Самоврядування воєнного часу: як після вторгнення депутати міських рад Харківщини працюють на сесіях | Аналітичний центр «Обсерваторія демократії»

Самоврядування воєнного часу: як після вторгнення депутати міських рад Харківщини працюють на сесіях

Повномасштабне російське вторгнення стало безпрецедентним викликом для системи місцевого самоврядування в Україні, в цілому, та зокрема, в прикордонній Харківській області. Аналітичний центр «Обсерваторія демократії» дослідив, як із ним справляються в 17-ти міських громадах регіону, та наскільки війна вдарила по працездатності депутатських корпусів.

Статистика сесій у міських радах

Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. 46, ч. 5) передбачає, що сесії місцевих рад скликаються не рідше, ніж раз на квартал, а з земельних питань та надання дозвільних документів на господарчу діяльність – щонайменше раз на місяць. Разом із тим, із початком повномасштабної війни можливостей для повноцінного функціонування місцевого самоврядування суттєво поменшало – саме цим пояснювалось надання додаткових повноважень головам громад, виконкомам та військовим адміністраціям.  Утім, на відміну від обласної ради, де, наприклад, 1 грудня сесія була зірвана начебто через відсутність світла та інтернету (а всього за час війни відбулося 3 сесій), міські громади Харківщини, в цілому, продемонстрували більшу активність в проведенні пленарних засідань. Хоча ситуація сильно різниться і за кількістю проведених сесій, і за їхнім форматом. Нижче наведено статистику засідань 17-ти міських рад регіону за період із 24 лютого до 1 грудня 2022 року (на підґрунті даних із сайтів громад).

Джерело: сайти територіальних громад.

Порівнюючи активність депутатського корпусу 17-ти міських громад Харківщини, варто пам’ятати про дві важливі обставини. Перш за все, чотири з цих громад (Балаклійська, Ізюмська, Вовчанська, Куп’янська) лише в вересні були звільнені з тимчасової окупації, тож засідання міської ради там не проводились із цілком очевидних причин. По-друге, в шести міських громадах (Балаклійська, Ізюмська, Вовчанська, Куп’янська, а також Чугуївська та Дергачівська) у жовтні були утворені військові адміністрації населених пунктів, які перебирають на себе повноваження місцевого самоврядування і позбавляють депутатів необхідності збиратися на сесії.

Як видно із таблиці, активність депутатського корпусу в різних громадах протягом весни-осені 2022 року була досить неоднорідною, і не завжди це пояснюється лише географією (через близькість до тодішньої лінії фронту або перебування в тимчасовій окупації). Вочевидь, голови громад по-різному користувалися правом своєї виконавчої вертикалі (виконкому) одноосібно приймати рішення щодо низки питань (зокрема, внесення змін до бюджету). Подекуди, такі рішення й справді приймалися безпосередньо виконкомами, а в інших громадах до них долучали депутатський корпус, скликаючи сесії, і розповсюджуючи відповідальність за ухвалені рішення на колективний представницький орган – міську раду. Далі розглянемо ситуацію з засіданнями міськрад у громадах Харківщини більш детально.

Формат і перебіг пленарних засідань

У Барвінківській громаді після початку війни депутати збиралися на сесії двічі – 9 вересня та 14 жовтня. Обидва рази з мінімальним кворумом (13 та 14 присутніх депутатів із 26-ти, а також мер із правом голосу). Розглядали, переважно, два блоки питань – кадрових (звільнення і призначення старост у старостинських округах, зміни у складі виконкому), а також оптимізаційних щодо місцевих закладів освіти, філій бібліотек та клубів.

Джерело: колаж зроблено з фото-матеріалів, розміщених на сайтах Богодухівської, Валківської, Дергачівської та Зміївської громад.

