Виборчий кодекс України у заручниках кон’юнктури | Аналітичний центр «Обсерваторія демократії»

Виборчий кодекс України у заручниках кон’юнктури

Чим нижче падають рейтинги «Слуги народу», тим активніше обговорюються різні сценарії того, яким чином Офіс Президента намагатиметься змінити «правила гри» для наступних парламентських виборів. Часто йдеться про дату виборів народних депутатів, формат їх поєднання з виборами Президента або загальнонаціональним референдумом, ініціативу щодо скорочення конституційного складу Верховної Ради.

У матеріалі Аналітичного центру «Обсерваторія демократії» основний фокус зосереджений на ймовірній ревізії Виборчого кодексу та перспективах повернення до змішаної електоральної системи. Про те, що така ймовірність існує, свідчать не лише повідомлення, що почастішали в політичних telegram-каналах або заяви експертів, а й деякі відповіді віце-спікера Олександра Корнієнка з його нещодавнього інтерв’ю.

Характерно, що 2018 року ми вже зверталися в окремому матеріалі до теми вічної спокуси «мажоритарки» для влади. І хоча за три роки на Банковій змінилися персоналії, але ситуація багато в чому подібна: в умовах падіння рейтингів в Офісі Президента вважають, що проводити вибори за пропорційною системою для них невигідно.

«Мажоритарники» на варті коаліції

Рівно 10 років тому, у листопаді 2011 року, було ухвалено Закон «Про вибори народних депутатів України», який запроваджував змішану виборчу систему для парламентських виборів (замість пропорційної, за якою проходили кампанії 2006 та 2007 років). Завдяки появі мажоритарної складової «Партія регіонів» зуміла сформувати більшість за підсумками виборів-2012, при тому, що за партійно-пропорційною частиною сумарна підтримка «Батьківщини», «УДАРу» та «Свободи» виявилася вищою, ніж у регіоналів та комуністів.

Цей кейс чудово ілюструє, як «мажоритарка» приходить на допомогу пропрезидентській партії для збереження контролю над парламентом навіть за умов несприятливої ​​електоральної кон’юнктури. При цьому може складатися враження, що час не владний на цією технологією (принаймні, на пострадянському просторі): 20 років тому нею користувався Леонід Кучма, 10 років тому – Віктор Янукович, а у 2021 році завдяки мажоритарній складовій «Єдина Росія», набравши 49,8% на виборах до Державної Думи, сформувала конституційну більшість (кандидати від ЄР перемогли у 198-ми мажоритарних округах з 225-ти).

Такий самий «позачасовий» характер має і головний аргумент на користь мажоритарної складової – гарантована представленість кожного округу конкретним народним депутатом. Достатньо порівняти дві цитати про користь «мажоритарки» – Михайла Чечетова (2011 рік) та Олександра Корнієнка (інтерв’ю від 15 листопада 2021-го).

«…Це дає змогу отримати і персоніфіковану відповідальність політичної сили за ситуацію в країні, і персоніфіковану відповідальність конкретного депутата за ситуацію в окрузі».

«… явний мінус ухилення від мажоритарки – те, що наш народ таки звик уже за десять років – саме стільки існує змішана виборча система, – що в нього на окрузі є депутат. Так, у цьому скликанні не завжди наші мажоритарники працювали якісно і в цьому – прорахунок “Слуги народу”, я й з себе відповідальності не знімаю. Але ті ж депутати-мажоритарники із груп “За майбутнє” та “Довіра” досить ефективно працюють на своїх округах і люди до цього звикли. Виходячи з наявного досвіду, парламенти з депутатами, обраними виключно за партійними списками, гірше сприймалися виборцями, бо все перетворювалося на одну якусь велику політику».

А ще цікаво та корисно згадати, з якою аргументацією 10 років тому захищав запровадження «мажоритарки» тоді ще «регіонал» Олексій Гончаренко – цілком можливо, що ці тези («наближення депутата до реальних проблем людей», «представництво регіональних лідерів у парламенті»), «приклади класичних демократій США та Великобританії») незабаром знову наповнять порядок денний.

