Нормативно-правове забезпечення розробки стратегій громад: колізії та проблеми | Center for Political Analysis «Observatory of Democracy»

Нормативно-правове забезпечення розробки стратегій громад: колізії та проблеми

Аналітичний центр «Обсерваторія демократії» проаналізував нормативно-правові акти, які регулюють розробку та реалізацію стратегій територіальних громад, вивчив їх проблемні положення та колізії, які знижують ефективність стратегічного планування в управлінні розвитком громад.

Внаслідок реформи децентралізації та впровадження програмно-цільового підходу у процес управління розвитком громад  на органи місцевого самоврядування були покладені функції довгострокового та короткострокового планування. Інструментом довгострокового планування виступає стратегія територіальної громади (розробляється на 7-10 років), а короткострокового – місцеві програми соціально-економічного розвитку та цільові програми (розробляються на 1-3 роки). Обидва типи документів мають складатися на основі виявлення соціально-економічного потенціалу громади та аналізу місцевих проблем, ставити цілі їх розв’язання за допомогою конкретних заходів і бути пов’язаними між собою, як загальне і одиничне (загальні цілі ставляться в стратегії, а конкретизуються – у програмах).

Стратегія громади, окрім того, має відповідати цілям державної політики у сфері регіонального розвитку та узгоджуватися з «Державною стратегією регіонального розвитку на 2021-2027 роки»  (затвердженою Постановою Кабінету Міністрів України №695 від 5.08.2020 р.), «Національною економічною стратегією на період до 2030 року» (Постанова Кабміну №179 від 3.03.2021 р.), а також – обласною стратегією. А в глобальному вимірі – корелювати з Цілями Сталого Розвитку, сформульованими у Резолюції Генеральної Асамблеї ООН «Перетворення нашого світу: Порядок денний в області сталого розвитку на період до 2030 року».

Пріоритетним завданням розробки місцевих стратегій є досягнення вимірюваних результатів розвитку громади. Механізмом конкретизації тут є розробка і подальший моніторинг виконання спеціальних індикаторів та показників – якісних і кількісних.

В розрізі цілей децентралізації стратегічне планування на місцевому рівні має зробити процес самоврядування більш ефективним, відкритим та зрозумілим для мешканців громади, забезпечити залучення громадськості до прийняття рішень та контролю діяльності влади. Воно переорієнтовує місцевих посадовців на досягнення результатів замість концентрації на бюрократичних процедурах, зменшує можливості застосування «ручного» режиму в управлінні розвитком громад (стратегія розробляється на довгий строк, містить чіткі заходи та індикатори, отже її виконання не має залежати від примх чиновників).

Нормативно-правова база для розробки стратегій громад 

Щоб стратегічне планування працювало ефективно, для нього потрібна база – система нормативно-правових актів, яка має передбачати як права та повноваження органів місцевої влади в сфері розробки та реалізації місцевих стратегій, так і відповідальність.

При розробці та реалізації стратегій в громадах спираються на низку нормативно-правових актів: починаючи від законів України – закінчуючи спеціальними методичними рекомендаціями. Основні з них відображені у інфографіці.

Чи має бути у громади стратегія: законодавчі колізії 

У 2015-му році Верховна Рада прийняла Закон України «Про засади державної регіональної політики» (№156-VIII від 05.02.2015 р.). Про розробку стратегій міст, селищ та сіл у цьому законі згадується, однак великої уваги не приділяється. Цій темі присвячена ч.2 ст.16, у якій йдеться, що «міські, селищні, сільські ради можуть розробляти та затверджувати з урахуванням Державної стратегії регіонального розвитку України стратегії розвитку міст, селищ та сіл». Формулювання наводить на думку, що розробка стратегій у територіальних громадах – не обов’язкове завдання для органів місцевого самоврядування («можуть розробляти» стратегії, а можуть і не розробляти?).

Але, якщо в громадах беруться за розробку стратегій, то Закон дає на цей випадок вже більш конкретну норму: органи місцевого самоврядування мають координувати свої дії з центральними та регіональними органами виконавчої влади, узгоджувати з ними цілі, пріоритети, завдання і заходи стратегій як в процесі їхньої розробки та реалізації, так і в ході моніторингу та оцінки результативності. На це вказує ст.17 Закону.

Значно більше уваги в Законі приділено регіональним стратегіям. У ст. 10, 11, 14 та 15 докладно регламентується розробка, виконання та моніторинг регіональних стратегій та планів заходів з їх реалізації, визначаються повноваження органів влади у цьому процесі.