Якщо в Барвінківській громаді (частина сіл якої перебувала в тимчасовій окупації) депутати почали збиратися на засідання лише восени, то в Богодухівській офлайн-сесії проводились регулярно – починаючи з березня і до кінця листопада на сайті громади можна знайти інформацію про 10 сесій. З огляду на протокол поіменного голосування останнього засідання (24 листопада), проблем із кворумом немає – присутніми були 20 із 34-х депутатів. Показово, що і в першій після початку вторгнення сесії (10 березня) взяли участь 25 депутатів із 34-х – тобто повномасштабна війна не паралізувала місцеве самоврядування в прикордонній з рф громаді.

На сайті Валківської громади в розділі «Матеріали сесій» міститься лише інформація за 2021-й рік та посилання на старий сайт громади. Але з лаконічних повідомлень у розділі «Новини» можна дізнатися про проведення щонайменше трьох сесій після початку повномасштабної війни (хоча судячи з нумерації сесій, їх було більше, але даних про них не розміщено). Посилання на безпосередньо документи (рішення сесії, протоколи поіменних голосувань) у новинних повідомленнях відсутні – відомо лише, що на жовтневій сесії були особисто присутніми 18 депутатів із 26-ти та розглянуто 36 питань. Разом із тим, на сайті міститься багато повідомлень про роботу міської ради із переселенцями – саме Валківська громада серед усіх громад Харківщини прийняла найбільше внутрішньо переміщених осіб. Також прикметно, що під час війни міська рада не забуває й про роботу над Стратегією розвитку громади.

В одній з найбільш постраждалих від бойових дій громад – Дергачівській – перша сесія після початку повномасштабної війни відбулася 27 травня в дистанційному Zoom-форматі за участі 23-х із 34-х депутатів. Загалом, протягом досліджуваного періоду депутати 6 разів проводили дистанційні засідання. Серед широкого кола розглянутих питань найчастіше розглядалися кадрові питання, рішення про преміювання голови та старост, взяття на баланс транспортних засобів і майна. Не зовсім зрозумілою є ситуація із останнім засіданням (XXXI сесія від 29 листопада): на сайті опубліковано розпорядження про скликання сесії із підписом секретаря міської ради, водночас (станом на початок грудня), не оприлюднено ані ухвалених рішень, ані новини про перебіг засідання (на відміну від усіх попередніх). Варто нагадати, що на початку жовтня в Дергачах була утворена військова адміністрація населеного пункту, яка перебирає на себе повноваження і виконкому, і міської ради, тим не менш, депутати збиралися на засідання 26 жовтня та 29 листопада.

Зміївська міська рада перше засідання під час воєнного стану провела 7 квітня, а загалом протягом весни-осені 9 разів збиралась на сесії. Депутати працювали в особистому режимі, без проблем із кворумом (на першому після вторгнення «квітневому» засіданні були присутніми 24 із 34-х обранців, на останньому, 24 листопада, – 20 депутатів). На сайті громади досить зручно окремо виділені розділі «Рішення міської ради» та «Результати поіменного голосування», де можна ознайомитися із усіма матеріалами сесій та відповідними документами. Наприклад, на останній сесії депутати вносили зміни до поточного бюджету та низки місцевих програм на 2022-23 роки (житлово-комунальної, медичної, соціального захисту).

Найактивнішою в кількісному вимірі проведення сесій виявилася найзахідніша міська громада області – Красноградська. Протягом весни-осені 2022 року депутати 11 разів збиралися на засідання – судячи з усього, особисто (сайт та FB-сторінка міськради чомусь охоче виставляють фотографії з різних урочистих заходів, але не сесій), хоча на засіданні від 22 вересня міська рада внесла відповідні зміни до регламенту, які дають право проводити сесії онлайн. Судячи з усього, питання формату засідань набуло актуальності з наближенням холодів – на останній сесії 25 листопада міська рада працювала з мінімальним кворумом (14 депутатів із 26-ти). Загалом, на розгляд депутатського корпусу виноситься широке коло питань, серед яких зміни до місцевих програм, надання одноразової матеріальної допомоги мешканцям, кадрові питання, а також звертає на себе увагу активність міськради з топонімічної проблематики. Наприклад, ще 12 травня (рівно на день пізніше відповідного рішення Харківської міської ради) в Краснограді депутати перейменували Московську вулицю (а також вулицю Горького). До теми топонімічної «дерусифікації» громади депутати повертались неодноразово – зокрема, низку перейменувань провели на сесії від 22 вересня (позбувшись вулиць Мічурина та Кривоноса, провулків Трудового і Кооперативного), а 25 жовтня дійшла черга «ребрендингу» вулиць Пушкіна та Маяковського.

