід гендерних квот з боку партій.

6. Інша лазівка, яка залишається у партій стосовно порушення гендерних квот – це відмова від мандатів обраними кандидатками-жінками, які були включені до списків як «технічні кандидати». Кодекс має передбачити таку ситуацію, і щоб гендерне представництво у раді не викривлювалось, можна прописати наступне формулювання, яке б у разі відмови депутата від мандату надавало мандат наступному кандидату тієї ж статі в списку партії.

7. Варто розглянути можливість внесення до Виборчого кодексу та законів про місцеве самоврядування норм щодо заборони на балотування діючих голів територіальних громад на третій термін. Це сприяло б оновленню влади і добре синхронізувалось із аналогічними нормами законодавства стосовно обмежень для балотування на третій президентський термін.

8. Зважаючи на досвід Харківського регіону, який на період виборчої кампанії опинився в епіцентрі другої хвилі епідемії, тоді як діючий мер обласного центра був відсутній, а голова обласної державної адміністрації вів активну передвиборчу кампанію, виглядає доцільним внесення більш жорстких умов щодо реєстрації територіальною виборчою комісією кандидатів у двох аспектах. По-перше, необхідності верифікації поданих на реєстрацію документів – комісії повинні більш ретельно та відповідальне ставитися до питання, чи дійсно кандидат надав особисту згоду на балотування, чи це зроблено іншими суб’єктами від його імені. По-друге, в законі «Про державну службу» потрібно повернути голів державних адміністрацій та їхніх заступників у категорію «держслужбовців», а територіальним комісіям заборонити реєструвати кандидатами держслужбовців без надання ними документів про відпустку на час кампанії.

9. У Кодексі потрібно переглянути алгоритм квотного формування територіальних і дільничних виборчих комісій, який наразі надає надлишкові неконкурентні переваги парламентських партіям. Збільшення квот парламентських партій з 1-го до 2-х гарантованих місць у кожній комісії, а також надання гарантованих квот партіям, що підписали угоду з депутатськими групами парламенту, дискримінує позапарламентські партії, яким у порядку жеребкування надається дуже мало місць. Лобісти такої парламентської узурпації комісій аргументували її необхідністю боротьби із торгівлею квотами, однак на практиці такий крок жодним чином не перешкоджає політичній корупції, а лише провокує ситуації, коли де-факто регіональні партії «місцевих еліт» домовляються про квоти з парламентськими силами.

10. Зважаючи на рекордно низьку явку, а також епідеміологічні фактори, необхідно поглибити та пришвидшити дослідження дистанційних форм голосування і можливостей їхнього запровадження. У середньостроковій та довгостроковій перспективі електронне голосування виглядає чи не єдиним засобом зберегти легітимність виборів як базового інституту демократії, беручи до уваги тенденції зростання абсентеїзму в Україні.

Аналітичний центр «Обсерваторія демократії».

Матеріал підготовлений в рамках проекту «Promoting Democratic Elections in Eastern Ukraine», який реалізується за фінансової підтримки Національного фонду на підтримку демократії (NED).  Зміст публікації не обов’язково відображає точку зору NED і є предметом виключної відповідальності Аналітичного центру «Обсерваторія демократії».