Теризбиркомы Харьковщины: разбор состава

В рамках подготовки к будущим местным выборам, которые назначены на 25 октября, Центральная избирательная комиссия 10 августа сформировала 532 областных, районных, городских и районных в Киеве территориальных избирательных комиссий в 24-х областях Украины. Их создавали по нормам новопринятого Избирательного кодекса, с учетом внесённых в него июльским Законом № 805-IX изменений. О том, каким оказался состав теризбиркомов Харьковщины – в материале Аналитического центра «Обсерватория демократии».

Как формировались территориальные избирательные комиссии по новому Избирательному кодексу

Избирательный кодекс Украины и Закон № 805-IX от 16 июля 2020 года «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно усовершенствования избирательного законодательства» установили новые правила формирования территориальных избирательных комиссий (ТИК). Они излагаются в 203-й статье Кодекса. После внесения в неё Законом № 805-IX изменений эксперты обратили внимание на риск преобладания в будущих ТИК представителей «парламентских» и «околопарламентских» партий, как следствие нового механизма формирования комиссий.

Часть 2 ст. 203-й Избирательного кодекса была дополнена пунктом 2, по которому подавать кандидатуры в ЦИК для формирования состава ТИК могут местные ячейки политических партий, заключившие договор о сотрудничестве на местных выборах с депутатскими группами Верховной Рады (таких групп сейчас две – «За майбутне» и «Довира», а договора с ними заключили партии «За майбутне» и «Солидарность женщин Украины» соответственно). Это значит, что в состав каждой ТИК по одному представителю от этих партий должны войти обязательно.

Новацией стало и то, что количество возможных кандидатур в каждую ТИК от каждой партии, имеющей парламентскую фракцию (таких партий 5), увеличилось до двух (в старой редакции было по одной). Их прохождение, как и в первом случае, гарантировано.

А от партий, идущих по п.3 ч.2 ст. 203 ИКУ (местные организации партий, зарегистрированные в установленном порядке), может подаваться только по одной кандидатуре в каждую ТИК. При этом, без гарантии, что эти кандидаты получат места в комиссии: прохождение определяется результатом жеребьёвки.

Таким образом, от 5-ти «фракционных» партий в каждую ТИК гарантированно проходят по 2 кандидата (если подавались), от 2-х партий, заключивших договор с депутатскими группами – по одному, а общая численность каждой ТИК – от 9 до 18 членов. В результате, от «семерки» этих партий в каждой комиссии может оказаться по 12 представителей.

Эксперты прогнозировали, что для кандидатов от остальных партий в каждой ТИК может остаться не более 6 мест из 18-ти, поскольку вряд ли партии «семёрки» откажутся от гарантированной возможности занять места в комиссиях и массово выдвинут меньшее число кандидатур, чем разрешено законом. Иметь своих представителей в ТИК важно, поскольку именно теризбиркомы будут устанавливать результаты местных выборов.

В итоге, в Избирательном кодексе после внесённых в июле изменений зафиксировались не отвечающие принципу равной конкуренции условия участия местных ячеек партий в борьбе за представительство в территориальных избирательных комиссиях. Это создаёт ситуацию подконтрольности деятельности ТИК «парламентским» партиям и депутатским группам, увеличивает риски злоупотреблений в работе комиссий и политической коррупции.

Ещё один сомнительный момент: депутатские группы парламента, согласно ч.1 ст.22 Избирательного кодекса, не входят в перечень субъектов избирательного процесса, их юридический статус в ходе выборов не определён. К тому же, они – нестабильные формирования, не имеют своих структур в регионах. Тем не менее, через обязательное вхождение в состав ТИК представителей партий, заключивших с этими группами договора, они фактически участвуют в избирательном процессе и могут влиять на него.

Сейчас, когда ТИК уже сформированы и приступили к работе, можно составить более ясное представление, как проявляются сформированные положениями Избирательного кодекса риски на практике, а также – какие новые проблемы обнаружились.

Партийный спектр территориальных избирательных комиссий Харьковщины

На Харьковщине ЦИК сформировала 25 территориальных избирательных комиссий: одну областную, 17 городских и 7 районных. Районные комиссии создавались уже для укрупнённых районов, которых теперь будет 7, согласно Постановлению Верховной Рады № 807-IX от 17 июля 2020 года «О создании и ликвидации районов».