Джерело: колаж зроблено з фото-матеріалів, розміщених на сайтах Лозівської, Первомайської та Харківської громад.

Друга в регіоні (після Харкова) за населенням, Лозівська міська рада з початку повномасштабної війни 6 разів збиралася на сесії. Починаючи із передостанньої сесії (від 8 вересня) в самих документах фігурує найменування «дистанційне пленарне засідання», хоча судячи з фото, частина депутатів перебуває в залі, а частина – долучається онлайн. Статистика поіменних голосувань свідчить, що саме такий змішаний формат дозволяє зараз збирати кворум – на останньому засіданні від 10 листопада в роботі взяло участь 27 депутатів із 38-ми (із них 18 особисто присутніх та 9 онлайн – тобто самих лише особисто присутніх для кворуму б не вистачило). На сесіях міська рада опрацьовує досить звичне коло питань – затверджує звіти про виконання місцевого бюджету, реорганізує підпорядковані комунальні установи, вносить зміни до місцевих програм розвитку, вирішує майнові, земельні та кадрові питання. З оригінального та корисного, чому під час війни приділяють увагу не в усіх містах – 8 вересня Лозівська міськрада розглядала питання про проведення звітів депутатів міської ради перед виборцями, зобов’язавши обранців прозвітувати перед громадою протягом жовтня-листопада.

У Люботинській громаді депутати протягом весни-осені збирались на сесії 7 разів. Перше засідання відбулося 5 березня, з одним питанням у порядку денному – ухваленням звернення міської ради до урядів країн-членів НАТО щодо необхідності закриття неба над Україною. Надалі на сесії виносився більш «традиційний» для міськради набір із земельних та майнових питань. У листопаді депутати зайнялися і топонімікою – перейменували 18 об’єктів (зокрема, провулок Бєлгородський – на честь полку «АЗОВ», а в’їзд Московський – на в’їзд Збройних сил України).

Мереф’янська громада після початку повномасштабного вторгнення змінила свій офіційний сайт – на новому ресурсі розділ «Рішення» не містить інформації щодо сесій міськради (немає відповідних повідомлень про перебіг засідань і у «Новинах»). Водночас, на старому сайті, де остання новина датована 26 березня, в розділі «Матеріали сесій» можна знайти документацію щодо засідань міськради від 8 липня, 30 серпня, 7 жовтня та 24 листопада. Так, на останній сесії депутати прийняли низку місцевих програм на 2023-25 роки – зокрема, програму благоустрою, охорони здоров’я, соціального захисту, розвитку освіти. Участь у засіданні прийняли 17 депутатів із 26-ти, а також мер із правом голосу.

У Первомайській громаді до початку вторгнення були суттєві проблеми з кворумом, часто зривалися засідання, а мер міста Микола Бакшеєв не мав стабільної депутатської більшості. Однак повномасштабна війна консолідувала тих депутатів, які залишись у громаді – в режимі особистої присутності вони 9 разів протягом весни-осені 2022 року збирались на сесії. Водночас, якщо в першому такому засіданні 17 березня участь брали 20 обранців із 26-ти, то восени на усіх трьох сесіях рішення приймалися майже мінімальним кворумом у 14-16 голосів, а відсутніх депутатів побільшало. Порядок денний сесій за своєю проблематикою майже не відрізняється від «довоєнного».