І прикметно, що ідея повернення мажоритарної складової «на прохання трудящих» вже потроху виноситься топ-спікерами «Слуги народу» до публічного дискурсу. Поки що без однозначної позиції «за» (сам Корнієнко в тому ж інтерв’ю згадує, що зміна електоральної формули може виглядати непослідовно), але сам факт чергового «відкату» на етап дискусії про оптимальний тип виборчої системи вже показовий.

Чому ж лише через два роки після появи безпрецедентної для українського парламентаризму «монобільшості» Офіс Президента зіткнувся з необхідністю винаходити хитрощі щодо зміни правил гри на виборах, ідучи стопами попередників?

Насамперед справа в партійних рейтингах: не тільки повторення формату «монобільшості» виглядає вкрай малоймовірним, а й, у принципі, складно змоделювати стійку коаліцію для «Слуги народу», враховуючи агресивну політику «війни проти всіх», започатковану Офісом Президента. Останні соціологічні опитування від різних дослідницьких служб дають «Слузі народу» від 104 до 135 мандатів при розподілі усіх 450-ти за пропорційною системою.

Джерело: Сайт «Вибори України».

Рейтинг партії «За Майбутнє», фракція якої у ВР регулярно додає голоси «Слузі народу» у ключових голосуваннях, – менший за похибку, що заявляється у дослідженнях. Ще одна фракція-союзник «зелених» – «Довіра» – не має свого партійного проекту. Таким чином, за пропорційної системи з 260-270 нардепів, лояльних до Офісу Президента, переобратися за списками пропрезидентської партії, ймовірно, зможе менше половини. І чим ближче вибори, тим сильніше усвідомлення цього факту нардепами розхитуватиме коаліцію, підживлюючи конкурентів (те саме депутатське об’єднання Дмитра Разумкова).

З іншого боку, 170 одномандатних округів із приблизно 200 (у яких проводилися вибори 2019-го) представляють лояльні до Офісу Президента депутати-мажоритарники. І кожному з них влада може допомогти переобратися субвенціями для округів та якимись інфраструктурними бонусами у рамках «Великого будівництва». Адмінресурс, підкуп, контроль над комісіями та домовленості про зняття головних конкурентів в округах – цей інструментарій успішно використовувався «слугами» на локальних довиборах в округах (№87, №184, №197) протягом 2021 року, і, мабуть, вселив в Офіс Президента впевненість, що за «мажоритарки» провладні кандидати можуть перемагати незалежно від падіння партійних рейтингів.

Вади системи

Водночас спроби повернути мажоритарну складову виборів з боку безпосередньо Офісу Президента та «Слуги народу» іміджево виглядали б не лише непослідовно чи непопулярно, а й деяким проявом слабкості. Імовірно, якщо це й буде зроблено, то не власноруч. І в цьому сценарії перший акт уже відбувся, коли у лютому 2021-го ініціативна група народних депутатів (переважно із фракцій «За майбутнє» та «Довіра») направила подання до Конституційного суду про невідповідність Основному закону України окремих положень Виборчого кодексу.

Йдеться саме про ті положення, які стосуються виборчої системи для парламентських виборів. Так, у скасуванні «мажоритарки» (а точніше – у партизації виборів та відсутності опції самовисування) депутати вбачають порушення конституційного пасивного виборчого права громадян, тобто права бути обраним до парламенту. Логіка нардепів полягає в тому, що Виборчий кодекс обмежив права громадян і звузив можливості для обрання до Верховної Ради, тоді як 22 стаття Конституції не допускає «звуження сенсу та обсягу існуючих прав та свобод».

Кінцеве політико-правове рішення, ймовірно, залежатиме від актуального балансу відносин Офісу Президента та Конституційного суду. Але весь попередній досвід (у тому числі, попередніх президентів і, особливо, того єдиного, кого статусу Президента позбавили) свідчить про те, що Конституційний суд винесе те рішення, яке буде вигідно Банковій. Чи це згодом розцінюватиметься як «узурпація влади» – покаже історія, але в короткостроковій перспективі зможе «відкотити» Виборчий кодекс і провести парламентські вибори за змішаною системою.