Следуя ч.13 ст.203 Избирательного кодекса, одновременно с формированием составов ТИК Центризбирком назначил в каждой из них главу комиссии, его заместителя и секретаря. По условию, установленному в ч.14 ст.203 Кодекса, на эти должности назначаются представители от разных субъектов, подававших кандидатуры. То есть, должности могли занять как представители партий, имеющих фракции в парламенте, так и партий, заключивших договора с парламентскими депутатскими группами, а также – прошедшие по п.3 ч.2 ст.203 – те, которые проходили жеребьёвку.

Однако, как показал анализ партийного состава ТИК Харьковщины, на ключевые должности в комиссиях были назначены исключительно представители тех местных партячеек, которые прошли по п.1 и п.2 ч.2 ст.203 Избирательного кодекса: от партий, имеющих фракции в Верховной Раде («Голос», «Слуга народа», ВО «Батькивщина», «Оппозиционная платформа-за жизнь», «Европейская солидарность»), и партий, подписавших договора с депутатскими группами парламента («За майбутне» и «Солидарность женщин Украины»). Что касается кандидатов, прошедших от местных партячеек путём жеребьёвки (п.3 ч.2 ст.203), то они не получили ни одной ключевой должности ни в одной ТИК Харьковщины, хотя имели на это такое же право, как и представители партий «семёрки». Таким образом, норма о необходимости назначения на руководящие должности в ТИК представителей разных партий, прописанная в ч.14 ст.203 Избирательного кодекса, была соблюдена лишь формально, как минимум, в урезанном виде.

В сумме, во всех ТИК Харьковщины должности глав комиссий получили: «Голос» – 5, «Слуга народа», «Евросолидарность», «Батькивщина» и «ОПЗЖ» – по 4, «За майбутне» и «Солидарность женщин Украины» – по 2. А в целом, ключевые должности (глава, заместитель, секретарь) во всех комиссиях распределились следующим образом: у «Голоса» и «ОПЗЖ» – по 13, у «Евросолидарности», «Слуги народа» и «Батькивщины» – по 12, у «За майбутне» – 7, у «Солидарности женщин Украины» – 6.

Подавляющего большинства должностей не получила ни одна партия, что следует оценить позитивно: монополизации комиссий со стороны какой-либо одной политсилы не произошло. Однако проблемным выглядит факт распределения должностей исключительно между партиями «семёрки».

Анализ общего партсостава ТИК Харьковщины подтверждает тенденцию, проявившуюся на уровне руководства ТИК: большинство мест в комиссиях получили представители партий «семёрки»: от 10-ти (если по какой-то причине подавали меньше разрешённого законом количества кандидатур) – до 12 мест (если подавали максимально разрешённое количество) в каждой комиссии.

Кроме того, что кандидаты от этих партий прошли на гарантированные места по п.1 и п.2 ч.2 ст.203, они увеличили своё представительство в комиссиях за счёт того, что подали кандидатуры также по п.3 ч.2 ст.203 (от зарегистрированных местных ячеек партий, с последующей жеребьёвкой). Это законом не запрещено: условием подачи кандидатур по п. 3 выступает только наличие у местной партячейки регистрации в установленном законом порядке. Но участие в жеребьёвке 7-ми партий, которые и помимо этого получили гарантированные места в ТИК, значительно снизила и так небольшие шансы для остальных партий завести своих представителей в избиркомы.

Места по жребию партии «семёрки» получили в 15-ти комиссиях из 25-ти: больше всего в городской ТИК Первомайского (3 места); по 2 места – в Красноградской районной ТИК и городских ТИК Богодухова, Изюма, Мерефы; по 1-му месту – в Харьковской областной ТИК и городских комиссиях Валок, Краснограда, Купянска, Люботина, Южного, Чугуева.

Соответственно, остальные партии, не относящиеся к «семёрке», получили ещё меньше мест, чем могли, если бы «фракционные» и «договорные» не участвовали в жеребьёвке. Меньше всего мест у таких партий в городской комиссии Первомайского – всего 3. В большинстве комиссий – по 4-6 мест. А самое большое количество мест (по 7) – в городских ТИК Лозовой и Южного. И то, только за счёт того, что от «фракционных» партий было подано мало кандидатур на гарантированные места (в Лозовой по этой квоте прошло 9 кандидатур из 12-ти возможных, а в Южном – 8).

