Дослідження «Новообрана влада в громадах Харківського регіону: діяльність, використання програмно-цільового підходу, транспарентність»
Дослідження «Новообрана влада в громадах Харківського регіону: діяльність, використання програмно-цільового підходу, транспарентність» підготовлено експертами Аналітичного центру «Обсерваторія демократії» на основі проведеного в період з січня по травень 2021 року моніторингу вказаних аспектів роботи місцевих рад.
До повної версії тексту дослідження були включені розроблені експертами Центру аналітичні матеріали, опубліковані в ЗМІ та на сайті протягом зазначеного періоду. Моніторинг було сфокусовано на наступних питаннях:
- політична боротьба та неформальні коаліції в умовах партизації міських рад.
- використання програмно-цільового підходу в управлінні розвитком громад;
- розробка стратегій розвитку громад;
- затвердження і фінансування місцевих цільових програм в громадах;
- інформаційна відкритість стратегій і програм на офіційних сайтах громад.
Координатор дослідження – Олександр Фісун, доктор політичних наук.
Дослідницька група – Вікторія Шевчук (кандидат політичних наук), Антон Авксентьєв (кандидат політичних наук), Тетяна Чистіліна (кандидат філософських наук), Максим Фоломєєв (кандидат політичних наук), Олена Українець.
За результатами проведеного експертно-аналітичного моніторингу дослідницька група дійшла наступних узагальнених висновків щодо поточного стану проаналізованих аспектів роботи місцевого самоврядування в громадах Харківського регіону та можливостей їх оптимізації:
- Ради в громадах з кількістю виборців понад 10 тисяч (38 з 56-ти громад) обирались за пропорційною системою з декларовано відкритими списками та без можливості самовисування для кандидатів у депутати. Однак, передбачена Виборчим кодексом наявність єдиних закритих списків призвела до того, що більшість мандатів розподілилася без урахування «персональних голосів» виборців, де-факто, нівелюючи принцип «відкритих списків». Відповідно, ключові рекомендації щодо вдосконалення виборчої системи задля посилення впливу громади на персональний розподіл мандатів у місцевій раді, стосуються, по-перше, відміни норми про персональний бар’єр у 25% від виборчої квоти для зміни черговості в окружних списках, по-друге, відміни єдиних закритих списків, на черговість у яких взагалі не впливають виборці.
- Сама по собі партизація місцевих рад виглядає досить суперечливим рішенням. Вона повинна була сприяти партійному будівництву, але наявність у Виборчому кодексі норми щодо можливості висування кандидатів до будь-якої місцевої ради обласними організаціями партій ще більше поглибила тренд на «франшизацію» партійних проектів. Аналіз утворених неформальних коаліцій у 17-ти міських радах Харківщини засвідчив, що партійний вимір політики на рівні громад є вторинним. На місцевому рівні часто утворюються коаліції з партій, які є антагоністами на регіональному чи загальнонаціональному рівнях. Відповідно, виглядає доцільним розглянути варіант з наданням можливості самовисування на виборах до місцевих рад замість нинішньої квазі-партизації.
- Досить впливова посада секретаря місцевих рад (які стають виконуючими обов’язки мерів у разі припинення повноважень голів громад) на сьогодні є жодним чином не пов’язаною з волевиявленням громади та результатами виборів. Так, лише 6 з 16-ти діючих секретарів міських рад Харківщини проходили за окружними списками та подолали бар’єр персональних голосів у 25% від «виборчої квоти», ще 9 – пройшли за закритим єдиним списком, а в одному випадку секретар завдячує відмовам від мандатів з боку однопартійців. Лише в 5-х випадках з 16-ти секретар представляє партію-переможницю виборів. Виходячи з цього, видається доцільним розглянути механізми вдосконалення законодавства, щоб посилити вплив громади на процес вибору секретаря місцевої ради.