Виходячи з багатого українського досвіду проведення виборів із мажоритарною складовою (у тому числі, й свіжі кейси локальних довиборів в окремих округах у 2021 році), серед основних контраргументів проти такої системи можуть бути названі такі.

По-перше, диспропорційність, що спотворює волевиявлення (тобто, високий відсоток «втрачених голосів»). За системою відносної більшості і середній результат переможців в округах на рівні 30-35% 65-70% голосів, що залишилися, ніяк не конвертуються в мандати. На тлі низької явки це ще більше знижує легітимність представницького мандату у переможця, за якого де-факто проголосував умовно кожен десятий виборець. Для порівняння, у пропорційній складовій виборчої системи волевиявлення, яке не конвертується у мандати – це сума голосів, поданих за партії, що не подолали бар’єр. У 2019-му році така сума склала 21,7%, у 2014-му – 22,5%, у 2012-му – 6,9%.

По-друге, консервація парламенту та закріплення патронажно-клієнтарної структури неопатримоніального політичного режиму. «Патронаж» при цьому працює і як ієрархічна модель у відносинах Офісу Президента з «мажоритарниками», і як ментальна модель у свідомості виборців. Друге, зокрема, посилює і без того спотворене уявлення виборців про функції та повноваження народного депутата, остаточно перетворюючи останнього на класичного «перерізача стрічок», без патронату якого не відкрився б жоден шкільний туалет в окрузі.

По-третє, адміністративний ресурс та електоральна корупція. Зрозуміло, ці негативні явища можуть виявлятися за різних виборчих систем, але саме мажоритарний принцип «один переможець отримує все» стає для них своєрідним каталізатором. Довибори, що відбулися менше місяця тому, в округах №184 (Херсонська область) і №197 (Черкаська область) знову нагадали про це. На Херсонщині депутатський мандат де-факто розміняли на посаду голови обладміністрації для головного конкурента – типовий «договірняк», неможливий у такому вигляді за пропорційної системи. На Черкащині штаб переможця був викритий у вибудовуванні сіток підкупу, а яскравою ілюстрацією адмінресурсу став де-факто агітаційний візит Володимира Зеленського. На всіх довиборах в округах у 2021 році використовувалася технологія «двійників», також неможлива за пропорційної системи (у разі березневих виборів у 87-му окрузі, вона арифметично виявилася чи не вирішальною для перемоги «слуги» Василя Вірастюка над самовисуванцем Олександром Шевченком).

«Даєш молодь»?

Серед інших хитрощів щодо зміни законодавства про вибори на користь «Слуги народу» обговорюються (як на рівні анонімних telegram-каналів, так і фрагментарно у заявах окремих спікерів пропрезидентської партії) й певні додаткові ходи. Найчастіше йдеться про запровадження вже на найближчих виборах електронного голосування. Пандемія, абсентеїзм, діджиталізація – все це створює сприятливий контекст, що обґрунтовує ідею про необхідність якнайшвидшого переведення виборів до online.

Насправді, в умовах недовіри до влади та, як показали позачергові вибори мера Харкова, повернення до примітивних фальсифікацій з «перекиданням» голосів, загальна легітимність результатів online-голосування буде мінімальною (приблизно, як на нещодавніх виборах до російської Думи), що на довгі роки дискредитує саму ідею електронного голосування.

У свою чергу, для «Слуги народу» електронне голосування затребуване ще й як технологія мобілізації молодого електорату, серед якого підтримка чинної влади вища, ніж серед інших вікових груп. З цією ж метою розглядається можливість зниження вікового цензу для виборців з 18 до 16 років.

Тут також є сприятливий зовнішній контекст обґрунтувань – наприклад, аналогічний законопроект ініціювала правляча партія «Вперед, Республіка!» у Франції, а в Італії 19 жовтня вже було підписано закон про зниження вікового цензу на виборах до Сенату (щоправда, з 24-х до 18-ти років). За бажанням, приклади європейських країн, які наділили правом голосу 16-річних, легко знаходяться – серед них Шотландія та Уельс (на місцевих виборах), Австрія та Мальта (включаючи загальнонаціональні вибори). Проте готовність 16-річних українців робити свідомий та компетентний вибір викликає питання.

