Нова регіональна політика України: що зміниться в законодавстві | Center for Political Analysis «Observatory of Democracy»

Нова регіональна політика України: що зміниться в законодавстві

Понад рік тому зміни до Закону «Про засади державної регіональної політики» були успішно проголосовані в першому читанні, а в лютому 2022-го навіть включені до порядку денного для прийняття в цілому. Однак, після початку повномасштабної війни робота над законопроектом продовжилась, і лише зараз профільний парламентський комітет, розглянувши всі поправки, виніс позитивний висновок. В матеріалі Аналітичного центру «Обсерваторія демократії» розглядаємо поточний стан деяких аспектів державної регіональної політики та очікувані зміни в разі прийняття законопроекту №5323.

Стратегії для кожної громади

Закон «Про засади державної регіональної політики» було прийнято Верховною Радою в лютому 2015 року, і це був один із важливих нормативно-правових кроків у здійсненні реформи децентралізації. Але вже після завершення етапу об’єднання громад і адміністративно-територіальної реформи 2020 року виникла необхідність внесення змін до цього Закону.

Напрацьовані зміни втілилися у законопроект №5323, зареєстрований ще в квітні 2021 року. В червні законопроект успішно пройшов перше читання (247 голосів), а далі виникла пауза, тривалістю більше року. З початком повномасштабної війни стало зрозуміло, що текст потребуватиме нового корегування, і врешті 29 червня 2022-го профільний комітет ВРУ на своєму засіданні розглянув останню редакцію і надав свій позитивний висновок для ухвалення законопроекту в другому читанні та в цілому.

Напевно, найбільш обговорюване і найважливіше  нововведення законопроекту полягає в переведенні стратегій розвитку територіальних громад із розряду «факультативних» в обовязкові. До статті 7 («Документи, що визначають державну регіональну політику») пропонуються зміни, які закріплять трирівневу модель – обов’язкову наявність не лише державної та регіональних стратегій, але й стратегій розвитку кожної територіальної громади в Україні.

Чинна редакція Закону обмежувалась двома обов’яковими рівнями – державним та регіональним – відповідно, мотивації розробки стратегій на рівні громад були пов’язані з різноманітними грантовими та інвестиційними можливостями, що цікавило далеко не всіх місцевих очільників. 

Станом на початок 2022 року ситуація із стратегіями розвитку на рівні територіальних громад мала наступний вигляд: із 1438-ти громад 617 (43%) мали затверджену місцевою радою стратегію, у 625-ти (44%) документ знаходився на стадії розробки, а у 196-ти (13%) робота над стратегією не розпочиналася.

Джерело: діаграму складено за даними з сайту Міністерства розвитку громад та територій України.

У розрізі регіонів явним лідером у цьому аспекті була Вінницька область, тоді як найменшу зацікавленість у розробці стратегій проявляли громади Закарпаття, Хмельниччини та Одещини. У Харківському регіоні лише 17 громад із 56-ти станом на 01.01.2022 р. мали затверджену стратегію розвитку (зокрема, ще з осені 2020-го чекала на затвердження міською радою стратегія розвитку міста Харкова до 2030 року, якій було присвячено окреме наше дослідження).

В разі прийняття законопроекту №5323 у другому читанні та в цілому відповідальність за розробку стратегій покладатиметься на виконавчі органи в громадах (стаття 11-1). Законопроект окремо передбачає важливість логічної цілісності усієї «стратегічної тріади» – місцеві стратегії мають розроблятися з урахуванням пріоритетів і цілей державної та відповідних регіональних стратегій.

При цьому, чітко визначається дедлайн – місцеві стратегії повинні бути затверджені відповідними місцевими радами протягом 18 місяців із дня набрання Законом чинності. Зрозуміло, що реалістичність таких амбітних намірів прямо залежить від ситуації на фронті, а громади із різних регіонів об’єктивно перебувають у різних умовах (наразі важко уявити собі, як цей процес відбуватиметься в тимчасово окупованих чи безпосередньо прифронтових громадах).

Досвід 2015-21 років показав, що розробка стратегій є досить складним завданням для місцевої влади. Задля допомоги, зокрема, і з цією задачею в областях мають працювати агенції регіонального розвитку (які передбачені і в діючій редакції Закону). Але фактичний стан цих агенцій, напевно, далекий від запланованого в 2015-му – відповідно, законопроект №5323 покликаний їх реанімувати та залучити до стратегування.

Агенції регіонального розвитку та взаємодія з громадськістю

Стаття 19 поточної версії Закону «Про засади державної регіональної політики» визначає, що агенції регіонального розвитку можуть створюватися обласними радами та адміністраціями з метою ефективної реалізації регіональної політики. Такі агенції мають статус неприбуткових організацій, які при цьому не можуть бути бюджетними установами.

Фактичний стан справ із агенціями, наприклад, у Харківській області добре ілюструється порожньою сторінкою у відповідному підрозділі на сайті Мінрегіону. Харківщина, Сумщина та Миколаївщина стали трьома областями, в яких станом на кінець 2021 року агенції регіонального розвитку не були створені (до цього переліку можна додати Львівщину та Донеччину, де організації перебували в стадії ліквідації).