В итоге, соотношение количества мест, доставшихся партиям из «семёрки» к местам, полученным остальными партиями, в ТИК Харьковщины выглядит следующим образом.

Тем не менее, вероятно, не следует оценивать получение представителями партий «семёрки» большинства мест в ТИК однозначно негативно. Учитывая наличие в современной Украине 349-ти зарегистрированных партий, большинство из которых нефункциональны на уровне регионов, преобладание представителей «семёрки» в комиссиях порождает на данный момент меньшие риски по сравнению с тем, что могло бы получиться, если бы всем существующим партиям были предоставлены одинаковые условия участия в отборе в избиркомы (скажем, для всех партий проводилась жеребьёвка и ни для кого – гарантированного прохождения). В таком случае состав ТИК представлял бы собой хаотичный партийный калейдоскоп и служил бы крайне благоприятной почвой для политической коррупции.

Сейчас в избиркомы Харьковщины прошли представители 54-х партий, помимо партий «семёрки». Большинство из них путём жеребьёвки получили в среднем по 1-2 места в ТИК (например, «Блок Светличной – Разом» получил 2 места в разных ТИК). Некоторые – по 3 места (среди них – «Блок Кернеса – Успешный Харьков»). В некоторые комиссии прошли представители других узнаваемых в регионе партий: «Самопомощь», «Наш край», ВО «Свобода», «Партия Шария», «Партия Зелёных Украины», «Доверяй делам», «Радикальная партия Олега Ляшко», «Сила и честь».

Также в большинство ТИК прошли представители малоизвестных партий, в том числе, такие, названия которых явно говорят о том, что к Харьковскому региону они не имеют отношения: «Рівне разом», «Команда Симчишина» (названа по фамилии мэра Хмельницкого), «Наш дом – Одесса». А также – партии с экзотическими названиями: «Пиратская партия Украины», «Партия национального эгоизма», «Порядок», «Родной город», «Народ», «Країна», «Велика країна», «Наши», «Партия конкретных дел», «Время перемен» и тому подобные. Сегмент ТИК, сформированный из представителей таких партий вызывает определённые сомнения в плане стабильности его дальнейшей работы.

Состав Харьковской областной и городской ТИК

Общие особенности, выявленные в партсоставах комиссий Харьковщины, проявились также в областной ТИК и городской ТИК Харькова: все ключевые должности в них достались представителям партий «семёрки», как и большинство мест в целом.

А поимённый анализ на предмет наличия опыта работы в избирательных комиссиях за последние 10 лет, проведённый по данным ЦИК и статистического портала «Електоральна пам’ять», показал, что ровно половина состава городской ТИК Харькова (9 из 18-ти) и почти половина областной ТИК (8 из 18-ти) раньше в избиркомах не работали. Это – дестабилизирующий фактор для ТИК, предпосылка вероятных замен в составе, рисков отсутствия чёткости и слаженности в работе.

Областную ТИК возглавила представительница «Слуги народа» Валерия Коропулина, её заместителем стала Инна Нурмагомедова от «Евросолидарности», а секретарём – Владислав Токарев от «Голоса». Секретарь опыта работы в избиркомах не имеет. А глава и заместитель – имеют: Коропулина на президентских выборах-2010 была членом окружной избирательной комиссии 179-го округа, на президентских в 2014-м – 171-го округа, на парламентский в 2019-м – 169-го округа; а Нурмагомедова работала секретарём Харьковской областной комиссии на местных выборах в 2015-м.

Всего представители партий «семёрки» заняли 13 мест в областной комиссии (одно место путём участия в жеребьёвке получила партия «За майбутне»). Остальным партиям досталось всего 5 мест. Их получили «Молодежная партия Украины», «Громада и закон», «Партия украинского народа», «Едина краина», «Зеленая планета». Примечательно, что из представителей этих 5-ти партий только один имеет опыт работы в избиркомах (София Савченко от «Зелёной планеты», на парламентских выборах в 2019-м была членом ОИК 172 округа Харьковщины).

