Аналітичний центр «Обсерваторія демократії»

Перефразовуючи відому приказку, нескінченно можна дивитися на три речі: як горить вогонь, як тече вода і як переписується українське законодавство про вибори напередодні самих виборів. 1 січня 2020 року набрав чинності багатостраждальний Виборчий кодекс, апріорно ейфоричне ставлення до якого для багатьох представників громадянського суспільства затьмарювало сутність документу в усіх його редакціях.

Тим часом, сам текст Кодексу за останні півроку кілька разів зазнавав суттєвих змін. Більш того, прийнята парламентом і підписана президентом версія документа також навряд чи може вважатися константою для майбутніх виборів – після адміністративно-територіальної реформи в нього точно буде необхідно вносити технічні правки, разом з якими можуть бути прийняті і чергові змістовні зміни.

У ЗМІ статті про прийняття Кодексу вийшли з заголовками про «кінець мажоритарки» і здебільшого фокусувалися на новаціях для виборів до Верховної Ради, тоді як кардинальна зміна системи для майбутніх місцевих виборів детально не розглядалася – заповнюємо цю прогалину першим у цьому році матеріалом від Аналітичного центру «Обсерваторія демократії».

Нові «правила гри»

В одній з попередніх статей наводився детальний аналіз урядової концепції вдосконалення законодавства про місцеві вибори і обґрунтування, чому пропозиції цієї концепції не слід приймати. З позитивного – кінцева (на сьогоднішній день) редакція Кодексу цю Концепцію проігнорувала, передбачивши для обласних рад і рад великих міст (від 90 тисяч чоловік населення) пропорційну виборчу систему з регіональними відкритими списками у багатомандатних округах.

• Згідно з Кодексом, партії подають єдиний обласний / міський список із фіксованою черговістю кандидатів, паралельно закріплюючи кожного кандидата за одним з N багатомандатних округів – таким чином, у партії формується N окружних списків у рамках єдиного обласного / міського.
• Кількість багатомандатних округів дорівнює найближчому меншому цілому числу від ділення розміру ради (мандати) на 10 (допускається відхилення ± 2 від отриманої кількості) – для Харківської обласної ради це 12 ± 2, для міської ради – 8 ± 2.
• Для кожної п’ятірки (місця з 1-го по 5-е, з 6-го по 10-е тощо) всіх списків передбачена 40%-а гендерна квота.
• Самовисування не допускається.
• Система позиціонується як модель з «відкритими списками»: виборець у бюлетені визначає партію, окружний список якої він підтримує, а також може додатково вписати номер конкретного кандидата з цього списку, якого він підтримує (необов’язково).
• До розподілу мандатів допускаються партії, які набрали в рамках усієї області / міста більше 5% голосів.
• Для розподілу мандатів розраховується «виборча квота» – число голосів, необхідних для отримання одного мандата – вона дорівнює сумі всіх голосів, поданих за «прохідні» партії, поділеній на кількість мандатів ради.
• На першому етапі мандати розподіляються серед окружних списків партій. Для кожного окружного списку число отриманих мандатів розраховується як частка від ділення всіх набраних окружним списком голосів на виборчу квоту. При цьому всі округлення – в бік найближчого найменшого цілого числа. Для персонального розподілу мандатів у рамках окружних списків на цьому етапі діє механізм відкритих списків (з деякими нюансами, про які – в наступному підрозділі).
• На другому етапі всі «залишкові голоси» (з’являються у кожної «прохідної партії» через округлення в сторону меншого цілого числа на першому етапі) розподіляються вже в рамках єдиного обласного / міського списку в форматі «закритих списків» (персональна черговість фіксується самою партією на етапі висування кандидатів, голоси виборців тут не впливають).

Для «низового» рівня виборів у сільських, селищних, міських (до 90 тисяч чоловік населення) і районних радах у законі передбачена мажоритарна система з багатомандатними округами (від 2-х до 4-х мандатів в окрузі). Саме така модель в уже згаданій Концепції пропонувалася для всіх рівнів місцевих виборів, а її основні недоліки розбиралися в нашій попередній статті. Загальний алгоритм цієї системи, яка, ймовірно, буде використана для більшості ОТГ, представлений нижче.