- Для досягнення більшої ефективності впровадження програмно-цільового підходу в громадах потрібний зовнішній контроль щодо досягнення кількісних та якісних показників за цільовими програмами розвитку (а не освоєння усіх виділених на програму коштів як індикатор виконання). Аналогічно, Стратегії розвитку громад мають на постійній основі піддаватися внутрішньому та зовнішньому моніторингу на предмет визначення динаміки ключових індикаторів ефективності (відповідно, Стратегії мають містити конкретний перелік таких релевантних індикаторів). Також для оптимізації процесу розробки стратегій в громадах видається актуальним вдосконалення і гармонізація нормативно-правової бази. Стандартизація процесу роботи над стратегіями, програмами та усім пакетом прогнозних і програмних документів в громадах сприятиме збільшенню результативності управління розвитком громад і якості місцевої політики.
- На сьогодні 17 з 56-ти громад (30%) Харківщини мають власні актуальні на поточний рік та опубліковані на офіційному сайті стратегії розвитку (або їх проекти), ще у 8-ми громадах ведеться робота з їхньої розробки. Цей відсоток є вищим серед тих територіальних громад, які об’єднувались у добровільному порядку, тоді як для новоутворених у 2020 році громад розробка власних стратегій є нагальним завданням, і далеко не всі громади роблять кроки до його виконання. Показово, що в середині 2021-го року досі залишається незатвердженою актуальна стратегія розвитку обласного центру – міста Харкова, а опублікований на сайті профільного департаменту проект Стратегії є відверто сирим. Стосовно обласної стратегії розвитку, то затвердженій майже рік тому Стратегії-2027 Харківської області варто віддати належне як логічно структурованому, деталізованому документу, що розроблявся із залученням громадськості, який, однак, потребує внесення змін через повне ігнорування в ньому фактору COVID-пандемії.
- Аналізуючи рівень інформаційної відкритості офіційних сайтів громад (зокрема, в аспектах розміщення всієї наявної документації щодо місцевої стратегії розвитку, цільових програм та їхніх джерел фінансування), перше, що привертає увагу – це відсутність власних сайтів у 4-х громад (Південноміська, Безлюдівська, Вільхівська, Липецька). Це є неприйнятним як для 2021-го року та тих повноважень, які перекладені на рівень громад унаслідок реформи децентралізації. Процес управління має бути відкритим і доступним як для ознайомлення громадськості, так і для її залучення до співпраці з місцевою владою – фактично, мешканці 4-х громад обмежені у реалізації цих своїх прав. Інформаційна відкритість – це лише первинний етап участі громадськості в управлінні розвитком громад, згідно рекомендацій Ради Європи про участь в політичному управлінні. Виглядає доцільним на законодавчому рівні врегулювати питання обов’язкової наявності офіційного сайту кожної громади. Стосовно існуючих сайтів громад, то для більшості з них є характерною наявність типових проблем із розміщення документів, які ускладнюють для користувачів пошук необхідної інформації (багато випадків неповного розміщення документів, наприклад, рішень про бюджет без додатків). Виходом тут може бути створення спеціальних методичних рекомендацій Мінрегіону, де наводилися б уніфіковані правила розміщення документів на сайтах для територіальних громад.
- Дослідження питання фінансування місцевих програм розвитку виявило недостатній рівень нормативно-правової стандартизації, через що кількість програм та обсяги їхнього фінансування в різних громадах значно відрізняються. Типовою є ситуація, коли при надмірній кількості місцевих програм вони, фактично, дублюють одна одну або частково перетинаються. Оптимальною, на нашу думку, була б така кількість програм, яка відповідає основним сферам життєдіяльності громади (ЖКГ, інфраструктура, освіта, медицина, соцзахист, екологія, комунікації, благоустрій, культура, кредитування, спорт тощо). Додатковим орієнтиром для складання програм може бути наявність специфічних проблем громади в тій чи іншій галузі.
Дослідження проведене в рамках проекту «Promoting Democratic Elections in Eastern Ukraine», який реалізується за фінансової підтримки Національного фонду на підтримку демократії (NED). Зміст публікації не обов’язково відображає точку зору NED і є предметом виключної відповідальності Аналітичного центру «Обсерваторія демократії».