Center for Political Analysis «Observatory of Democracy»

У 2023 громади Харківської області увійшли з низкою спричинених війною змін: зокрема, на території деокупованих громад було утворено військові адміністрації населених пунктів, а в деяких – змінено формат засідань місцевих рад. Чи забезпечено доступ до наказів та розпоряджень начальників військових адміністрацій, а також як проходили сесії сільських і селищних рад регіону у першому кварталі цього року – дослідив Аналітичний центр «Обсерваторія демократії». 

Діяльність військових адміністрацій населених пунктів 

За останній рік найбільших змін у структурі місцевого самоврядування зазнали громади, які певний час перебували в окупації. На їхній території, наказами Президента України, було утворено військові адміністрації населених пунктів (ВА НП), що перебрали на себе повноваження місцевих рад. Начальником ВА НП може бути як діючий голова місцевої ради, так і людина, не пов’язана з громадою, оскільки її кандидатуру подає голова відповідної обласної адміністрації чи Генеральний штаб, а ухвалює президент.

Діяльність військових адміністрацій регулюється декількома нормативно-правовими актами. Зокрема, Законом України «Про правовий режим воєнного стану» (ст.16, ч.6, п.8), яким встановлюється ідентична до рішень місцевої ради юридична сила розпоряджень та наказів начальника ВА НП. Законом передбачено і те, що ці документи мають бути оприлюднені, за виключенням тих, що мають обмежений доступ.

Всього у Харківській області існує 26 селищних громад. На території 11-ти з них було створено ВА НП, і лише у 4-х (Великобурлуцькій, Печенізькій, Савинській та Старосалтівській) було опубліковано принаймні одне розпорядження або наказ начальника військової адміністрації. На сайтах 6-ти громад (Борівської, Дворічанської, Золочівської, Малинівської, Роганської та Чкаловської) жодного розпорядження чи наказу не розміщено, а до офіційного web-ресурсу ще однієї громади (Шевченківської) немає доступу.

Джерело: офіційні сайти селищних громад Харківської області. 

На сайті Великобурлуцької громади хоча і не оприлюднено безпосередньо документу із розпорядженням начальника ВА НП, проте у новинному дописі від 2 березня: ««Армія відновлення»: відбудуємо Україну разом» на цей документ є посилання. У публікації повідомляється, що 13 лютого 2023 року начальником військової адміністрації Віктором Терещенком було прийнято розпорядження №16/ОД про залучення працездатних осіб, зокрема, безробітних, до суспільно  корисних робіт.

Одне розпорядження начальника військової адміністрації, Олександра Гусарова, розміщено на сайті Печенізької громади. Ухвалено його 1 березня 2023-го, а стосується воно організації суспільно корисних робіт в умовах воєнного стану. Обумовлено таке рішення, як і у випадку з іншими громадами, запуском урядового проєкту «Армія відновлення», який полягає у залученні безробітних громадян до суспільно корисних робіт із виплатою мінімальної заробітної плати, передбаченої законодавством.

Розділ сайту Савинської громади під назвою «Офіційні документи» не оновлювали з 24 лютого 2023-го, тоді було розміщено останнє з 5-ти цьогорічних розпоряджень начальника адміністрації Оксани Супрун. Ними було створено комісію з питань евакуації населення, організовано суспільно корисні роботи у воєнний час, затверджено паспорти бюджетних програм на 2023 рік. Також було ухвалено одноразову виплату дітям-сиротам, які цього року закінчують школу, та склад робочої групи з підготовки «Плану відновлення і розвитку».

Єдине оприлюднене розпорядження очільника Старосалтівської селищної ВА, Антона Палєя, було ухвалено ще у січні. Стосувалось воно цьогорічного кошторису. З того часу і до квітня жодного наказу чи рішення розміщено не було.

Доступ до сайтів 4-х громад (Борівської, Золочівської, Роганської та Чкаловської) протягом повномасштабної війни, навіть попри окупацію, втрачено не було. Але, хоча стрічку новин на сайтах оновлюють – жодної згадки про наказ або розпорядження начальника військової адміністрації там немає. Так само не розміщено і скан-копій цих документів.

Попри тимчасову втрату доступу до сайтів двох громад (Малинівської та Дворічанської), у першому кварталі поточного року їхню роботу було поновлено. Проте, ані на одному, ані на іншому, розпоряджень чи наказів начальника місцевої військової адміністрації так і не було опубліковано.