Судячи з сайту Південноміської громади, міська рада проводила засідання двічі – 7 вересня та 1 листопада. Головував на них секретар ради Всеволод Біліченко, оскільки мера Олександра Брюханова в червні суд визнав винним у посяганні на територіальну цілісність України. Додатків щодо кворуму та поіменних голосувань на сайті не розміщено, а сам порядок денний, здебільшого, складається з кадрових, майнових та дозвільних питань.

Інформацію лише про одне засідання – 27 червня (дистанційне) – вдалося знайти стосовно сесій Чугуївської міської ради. Сайт цієї громади не працює, але голова громади Галина Мінаєва на своїй Facebook-сторінці активно звітує про роботу місцевої влади. З жовтня в громаді утворено військову адміністрацію населеного пункту, тож голові стало простіше ухвалювати рішення без необхідності скликання сесій.

Також у дистанційному форматі збиралися і депутати Харківської міської ради – 11 травня, 10 серпня та 17 листопада. Проблем із кворумом не виникало – у засіданнях взяли участь 70-75 депутатів із 84-х. Перша «травнева» сесія була присвячена топонімічним питанням та розірванню побратимських зв’язків із російськими містами. А на останній, у листопаді, депутати розглянули 39 питань і, зокрема, прийняли міський бюджет на 2023-й рік – необхідність у голосуванні виникла після набуття чинності урядової постанови №1239 (від 4 листопада), яка позбавила виконкоми права самостійно ухвалювати бюджет.

Щодо 4-х міських громад, які перебували в тимчасовій окупації: з наявної у відкритому доступі інформації можна зробити висновок, що у Балаклійській, Ізюмській, Куп’янській та Вовчанській громадах міські ради протягом досліджуваного періоду на сесії не збиралися. Сайт Куп’янської ради наразі не працює, а на сайті Вовчанської можна знайти проекти рішень XXV сесії, яка мала відбутися 25 лютого, але не відбулася. Після деокупації, у жовтні в цих громадах були утворені військові адміністрації населених пунктів, які й здійснюють повноваження місцевої влади та самоврядування.

Висновки

Із 24 лютого до 1 грудня в 17-ти міських радах Харківщини, загалом, відбулося 73 сесії: при цьому спостерігається деяка активізація саме восени – 23 депутатських засідання провели навесні, 20 – влітку та 30 – восени. Немає відомостей про сесії у 4-х міських громадах, які перебували в тимчасовій окупації. Тоді як у половині (8) громад, попри війну, сесії відбувалися щонайменше раз на квартал, відповідно до 46-ї статті Закону «Про місцеве самоврядування в Україні». Спираючись виключно на сайти самих громад, припускаємо, що в абсолютних величинах та датах засідань можуть бути незначні неточності, але уявлення про загальну картину ця статистика створює.

Міські ради по-різному адаптували формат сесій до воєнного стану – у 9-ти він залишився традиційним, із особистою присутністю в залі засідань, у 4-х – в протоколах фігурує термін «дистанційне засідання». При цьому, наприклад, кейс Лозівської міськради із формально «дистанційним» варіантом де-факто є «змішаним». У нинішніх умовах такий змішаний формат видається оптимальним – частина депутатів особисто присутні в залі, а частина має змогу долучитися online. З одного боку, це дозволяє зберігати кворум та працездатність ради, з іншого – не толерує ситуацій, коли місцеві депутати масово втрачають зв’язок із громадою та виборцями.

У жовтні в 6-ти з 17-ти міських громад Харківщини були створені військові адміністрації населених пунктів, які перебрали на себе повноваження відповідних міських рад. Принаймні, така інтерпретація законодавства була домінуючою – водночас, депутати Дергачівської міської ради створили прецедент проведення сесій в громаді з діючою військовою адміністрацією. Судячи з усього, в такому практичному трактуванні військова адміністрація заміщує лише вертикаль виконавчого комітету, а не депутатський корпус. Утім, можна стверджувати, що більшість міських рад Харківщини у цілому зберегли свою працездатність, попри війну, продовжуючи ухвалювати рішення на сесіях у встановленому законодавством порядку.