Паралельно з розширенням виборчих прав частини громадян в Офісі Президента можуть вдатися і до протилежного механізму – обмеження права голосу потенційно протестних груп. 29 жовтня в ефірі телеканалу «Україна 24» голова парламентського комітету з питань охорони здоров’я Михайло Радуцький заявив, що проголосувати на дострокових виборах мера Харкова зможуть лише ті виборці, які пред’являть сертифікат вакцинації (свіжий ПЛР-тест або тест на антигени).

Вже наступного дня з’явилося спростування, а після виборів Ігор Терехов назвав саме це помилкове припущення Радуцького причиною безпрецедентно низької явки. Проте, звідки взагалі у голови комітету ВРУ з охорони здоров’я з’явилася така фантазія щодо права голосу лише для вакцинованих? Чи не є ця заява своєрідним «фальстартом» щодо тієї технології, яку розглядає Офіс Президента? Адже якщо подивитися на ставлення виборців до вакцинації у розрізі підтримки партій, то для «Слуги народу» такий «фільтр» був би вигідним.

Джерело: Дослідження Українського Інституту Майбутнього.

На перший погляд, це виглядає якимось божевільним і тому неможливим порушенням конституційних прав громадян. Але поєднавши цю технологію з формальною можливістю електронного голосування, Офіс Президента отримає контраргумент на свій захист, водночас, домігшись поставленої мети – мінімізувати питому вагу виборців старшого віку, серед яких «Слуга народу» найменш популярна.

Висновки

Підвищуючи ставки та воюючи на кілька фронтів одночасно, Офіс Президента переводить питання контролю над майбутнім складом парламенту в розряд «критично важливої» для себе проблеми. При цьому, на тлі падіння рейтингів пропрезидентської партії, шансів на вирішення цієї проблеми за пропорційною системою – вкрай мало. За низкою непрямих ознак і сигналів можна припустити, що «Слуга народу», як і її попередники, спробують внести вигідні для себе зміни до законодавчого регулювання виборів.

Маніпулювання «правилами гри» на користь влади, безумовно, заслуговує на негативну оцінку, а недосконалість Виборчого кодексу та необхідність внесення до нього точкових правок не повинні стати приводом для «відкату» до змішаної виборчої системи із закритими партійними списками та «мажоритаркою». Сама по собі, арифметика мажоритарної системи відносної більшості призводить до максимізації «втрачених голосів», тобто таких, які ніяк не конвертують волевиявлення виборців у розподіл депутатських мандатів. При цьому «особливості національної мажоритарки» ще й посилюють ситуацію з адмінресурсом, а також різними проявами електоральної корупції на виборах.

Досвід місцевих виборів-2020 показав, що виборці готові до пропорційної моделі з окружними «гнучкими» списками, і єдиний корисний вектор точкових змін – перетворення «гнучких» списків на повністю «відкриті».

Так чи інакше, основна проблема можливого маніпулювання «правилами гри» на найближчих виборах полягає в тому, що інституційно в нинішньому політичному режимі, в принципі, відсутні будь-які механізми стримування. Тому Офіс Президента може собі дозволити різні маніпуляції – від традиційних та очікуваних кроків, на кшталт повернення «мажоритарки», до будь-яких антиконституційних обмежень. Єдине, що у цій ситуації може бути противагою – це іміджеві витрати від подібних кроків: звідси й важливість привернення уваги до будь-яких спроб влади міняти «правила гри» на виборах «під себе».

Антон Авксентьєв, кандидат політичних наук,

Аналітичний центр «Обсерваторія демократії».  

Матеріал підготовлений в рамках проекту «Promoting Democratic Elections in Eastern Ukraine», який реалізується за фінансової підтримки Національного фонду в підтримку демократії (NED). Зміст публікації не обов’язково відображає точку зору NED і є предметом виключної відповідальності Аналітичного центру «Обсерваторія демократії».