Джерело: сайт Міністерства розвитку громад та територій України.

Останній звіт про діяльність агенцій, який можна знайти на сайті Мінрегіону, показує загальні проблеми організацій із джерелами фінансування, кадрами та матеріально-технічною базою. Хоча де-юре агенції не мають бути бюджетними установами, де-факто в більшості випадків вони «зрослися» з обласними адміністраціями – розміщуються в їхніх приміщеннях та фінансуються з обласних бюджетів. Ймовірно, це призводить і до типових для адміністративної бюрократії ситуацій, на шталт, парадоксального випадку з Чернігівською агенцією, де, згідно звіту, діяльність 4 осіб забезпечується 20 комп’ютерами і 4 принтерами.

Відмінності у звітуванні обласних агенцій також показують, наскільки по-різному організації розуміють свої завдання. Деякі з них (найбільш ілюстративний кейс – Житомирська область) звітують у формі «щоденника», де звітними результатами діяльності є, наприклад, проведені робочі зустрічі, наради та організації візитів.

Але якщо узагальнити, то системна проблема полягає в залежності «не-бюджетних» установ від обласних бюджетів та фактичному перетворенню «агентів» регіонального розвитку на додаткових співробітників обласної адміністрації (при цьому за обсягами фінансування агенції суттєво поступаються департаментам адміністрацій).

Яким чином законопроект №5323 намагається відкрити «друге дихання» для агенцій регіонального розвитку? Перш за все, він деталізує статтю 19, визначаючи завдання їхньої діяльності (загалом список складається із 9-ти досить широко сформульованих позицій на кшталт «сприяння залученню інвестицій») та можливі джерела фінансування. Так, до ключових завдань агенцій віднесені участь у розробці регіональної стратегії розвитку і проведенні моніторингу її реалізації, а також надання консультативно-методичної допомоги органам місцевого самоврядування у розробці стратегій, програм та проектів.

Паралельно розширюється база можливого фінансування роботи агенцій – вони отримують право надавати платні послуги, і логіка законодавчих змін підштовхує агенції до ефективної співпраці з територіальними громадами. Тобто, від «утримання» агенцій за рахунок обласного бюджету чи коштів міжнародних донорів (наразі цей напрям працює лише в двох областях), стимулюється перехід до ринкової моделі взаємодії агенцій як носіїв певної компетентності із громадами, які потребують допомоги зі стратегіями і програмами. Такий вектор змін видається цілком доцільним і взаємовигідним кроком.

Окрім агенцій регіонального розвитку, природнім партнером влади у впровадженні регіональної політики видаються асоціації місцевого самоврядування. Варто зазначити, що представники асоціацій були залучені до обговорення законопроекту (зокрема, і на рівні розгляду в комітеті), і в цілому надали схвальні висновки про його зміст.

Водночас, деякі формулювання поточної редакції законопроекту, яка пройшла комітет і готується до другого читання в парламентській залі, видають небажання влади ділитися із профільними асоціаціями повноваженнями в сфері регіональної політики. Наприклад, до статті 23 («Моніторинг реалізації державної регіональної політики») була «врахована частково» поправка щодо залучення до моніторингу асоціацій місцевого самоврядування, наукових установ та громадських організацій, але у формулюванні «можуть залучатися». Тобто, можуть і не залучатися, залишаючи процес моніторингу в виключній компетенції влади.

Або ж ще один приклад: асоціації місцевого самоврядування можуть ставати засновниками агенції регіонального розвитку (наразі це, переважно, обласні ради та обласні адміністрації) лише за умови представництва в такій асоціації 100% територіальних громад. Таку жорстку умову вкрай важко виконати навіть у регіонах, віддалених від зони бойових дій, не кажучи вже про аспект окупованих територій та реалії прифронтових громад.

«Горизонтальний» та «вертикальний» розрізи місцевого розвитку

Хоча було б некоректно стверджувати, що законопроект нівелює особливості регіонального розвитку за умов повномасштабної війни – зокрема, ним пропонується внести в Закон «Про засади державної регіональної політики» нову функціональну типологію. В кінцевій редакції, яку схвалив профільний комітет, вона має наступний вигляд:

  • «території відновлення»;
  • «території з особливими умовами для розвитку»;
  • «території сталого розвитку»;
  • «полюси економічного зростання».

На відміну від анонсованої раніше типології, окуповані території тут не виносяться як окрема категорія, судячи з усього, вони оптимістично об’єднані з «територіями відновлення». Загалом, законопроект №5323 у цьому аспекті є рамковим. Безпосередньо віднесенням регіонів і громад до одного з 4-х типів опікуватиметься передбачена законопроектом міжвідомча комісія (на базі Мінрегіону та нардепів із профільного комітету).