Сільських громад у Харківський області – всього 13. На території 9-ти з них було утворено військові адміністрації. На офіційних сайтах 6-ти сільських громад з ВА НП (Вільхівська, Вільхуватська, Куньєвська, Липецька, Оскільска та Циркунівська) жодного розпорядження та наказу  начальника військової адміністрації за досліджуваний період опубліковано не було. До сайтів ще 3-х громад (Кіндрашівської, Курилівської та Петропавлівської), які знаходяться на лівому березі Осколу, у безпосередній близькості до фронту, доступу немає.

Статистика сесій у селищних радах та перебіг пленарних засідань 

Законом України «Про місцеве самоврядування» (ст.46, ч.5) встановлено, що сесії місцевої ради мають відбуватися в міру необхідності, але  не менше одного разу на квартал, а з питань землеустрою та надання документів на ведення господарської діяльності – принаймні один раз на місяць.

З 26-ти селищних громад Харківської області на території 15-ти не було утворено військову адміністрацію, а зберігся довоєнний формат місцевого самоврядування. У 7-ми з них (Безлюдівська, Близнюківська, Височанська, Донецька, Кегичівська, Сахновщинська та Солоницівська) за перший квартал 2023-го відбулося 3 або більше сесій. 6 селищних рад (Зачепилівська, Коломацька, Краснокутська, Малоданилівська, Пісочинська та Слобожанська) збиралися на засідання менше 3-х разів. На офіційних сайтах 2-х селищних громад (Нововодолазької та Новопокровської) жодної згадки про засідання селищної ради на офіційному сайті немає. Ще в одній громаді (Савинській) у грудні минулого року було утворено військову адміністрацію, попри це, депутати місцевої ради двічі збиралися на сесії.

Незмінним з минулого року залишився формат засідань. Майже в усіх громадах він класичний – особистої присутності. Лише у Донецькій громаді частина депутатів брала участь у роботі сесії і за допомогою Zoom-конференцій (попри розпорядження селищного голови про скликання сесій, якими передбачена фізична присутність у сесійній залі). Ще у двох громадах (Близнюківській та Малоданилівській) інформація про формат засідань на офіційних сайтах відсутня.

Джерело: офіційні сайти селищних громад Харківської області.

Від 17-ти до 20-ти депутатів Безлюдівської селищної ради були присутніми під час пленарних засідань. На трьох сесіях були прийняті рішення, зокрема, про матеріальну допомогу конкретним громадянам, проведення інвентаризації комунальних земель та схвалено два проєкти для участі в грантових конкурсах Харківської обласної ради.

Інформації, оприлюдненої на сайті Близнюківської селищної ради, достатньо аби констатувати, що за перший квартал 2023 року було проведено 4 сесії місцевої ради. Але немає відомостей ані про формат засідань, ані про кількість присутніх депутатів. Що стосується рішень, які було ухвалено під час сесій, то з-поміж інших виділяється субсидування певних видів комунальних послуг, зокрема водопостачання, водовідведення та вивозу побутових відходів.

Чотири рази (з яких три у лютому) збиралися на сесію депутати Височанської селищної ради. Явка складала від 14-ти до 17-ти депутатів із 26-ти обраних. Серед прийнятих рішень найбільш примітними є ухвалення програми територіальної оборони у громаді та чотири рішення про прийняття гуманітарної допомоги від різноманітних фондів та організацій.

Донецька селищна рада провела три засідання. Попри те, що у розпорядженні селищного голови йдеться про формат особистої присутності, частина депутатів підключалася в online-режимі. Враховуючи «дистанційно присутніх», явка на сесіях селищної ради складала від 20-ти до 22-х депутатів з 26-ти обраних. Серед прийнятих рішень незвично виглядає дострокове припинення програми територіальної оборони у громаді на 2022-2023 роки, ухвалене 22 лютого. Повного тексту рішення у публічному доступі немає. Відповідно до протоколу, з цього питання виступала секретар селищної ради Анастасія Романовська, яка необхідність прийняття цього рішення обґрунтовувала втратою актуальності цієї програми.

Протягом першого кварталу 2023 року депутати Зачепилівської селищної ради збирались на засідання двічі. На першому в цьому році засіданні присутніми були 20 депутатів з 26-ти обраних, а на другому – 16. Майже усі прийняті рішення стосувалися землеустрою та управління комунальною власністю, найбільш примітні з них – масове (6 об’єктів) перейменування закладів дошкільної освіти і будинку дитячої та юнацької творчості.