• Територія ділиться на багатомандатні округи так, що орієнтовна кількість округів дорівнює цілій частці від ділення числа мандатів ради на 3 (тобто базово повинні створюватися трьохмандатні округи), допустиме відхилення – в 1 округ.
• При цьому відхилення по чисельності виборців в округах не може бути більше, ніж ± 15% від середнього (середнє розраховується як частка від ділення всіх виборців на кількість округів).
• Допускається самовисування.
• Також кандидатів висувають партії, причому в кожному окрузі вони можуть висунути декілька кандидатів (від 1 до M, де М – число мандатів, які розподіляються в окрузі). Для цього рівня рад в законі передбачена 30%-а гендерна квота в списках кандидатів від партій.
• У виборця є тільки один голос, який він подає за будь-кого з кандидатів, які балотуються в його окрузі. Переможцями вважаються М (число мандатів округу) кандидатів, які набрали найбільше голосів (базово прохідними в кожному окрузі будуть перші три місця).

Що стосується розміру рад, то автори останньої редакції Кодексу взяли за основу діючу «лінійку», відмовившись від планів щодо скорочення депутатського корпусу.

Відповідно, для Харківської облради передбачено 120 мандатів, для міської ради – 84, для інших міст обласного значення в регіоні – по 34 мандати.

«Підводні камені» Кодексу

При прописаній у виборчому кодексі електоральній системі, яка заслуговує позитивних оцінок, деякі норми закону справедливо можуть бути названі «дияволом в деталях».

Бар’єри. В оригінальному тексті Виборчого кодексу, який приймався Верховною Радою попереднього скликання, формальний бар’єр на виборах до обласних рад і рад великих міст був відсутній зовсім (тобто, єдиним арифметичним бар’єром виступала «виборча квота» – число голосів, необхідних для отримання одного мандата). Ймовірно, така «відкритість» не надто вигідна великим партіям, які недоотримають перерозподілені мандати, подані за «партії під рискою». Після президентських правок для цього рівня рад спочатку ввели 4%-й бар’єр, а в останній момент виправили на 5%-й (такий самий формальний бар’єр був і на виборах 2015 року).

На «низовому» рівні (міста до 90 тисяч чоловік населення, районні, селищні та сільські ради) реальний бар’єр виявляється істотно більш високим: при базовому трьохмандатному окрузі для гарантованого проходження кандидату потрібно 25% + 1 голос; в середньому, орієнтовно, може вистачати 12-15% для третього місця. Безумовно, це погана новина для партій з рейтингом до 10%, інтерес до франшиз яких істотно знижується.

Однак головний бар’єрний механізм, вшитий у Виборчий кодекс для ключового рівня обласних і міських (90 000+) рад, був закладений у 225-й статті, яка визначає розмір грошової застави партій і кандидатів в мери. Його розмір розраховується за формулою: «4 мінімальних зарплати на кожні 10 тисяч виборців відповідної ради». Для Харківської міської ради та кандидатів у мери ця сума приблизно складе близько 2 мільйонів гривень (1 045 000 / 10 000 * 4 * 4723), для обласної ради – вдвічі більше.

Формулювання про «4 мінімальні зарплати на N виборців» було взяте зі старого закону, за яким проходили вибори-2015 – змінили лише співвідношення, стерши один нуль (замість 4-х «мінімалок» на кожні 100 тисяч виборців зробили «на 10 тисяч виборців»). Десятикратне збільшення застави (плюс робимо поправку на чотириразове зростання «мінімалки» в порівнянні з 2015 роком – тобто де-факто «40-кратне збільшення застави») не вдарить по великим рейтинговим партіям, оскільки застава повертається партіям, які подолали 5%-й бар’єр, а от всі інші (особливо непарламентські сили) будуть змушені тричі подумати про доцільність своєї участі при такому підйомі ціни «вхідного квитка».

Цікаво порівняти суми застави для місцевих (225 стаття) і парламентських (156 стаття) виборів: якщо для місцевих рад введена формула «4 мінімалки на кожні 10 тисяч виборців», то для списків до Верховної Ради заставу фіксовано в розмірі «1 тисяча мінімальних зарплат» . На практиці це означає, що, наприклад, подати список на вибори до Дніпровської облрада обійдеться трохи дорожче, ніж взяти участь в парламентських виборах. А партія, яка захоче подати списки в усі обласні ради України, витратить на заставу приблизно 56 мільйонів гривень – в 12 разів більше, ніж обійшлася б їй участь в парламентських виборах.

Партбудівництво. Нещодавні вибори в ОТГ в черговий раз засвідчили, що з 350+ українських партій буквально одиниці мають реальне представництво на низовому рівні сіл / селищ і можуть / хочуть підібрати команду кандидатів для висунення в округах. Виборчий кодекс в цьому сенсі не закладає ніяких стимулів для розвитку місцевого партбудівництва, а, скоріше, навіть навпаки.