В городской ТИК Харькова ключевые должности также распределились между партиями «семёрки», и, в целом, в комиссии им досталось большинство мест: 12 из 18-ти. Все 12 представителей прошли по квотам, а по жеребьёвке этим партиям мест не досталось. Остальные партии получили 6 мест.

Главой ТИК назначена Ольга Мозговая от «Голоса», заместителем – Анна Теплова от «Батькивщины», секретарём – Нина Салтыкова от «Слуги народа». Из них только секретарь имеет опыт работы в избиркомах – на парламентских выборах 2019-го была членом окружной комиссии 173-го округа Харьковщины.

6 мест в городской ТИК Харькова, доставшиеся партиям не из «семёрки», распределились по одному на каждую. Их по жребию получили: «Вече», «Новая политика», ВО «Громадський контроль», «Национально-демократическое объединение «Украина», «Новые лица», «Блок Кернеса – Успешный Харьков». Партия Кернеса выглядит в этом списке особенно удачливой: путём жеребьёвки (предполагающей случайный результат) ей досталось место в супер-значимой для нее городской ТИК Харькова.

С опытом работы у представителей этих 6-ти партий дело обстоит лучше, чем в аналогичном сегменте областной ТИК: трое из шести работали в избиркомах. Это: Владислава Носова от НДО «Украина» (на президентских выборах – 2019 дважды, в 1-м и 2-м турах, была членом ОИК 172-го округа), Татьяна Панёк от партии «Новые лица» (накопившая наибольший опыт: за последние 10 лет 10 раз работала в избиркомах Харьковщины, в том числе – на местных выборах), Александра Селезнёва от «Блока Кернеса – Успешный Харьков» (5 раз за 10 лет работала в избиркомах на президентских и парламентских выборах). Однако, члены ТИК от трех других партий («Вече», «Новая политика», ВО «Громадський контроль») опыта работы в избирательных комиссиях не имеют.

Если в вопросе соотношения опытных и неопытных сотрудников в областной и Харьковской городской ТИК ситуация примерно одинаковая (в областной – 10 опытных, а в городской – 9), то с гендерным балансом – иная. В областной он соблюдён (10 мужчин и 8 женщин), а в городской – нехарактерно, но основательно нарушен (16 женщин и всего 2 мужчины).

В целом, можно предполагать, что не имеющие опыта члены ТИК – возможные кандидаты на замену, а их наличие создает риск нестабильной работы комиссий и проявлений политкоррупции в виде дальнейших «торгов» за членство в ТИК. Показательно наличие большого числа неопытных кандидатов среди представителей малоизвестных партий, что может служить аргументом в пользу необходимости введения в законодательство определенных ограничений или требований для таких партий на участие в подаче кандидатур в ТИК, особенно, если эти партии не показывают эффективной работы в регионе или были созданы (переименованы) непосредственно «под выборы».

Неоднозначный факт формирования состава областной и городской ТИК Харькова – наличие трёх пар членов комиссий с одинаковыми фамилиями. Инна и Вадим Нурмагомедовы из областной ТИК – супруги, прошли от одной партии («Европейская солидарность»). Инна получила должность замглавы ТИК, имеет опыт работы в избиркомах, а её супруг – член ТИК, опыта работы в комиссиях не имеет.

Евгений и Тарас Пархоменко, члены областной ТИК имеют одинаковые отчества. Евгений, кстати, самый юный член ТИК, ему всего 18 лет, опыта работы в избиркомах у него нет. А у Тараса – есть, он работал в составе областного избиркома на местных выборах в 2015-м. Они прошли от разных партий из «семёрки» по квотам: Евгений – от «ОПЗЖ», Тарас – от «За майбутне».

Иван Сухорученко из областной ТИК и Алексей Сухорученко из Харьковской городской также имеют одинаковые отчества. Оба прошли в комиссии от партии «Солидарность женщин Украины». Алексей имеет опыт работы в избиркомах: на президентских выборах-2010 во 2-м туре был секретарём комиссии 172-го округа, на президентских в 2014-м – членом комиссии этого же округа, на парламентских выборах 2014-го и 2019-го был уполномоченным лицом от партий. У Ивана опыта меньше, но также есть: на парламентских выборах в 2019-м работал членом окружной комиссии 170-го округа.