Депутати Кегичівської селищної ради 5 разів збиралися на засідання. На них було прийнято низку рішень, серед яких – проведення конкурсу на посаду директора «Краснянського ліцею» та зміни до програми територіальної оборони громади на 2022-2023 роки, відповідно до яких, на реалізацію програми передбачено 5,6 млн. грн. (першочергово ця сума складала 200 тис. грн.). Участь у засіданнях приймало від 18-ти до 23-х з 26-ти обраних депутатів.

За відсутності документальних підтверджень, єдиним джерелом інформації про сесії Коломацької селищної ради на офіційному сайті громади є інформаційний бюлетень «Вісник Коломаччини». За січень-березень 2023 року було опубліковано два випуски (по одному у лютому та березні). У березневому повідомляється, що 28 лютого відбулась ХХІ сесія селищної ради. Найбільше уваги було приділено звіту селищного голови, але окрім цього зазначалося, що загалом було прийнято 26 рішень, серед яких і звернення депутатів до міжнародних організацій щодо недопуску російських та білоруських спортсменів до участі на Олімпійських та Азійських іграх. Виходячи з оприлюднених фотографій, засідання відбувалося у форматі особистої присутності. Кількість депутатів присутніх на ньому не оприлюднена.

Лише двічі на засідання збиралися депутати Краснокутської селищної ради – обидва рази по 18 депутатів з 25-ти діючих. Загальна кількість прийнятих на них рішень складає 123. Більшість з них стосуються технічної документації з питань землеустрою, управління комунальним майном та змін до місцевих програм. Також, було затверджено прийняте у грудні 2022-го розпорядження селищного голови про перейменування вулиць, провулків та інших топонімічних об’єктів.

Достатньо обмеженим є доступ до інформації про засідання Малоданилівської селищної ради. На сайті громади розміщено рішення та проєкти рішень до двох сесій – 10 лютого та 16 березня. Ані протоколу, ані документу із результатами голосування не опубліковано. Розпорядження селищного голови про скликання сесії також немає. Інформація про кількість присутніх депутатів та формат проведення засідання – відсутня. Серед проєктів рішень містяться, зокрема, про звільнення старого та призначення нового директора КП «Добробут громади», прийняття гуманітарної допомоги від Департаменту освіти і науки ХОДА у вигляді планшетів. Решта питань є типовими – землеустрій, звіти, комунальна власність.

Немає інформації з приводу сесій селищної ради на сайті Нововодолазької громади. Попри систематичне оновлення новинної стрічки на офіційному сайті, жодних документів за підсумками засідань, як і бодай допису про їх проведення, не публікували вже більше року. Остання новина, присвячена пленарному засіданню селищної ради, датується 10 лютого 2022-го – анонс сесії, що мала відбутися 25 лютого.

Вже другий рік на офіційному сайті Новопокровської громади не публікують інформацію про засідання селищної ради. Востаннє оновлення розділу «Офіційні документи» на сайті громади відбувалося ще у січні минулого року. У розділі із новинами громади остання згадка про сесію селищної ради датується взагалі груднем 2021-го.

Виходячи з оприлюдненої на офіційному сайті Пісочинської громади інформації, депутати місцевої селищної ради збиралися на сесію двічі – обидва рази ще у січні. Жодних документів, які б це підтверджували (рішення, протоколи, розпорядження місцевого голови), не було опубліковано, тож інформація обмежується лише новинними дописами. З них відомо, що на сесії 5 січня були внесені зміни до місцевого бюджету – враховано освітню субвенцію, закріплено території обслуговування за закладами середньої та дошкільної освіти. У новині про засідання 20 січня повідомляється про звіт селищної ради, її голови та старост за минулий рік. Скільки депутатів брало участь у сесіях з оприлюднених на сайті даних – невідомо.

На території Савинської громади ще 23 грудня минулого року було утворено військову адміністрацію, а начальником ВА НП було призначено не діючого селищного голову. Втім, 27 грудня 2022-го з’явилося розпорядження голови місцевої ради про скликання позачергової сесії, яка успішно відбулася на наступний день. У 2023 році було проведено ще, як мінімум, два засідання селищної ради, а паралельно із ними начальник ВА НП видавав свої розпорядження. Так, 10 січня голова селищної ради оголосив про скликання позачергової сесії, а вже на наступний день було опубліковано розпорядження начальника військової адміністрації про створення комісії з питань евакуації населення. Остання сесія, інформацію про яку містить сайт громади, відбулася 27 січня. З того часу на сайті було опубліковано 4 розпорядження начальника військової адміністрації, останнє з яких датується 24 лютого 2023-го. Жодних документів селищної ради за лютий та березень розміщено не було. Важливо зазначити, що рішення військової адміністрації та селищної ради не суперечили один-одному, а начальник ВА НП був присутнім на засіданнях селищної ради.