По-перше, розширюється рівень, де в партійних франшизах немає особливої ​​необхідності: опція самовисування тепер доступна для районних рад (на відміну від 2015 року), сільських, селищних і міських (до 90 тисяч населення – а на минулих виборах у всіх містах була партійно-пропорційна система). Якщо адаптувати під потенційний адміністративно-територіальний устрій, то на двох з трьох рівнях самоврядування (ОТГ і округи) кандидатам можуть бути цікаві буквально 2-3 партійні франшизи, тоді як іншим партіям буде особливо нічого запропонувати місцевим групам впливу (знову-таки, на відміну від ситуації 2015 року, коли кандидати змушені були шукати партію-суб’єкта висування).

Показовим є досвід виборів у Донецькій ОТГ (Балаклійський район Харківської області), які відбулися 22 грудня 2019 року і на яких в 23-х округах з 26-ти перемогли самовисуванці. Ймовірно, тепер у партій (крім електоральних домінант і адміністративно-патронажних партій влади) буде ще менше аргументів на переговорах з кандидатами і стимулів опускатися на цей рівень партбудівництва.

По-друге, Виборчий кодекс фіксує «партійну централізацію» в питаннях суб’єкта висування: зі статті 217 Кодексу випливає, що суб’єктом висування в ради різних рівнів може виступати обласна організація партії (тобто, необхідність реєструвати осередки в кожному районі та місті обласного значення відпадає), а при будь-якому «конфлікті списків» між організаціями права буде вища.

Відкритість списків. Найбільше захоплення у представників громадянського суспільства у Виборчому кодексі викликало «скасування мажоритарки» і «введення відкритих списків». Як вже було показано вище, мажоритарна система зберігається для багатьох рівнів місцевих виборів, а ось передбачені для облрад і великих міст так звані «відкриті списки» залишили партіям кілька широких лазівок для контролю над черговістю проходження своїх кандидатів. Для ілюстрації змоделюємо це на прикладі виборів до Харківської міської ради.

При 84-х мандатах для виборів до міськради має бути утворено 8 ± 2 округів, з дотриманням деяких умов (стаття 201):

• межі округів повинні бути нерозривні, а самі округи – не накладаються один на одного;
• територія району не може бути поділена між двома округами;
• в рамках одного району може бути утворено більше одного округу.

Характерно, що немає ніяких вимог про рівність округів з точки зору чисельності виборців. Припустимо (і це було б логічно), що кожен з 9-ти районів Харкова стане одним багатомандатним округом на виборах до міської ради.

До розподілу мандатів в таких окружних списках допускаються тільки ті партії, які набрали в цілому по місту більше 5% голосів. Далі, для розрахунку мандатів, отриманих кожною партією, використовується «виборча квота» – сума всіх голосів, поданих за «прохідні» партії, поділена на кількість мандатів ради. Грубо змоделюємо квоту 1 045 000 (виборців) * 50% (явка) * 85% (голосів за «прохідні» партії) / 84 (розмір ради) = 5 287 голосів. Візьмемо для моделювання дві «прохідні» партії – одну («Партія Х») «рейтингову» з результатом 30% і другу «Партія Y» з результатом 5%. Для простоти розрахунків нехай обидві партії будуть з однорідною підтримкою в рамках всіх районів, а також для всіх районів однаковою буде умовна явка в 50%.

На першому етапі мандати розподіляються серед окружних списків. У кожному районі кількість мандатів, отриманих окружним партійним списком, розраховується як ціла частина від ділення суми голосів (отриманих цим окружним списком) на виборчу квоту.

Джерело: дані про чисельність виборців у районах для моделювання взяті з сайту Державного реестру виборців

У нашому моделюванні «Партія Х» отримала право на 30 мандатів, «Партія Y» – на 5 мандатів. Але на першому етапі між окружними списками у «Партії Х» було розподілено 25 мандатів, а у «Партії Y» – 1. Решта 5 і 4 мандати відповідно переходять на «компенсаційний рівень», де функціонують закриті списки з фіксованою самою партією черговістю кандидатів (стаття 260). Тобто, виходить, що для «партій на межі бар’єру» де-факто механізм відкритих списків не працює, але він стає тим дієвішим, ніж вище результат у партії. Або можна сформулювати інакше: у кожної партії формується «закрита» частина на 4-5 «прохідних місць».