Власне, відмінні «правила гри» для 4-х функціональних типів територій у політичних та економічних аспектах не будуть регулюватися безпосередньо Законом «Про засади державної регіональної політики». Визначення специфіки місцевого розвитку для цих зон потребуватиме нових змін до низки існуючих законів.

А у «вертикальному» розрізі місцевого розвитку показовою виглядає фактична відсутність в законопроекті №5323 районного рівня. Зокрема, в «стратегічній тріаді» – держава, регіон, громада – не знайшлося місця для стратегій розвитку районів, що є досить промовистим сигналом, яким влада бачить змістовне наповнення нинішнього адміністративно-територіального устрою та майбутнє реформи децентралізації.

Дискусії щодо районного рівня почалися ще в 2014 році, коли пошуки європейського зразка для побудови нової системи місцевого самоврядування в Україні часто зводились до питання, чи потрібний проміжний рівень між «регіоном» і «громадою». Зрештою, в 2020 році відбулося укрупнення районів, пройшли вибори до районних рад, але виявилося, що райони майже повністю залишились без повноважень та бюджетів (що стало неприємним сюрпризом для обраних депутатів, які інтерпретували укрупнення районів у руслі посилення політичного впливу райрад на розташовані на їхній території громади).

Тобто, в результаті політичного компромісу склалася парадоксальна ситуація, коли де-юре субрегіональний (районний) рівень місцевого самоврядування не ліквідований (зокрема, згадки про нього містяться і в Конституції), але де-факто – паралізований. Найбільш абсурдним є те, що утримання райрад через мізерність власних надходжень лягло додатковим навантаженням на державний бюджет – у 2022-му році в якості субвенції для них передбачено 155,4 млн. грн., які підуть виключно на зарплати посадовим особам райрад. Самі ж ради подекуди взагалі не збиралися на сесії через відсутність суспільно важливих питань, що належали б до їхньої виключної компетенції.

З огляду на зміст законопроекту №5323, у новій державній регіональній політиці продовжиться тренд на посилення ролі громад і нівелювання політичного впливу проміжної субрегіональної ланки. Зважаючи на 58 статтю Конституції, яка забороняє закони «зворотної дії» (що зменшують та обмежують права громадян), навряд чи депутатам районних рад варто непокоїтеся про позбавлення їхнього статусу до 2025 року, але й розробка та подальше впровадження стратегій місцевого розвитку відбуватиметься без їхньої інституційної участі.

Висновки

Запропоновані в законопроекті №5323 зміни до Закону «Про засади державної регіональної політики» виглядають досить послідовним кроком у впровадженні реформи децентралізації. Напевно, найважливішою новацією є законодавче оформлення «стратегічної тріади» – надання обов’язкового статусу стратегіям розвитку територіальних громад на рівні з державною та обласними стратегіями розвитку. Водночас, окрім вимоги затвердження стратегій усіма громадами, важливо, щоб для цього були створені умови. Зокрема, наразі ситуація виглядає таким чином, що громадам визначили дедлайн (18 місяців) та санкцію за невиконання (відсутність фінансування з державних фондів), але залишили наодинці з пошуком джерел (матеріальних, експертних) для забезпечення якості цих стратегій. Такий формат, особливо під час війни та економічної кризи, підвищує ризики отримання на виході сотень формальних відписок і «шухлядних документів».

Для допомоги громадам (не тільки зі стратегіями, але й з програмами та проектами) законопроект намагається реанімувати інститут агенцій регіонального розвитку, який був вшитий у нормативно-правове поле ще в 2015 році, але за цей час так і не досяг поставлених цілей. Ситуація з функціонуванням існуючих агенцій є досить неоднорідною в залежності від регіону (зокрема, на Харківщині такої агенції просто не існує), але типовою проблемою стала їхня залежність від обласних бюджетів та фактичне вкорінення в структуру обласних держадміністрацій. Законопроект №5323, по-перше, уточнює завдання для цих агенцій, по-друге, орієнтує їх на надання платних послуг (замовниками можуть виступати і територіальні громади), по-третє, розширює коло можливих засновників таких агенцій. Хоча останній пункт – передбачена можливість заснувати агенцію регіонального розвитку для профільних асоціацій органів місцевого самоврядування – виглядає маніпулятивно через майже нездійснену вимогу представництва в такій асоціації 100% громад регіону.

Після ймовірного внесення змін до Закону «Про засади державної регіональної політики» видається доцільним переглянути та оновити вже існуючі Державну стратегію регіонального розвитку на 2021-2027 роки та відповідні обласні стратегії. 821 громада, в якій ще немає стратегії, повинні узгоджувати цілі та завдання при розробці своїх документів із відповідними цілями та завданнями стратегій вищого адміністративного рівня. Тоді як ці обласні стратегії, подекуди, виглядають морально застарілими (через covid, війну та зовсім іншу економічну реальність) вже на самому початку строку своєї дії. Досвід 2021-22 років засвідчив проблему обмеженості планування можливих сценаріїв розвитку та імовірних ризиків, що потрібно врахувати при роботі над оновленням цих стратегій.