Один раз на місяць протягом першого кварталу 2023-го збиралися на засідання депутати Сахновщинської ради. Сесії відбувалися за особистої присутності. На засіданнях збиралося від 19-ти до 22-х депутатів з 26-ти обраних. Переважно, на голосування виносились традиційні питання – затвердження звітів, положень, технічних документацій з питань землеустрою, також прийнято рішення щодо фінансової підтримки комунальної аптеки.

Абсолютно недружнім до відвідувачів залишається сайт Слобожанської громади. Так, інформацію у розділі з рішеннями селищної ради не оновлювали ще з 2021 року, а результати пошуку інформації на сайті неможливо відсортувати за жодним із параметрів (зокрема, і датою). Попри це, на сторінці громади наявна інформація про одну сесію, яка відбулася 20 січня цього року. На ній було ухвалено низку звітів, зокрема, селищного голови, виконання заходів програм за минулий рік, а також зміни до програм. Присутніми на засіданні були 16 з 26-ти обраних депутатів та селищний голова із правом голосу. 

Солоницівська селищна рада провела чотири сесії. На порядок денний  засідань 26 січня та 21 березня було винесено лише два та одне питання відповідно. На них зафіксована і найменша явка – присутніми були 15 та 16 депутатів з 26-ти діючих. Найбільша відвідуваність була на сесії 16 березня – 20 депутатів

Статистика сесій у сільських радах та перебіг пленарних засідань 

За перший квартал цього року в усіх сільських громадах, на території яких не було утворено військову адміністрацію (4 з 13-ти), місцеві ради провели щонайменше по 3 засідання. Їхній формат є звичним – за особистої присутності депутатів у залі для пленарних засідань сільради або іншому передбаченому розпорядженням сільського голови адміністративному приміщені.

Джерело: офіційні сайти сільських громад Харківської області. 

Зразковим є висвітлення діяльності Біляївської сільської ради. За перший квартал було проведено 3 засідання (по одному на місяць), за результатами яких було оприлюднено протоколи, результати поіменного голосування, усі рішення та навіть відео-звіт за підсумками лютневих зборів. Відвідували пленарні засідання від 15-ти до 18-ти депутатів з 22-х обраних. На сесіях у січні та лютому був відсутній сільський голова. Більшість питань, винесених на голосування, є типовими для будь-якої місцевої ради: землеустрій, управління комунальною власністю, зміни до місцевих програм. Утім, є серед ухвалених рішень і більш примітні. Зокрема, проєкт «Шкільний автобус» для місцевого ліцею вартістю 3,1 млн. грн., 300 тис. з яких буде виділено АТ «Укргазвидобування».

Сільською громадою з найбільшою кількістю засідань за перший квартал 2023 року стала Наталинська. За цей період відбулося 5 сесій селищної ради. Присутніми на них були від 15-ти до 17-ти депутатів з 22-х обраних. Найменша кількість питань була винесена на порядок денний на першій цьогорічній сесії – одне, щодо внесення змін до бюджету на цей рік. На порядку денному наступного засідання було вже два питання – про обрання лічильної комісії з виборів секретаря сільради, та безпосередньо вибори. З непересічних для регіону рішень можна виділити перерахування коштів різноманітним інституціям (ГУ Національної поліції в області, Красноградській районній лікарні) шляхом передачі субвенції державному та місцевим бюджетам. 2 березня було прийнято звернення депутатів до Президента України, Верховної ради та народного депутату Юлії Світличної щодо наміру створити Наталинську сільську військову адміністрацію. Відповідно до його тексту, сільській раді стало відомо про наміри створити на території громади ВА НП, проти чого виступають депутати, апелюючи до необґрунтованості такого рішення. За два тижні після цього, депутати проголосували за перехід повноважень сільської голови Олени Третяк, ще у січні заарештованої за підозрою у передачі розвідданих росії, до секретаря сільської ради – Анастасії Данілової.