Прохождение в состав ТИК лиц, имеющих родственные связи, законом не запрещено. Тем не менее, попадание родственников в ТИК может служить показателем архаичных механизмов отбора кандидатур на уровне местных ячеек партий. Представление родственников на гарантированные для партий из «семёрки» места в ТИК содержит признаки непотизма.

Вызывает вопросы об ответственности и архаичности партий также прохождение на места в областной и Харьковской городской ТИК слишком юных лиц: 18 и 19 лет соответственно. Молодые люди имеют на это право, поскольку они совершеннолетние, и, возможно, у них есть желание учиться и совершенствоваться в избирательной сфере. Однако, работа в областном избиркоме и комиссии города-«миллионника» – весьма сложная и ответственная задача, особенно в условиях нового законодательства. Сомнительно, что столь юные члены комиссий смогут быть максимально эффективными и полезными для функционирования этих ТИК.

Выводы

Анализ процесса и результатов формирования ТИК Харьковщины проявил определенные спорные и проблемные моменты:

в теризбиркомах подавляющее большинство мест получили представители пяти партий, которые имеют фракции в парламенте, и двух, которые заключили договора с депутатскими группами парламента;
представители этой «семёрки» партий получили также абсолютно все ключевые должности во всех ТИК Харьковщины;
эти партии подавали кандидатуры не только в рамках п.1 и п.2. ч.2 ст.203 Избирательного кодекса (гарантированное прохождение), но и по п.3 (от местных ячеек, прохождение – по жеребьёвке), чем расширили свое присутствие в некоторых ТИК и ограничили шансы других партий получить представительство в комиссиях;
в рамках п.3 ч.2 ст.203 в харьковские ТИК прошли представители от 54-х партий (не относящихся к «семёрке»). Многие из этих партий существуют формально, неизвестны в Харьковском регионе, не проводили здесь активной деятельности, созданы несколько месяцев назад, фактически «под выборы»;
почти половина состава Харьковской городской и областной ТИК не имеют опыта работы в избиркомах, в том числе, такие лица выявлены среди занявших ключевые должности в комиссиях.

Рекомендации

Минимизация выявленных проблем и рисков требует доработки статьи 203 Избирательного кодекса Украины «Порядок формирования состава территориальных избирательных комиссий». В частности:

п.2 ч.2 (который позволяет подавать кандидатуры в состав ТИК от партий, заключивших договор с депутатской группой парламента), а также – абзацы 1-й и 3-й ч.3 этой статьи (определяющие количество кандидатур от «договорных» партий и гарантирующий их прохождение) целесообразно удалить, поскольку депутатские группы не являются субъектами избирательного процесса, они нестабильны, не имеют структур в регионах, а их влияние на работу ТИК чревато юридическими казусами и злоупотреблениями;
количество кандидатур в ТИК от партий, имеющих фракции в парламенте, возможно, сократить с двух до одной, для этого – внести соответствующие изменения в абзацы 1-й и 2-й ч.3 ст.203 ИКУ;
в п.3 ч.2 ст.203 ИКУ (который позволяет подавать кандидатуры в состав ТИК от местных партячеек, зарегистрированных в установленном законом порядке) – ввести дополнительные условия, ограничивающие возможности подавать кандидатуры в состав теризбиркомов партиям, которые существуют формально и не работают в регионе систематически, а также партиям, созданным накануне выборов;
ч.14 ст.203 (условия назначения на должности главы, заместителя главы и секретаря ТИК) необходимо дополнить условием наличия опыта работы в избирательных комиссиях у лиц, назначаемых на ключевые должности ТИК. Это будет способствовать минимизации рисков нестабильности функционирования ТИК, ошибок в работе и замен в руководящем составе комиссий.

Аналитический центр «Обсерватория демократии».

Материал подготовлен в рамках проекта «Promoting Democratic Elections in Eastern Ukraine», который реализуется при финансовой поддержке Национального фонда в поддержку демократии (NED). Содержание публикации не обязательно отражает точку зрения NED и является предметом исключительной ответственности Аналитического центра «Обсерватория демократии».