Друга лазівка ​​пов’язана з тим, як в останній редакції була переписана стаття 259 про персональний розподіл мандатів в окружних списках. Замість традиційного механізму відкритих списків, коли черговість кандидатів залежить від кількості поданих за кожного з них голосів, з’явилося наступне «фільтруюче» формулювання: «Кандидати у депутати, які отримали кількість голосів виборців, яка дорівнює або перевищує 25 відсотків розміру виборчої квоти, визначеної відповідно до частини третьої статті 257 цього Кодексу, розміщуються на початку регіонального виборчого списку відповідної організації партії у порядку зменшення відсотків голосів виборців, які підтримали відповідного кандидата у депутати… <>… Після кандидатів у депутати, які отримали кількість голосів виборців, яка дорівнює або перевищує 25 відсотків розміру виборчої квоти, у регіональному виборчому списку розміщуються інші кандидати у черговості, визначеній організацією партії при висуванні кандидатів».

Тобто, щоб змінити черговість вже окружного списку, призначену партією, кандидату потрібно набрати певний поріг «персональних» голосів – в нашому моделюванні це 25% * 5278 = 1 320 голосів. Враховуючи що:

• кандидатів в окружних списках партії має бути від 5-ти до 12-ти,
• ймовірно (як показує досвід інших країн, де перший раз вводилися відкриті списки), далеко не всі виборці захочуть скористатися опцією факультативного голосування за конкретного кандидата зі списку (номер якого потрібно вписати в бюлетень після «галочки» за обрану партію)

=> Можна припустити, що цей поріг часто буде недосяжним ні для одного з кандидатів у списку, і тоді в рамках окружних списків мандати також будуть розподілятися відповідно до визначеної партією черговості. При цьому поріг персональних голосів тим легше досягти, чим більше голосів подано за партію – тобто, тут також простежується закономірність, що найбільш «закритими» списки будуть для «прохідних» партій з результатами в 5-10%.

Висновки

1. Версія Виборчого кодексу, яка набрала чинності 1 січня 2020 року, (яка цілком може піддатися новим змінам) передбачає дві виборчі системи для виборів депутатів місцевих рад: для рівня облрад і міст з населенням від 90 тисяч осіб – партійно-пропорційну систему з багатомандатними округами і 5%-м бар’єром; для районних, міських (до 90 тисяч населення), селищних і сільських рад – багатомандатному мажоритарну систему (2-4 мандати на округ) з можливістю самовисування.

2. Запропонована система – це де-факто відмова від багатьох положень концепції удосконалення виборчого законодавства, презентованої Мінрегіоном восени 2019 року. Зокрема, ключова вимога Концепції – обов’язкового представництва кожної ОТГ в обласних радах – в рамках закладеної в Кодекс системи реалізована не буде (що само по собі не є негативом, якщо за чисельністю виборців громада занадто мала для отримання мандату).

3. Багаторазове збільшення грошової застави, яка повертається тільки партіям, що пройшли до ради, може стати потужним «фільтром» і призвести до зменшення числа партій-учасниць. З точки зору демократичних стандартів, таке «подорожчання вхідного квитка» і відсутність рівних можливостей у партій є вкрай негативним явищем – цілком можна було реалізувати ту ж ідею «фільтра» через механізм збору підписів для реєстрації, а не абсурдно дорогої застави для участі у виборах місцевих рад.

4. Крім застави, в Кодексі міститься кілька інших норм-демотиваторів для демократичного партбудівництва – наприклад, можливість використовувати в якості універсального суб’єкта висування обласну організацію партії (без необхідності реєструвати районні або міські осередки), а також розширення рівнів виборів, де кандидатам доступна опція самовисування.

5. Головний «вітринний елемент» Кодексу – «відкриті списки» – свідомо реалізований не повністю, і у партій залишається достатня кількість вбудованих лазівок, щоб не віддавати питання черговості в списках на відкуп голосуванню виборців. Моделювання на прикладі харківської міськради показує, що для «партій на межі бар’єру», що проходять до рад з невеликими результатами, де-факто буде працювати система «закритих списків» з мінімальним впливом виборців на персональний розподіл мандатів.

Антон Авксентьєв, кандидат політичних наук,

Аналітичний центр «Обсерваторія демократії».

Опубліковано на інформаційно-аналітичному порталі «Хвиля».

Матеріал підготовлений в рамках проекту «Promoting Democratic Elections in Eastern Ukraine», що реалізується за фінансової підтримки Національного фонду на підтримку демократії (NED). Зміст публікації не обов’язково відображає точку зору NED і є предметом виключної відповідальності Аналітичного центру «Обсерваторія демократії».