Чотири рази на сесії сільської ради збиралися депутати в Олексіївській громаді. На них, серед іншого, було звільнено старосту Берецького округу, а на його місце призначено нового. Решта ж питань є доволі типовою: прийняття до комунальної власності та списання майна, затвердження технічної документації з питань землеустрою, зміни до бюджету тощо. На засіданнях були присутніми від 15-ти до 18-ти депутатів з 22-х діючих.

За перші три місяці 2023 року відбулося 4 сесії Старовірівської сільської ради. На єдиному засіданні у січні на голосування, окрім порядку денного, було винесено лише одне питання – про внесення змін до бюджету на цей рік. На решті сесій переважна більшість прийнятих рішень стосувалися ухвалення технічної документації землеустрою. Окрім цього, було ухвалено збереження тарифу на квартплату у розмірі 60 коп./м², про затвердження звіту щодо виконання місцевого бюджету та низка інших менш прикметних рішень. 

Висновки 

З 26-ти селищних громад Харківської області на території 11-ти було утворено військові адміністрації населених пунктів. На сайтах 4-х з них (Великобурлуцька, Печенізька, Савинська та Старосалтівська) розмістили щонайменше по одному розпорядженню начальника ВА НП, втім у жодній з них цей процес не має систематичного характеру. На сайтах 6-ти селищних громад (Борівської, Дворічанської, Золочівської, Малинівської, Роганської, Чкаловської) жодного розпорядження чи наказу не опубліковано, а до web-ресурсу ще однієї громади (Шевченківської) взагалі немає доступу.

З 13-ти сільських громад Харківського регіону військові адміністрації було утворено у 9-ти. Сайти 4-х з них (Вільхівська, Вільхуватська, Липецька, Оскільська), попри оновлення розділу із новинами громади, жодного розпорядження чи наказу начальника ВА НП не містять. Офіційні web-ресурси 2-х громад (Куньєвської та Циркунівської) функціонують, але жодної нової публікації, з моменту повномасштабного вторгнення, розміщено не було. Немає доступу до сайтів ще 3-х громад (Кіндрашівської, Курилівської та Петропавлівської), які знаходяться у безпосередній близькості до зони бойових дій. 

Проведений аналіз діяльності сільських і селищних рад Харківської області за перший квартал 2023 року показує нерівномірну активність їхніх депутатських корпусів. В 15-ти з 26-ти селищних громад не було утворено військових адміністрацій населених пунктів. У 7-ми з них (Безлюдівській, Близнюківській, Височанській, Донецькій, Кегичівській, Сахновщинській, Солоницівській) було проведено три та більше засідань селищної ради. В 6-ти громадах (Зачепилівській, Коломацькій, Краснокутській, Малоданилівській, Пісочинській, Слобожанській) відбулися одна або дві сесії. На сайтах ще 2-х громад (Новопокровської та Нововодолазької) остання інформація про засідання селищної ради датується січнем-лютим 2022 року.

На території лише 4-х з 13-ти сільських громад (Біляївська, Наталинська, Олексіївська, Старовірівська) військові адміністрації утворено не було. Сільські ради цих громад провели від 3-х до 5-ти сесій.

Питання, які виносили на голосування на засіданнях, здебільшого, були звичними для мирного часу – ухвалені рішення стосувалися землеустрою та управління комунальним майном. Якщо говорити про рішення спричинені війною, то у переважній більшості громад було ухвалено отримання та передачу гуманітарної допомоги від благодійних фондів та організацій.

Збереження традиційного формату засідань у більшості громад не призвело до появи проблем із забезпеченням кворуму. Найгірша ситуація із відвідуванням засідань спостерігалась у Солоницівській селищній громаді, де на двох сесіях присутніми були 15 та 16 депутатів з 26-ти обраних (58 та 62% відповідно). Відмінний від звичного формату засідань – змішаний – за якого частина депутатів присутня у сесійній залі, а інша бере участь за допомогою відео-конференції, було використано лише у Донецькій селищній громаді.

У жодної з громад, за наявної у публічному просторі інформації, не виникало проблем із кворумом, навіть попри формат особистої присутності у більшості з них. Місцеві депутати продемонстрували досить високий рівень явки.

Водночас, більшої уваги з боку громадськості потребує ситуація з військовими адміністраціями регіону. На сайтах 16-ти з 20-ти (80%) сільських та селищних громад, на території яких функціонують ВА НП, не опубліковано жодного розпорядження або наказу начальника військової адміністрації.