Тут треба розуміти, що стратегія розвитку громади і регіональна стратегія – дещо різні речі. Справа у тому, що «регіон» (за визначенням цього Закону) – це «територія Автономної Республіки Крим, області, міст Києва та Севастополя». Відповідно, регіональні стратегії – це обласні стратегії, а також – стратегії АР Крим, Києва та Севастополя. Їх затверджують ради депутатів цих адміністративно-територіальних одиниць, а розробляють – відповідні держадміністрації (згідно ч.2 та ч.3 ст.10 Закону). Отже, застосування положень цього Закону для розробки та виконання стратегій територіальних громад (міських, сільських та селищних) виглядає в цьому ракурсі досить сумнівною практикою.

Що стосується питання, чи зобов’язані органи самоврядування громад розробляти та виконувати власні стратегії розвитку, то звернення до іншого закону, який регламентує діяльність цих органів, також не вносить ясності. Мова йде про Закон «Про місцеве самоврядування в Україні». Згідно п. 22  ч.1. ст. 26, до виключної компетенції місцевих рад належить затвердження лише двох груп документів з системи стратегічного планування – цільових програм та програм соціально-економічного розвитку територіальних громад. Згідно п.а1 ст.27 цього ж Закону, виконкоми місцевих рад мають розробляти ці програми, подавати їх на затвердження рад, організовувати їх виконання, подавати радам звіти про хід і результати їхнього виконання. А про повноваження рад та виконкомів у сфері розробки та реалізації місцевих стратегій у цьому Законі не згадується.

З іншого боку, є Закон «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України». У його ст.2 серед принципів розробки місцевих програм соціально-економічного розвитку визначається принцип самостійності. Полягає він у тому, що «місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування в межах своїх повноважень відповідають за розроблення, затвердження та виконання прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць». А у ст.19 Закону визначається, що «посадові особи, винні у порушенні цього Закону, притягуються до відповідальності відповідно до законів України».

А  про те, що стратегія розвитку громади входить до переліку її прогнозних і програмних документів, чітко роз’яснюється вже в іншому нормативно-правовому акті (підзаконному) – Наказі №75 від 30.03.2016 р. Міністерства регіонального розвитку, будівництва та ЖКГ «Про затвердження Методичних рекомендацій щодо формування і реалізації прогнозних та програмних документів соціально-економічного розвитку об’єднаної територіальної громади». У п.3 Загальних положень Методичних рекомендацій наводиться перелік документів, які повинні бути у громади: стратегія розвитку об’єднаної територіальної громади, план (програма) соціально-економічного розвитку об’єднаної територіальної громади, інші довгострокові, середньострокові та короткострокові прогнозні і програмні документи.

Таким чином, спостерігається колізія у нормативно-правових актах щодо питання, чи зобов’язані органи самоврядування громад розробляти стратегії. Закон «Про засади державної регіональної політики» залишає це на розсуд самих представників самоврядування, у Законі  «Про місцеве самоврядування в Україні» розробка та затвердження стратегій взагалі не згадується серед повноважень органів самоврядування громад. У Наказі №75 Мінрегіону – навпаки: стратегія включена до переліку обов’язкових прогнозних і програмних документів, які повинні бути у громади, а Закон «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України» накладає на органи самоврядування громад обов’язки розробки, затвердження та реалізації цих прогнозних і програмних документів, і навіть передбачає відповідальність за невиконання цих обов’язків.

Окрім того, виявлена проблема: Закон «Про засади державної регіональної політики» навряд чи коректно застосовувати в якості базового для розробки стратегій територіальних громад, адже тут докладно регламентується лише робота над регіональними стратегіями, які, за визначенням, не тотожні стратегіям громад. Регіональні – це, в основному, обласні стратегії (а також міст Києва, Севастополя та АР Крим). Подібна проблема спостерігається і в двох інших нормативно-правових актах, про які мова піде нижче.

Постанова Кабміну №932 та Наказ Мінекономіки №224: (не) про стратегії громад

У 2015 році Кабінет міністрів України видав Постанову №932 від 11.11.2015 р. «Про затвердження Порядку розроблення регіональних стратегій розвитку і планів заходів з їх реалізації, а також проведення моніторингу та оцінки результативності реалізації зазначених регіональних стратегій і планів заходів». Постанова чинна в редакції від 01.02.2019 р.

А ще раніше, у 2002-му році Міністерство економіки та з питань європейської інтеграції України видало Наказ №224 від 29.07.2002 р. «Про затвердження Методичних рекомендацій щодо формування регіональних стратегій розвитку», який також чинний дотепер.

Як Порядок, так і Методичні рекомендації, затверджені означеними Постановою та Наказом – досить змістовні, визначають та докладно роз’яснюють принципи та цілі розробки стратегій, окреслюють відповідальних суб’єктів та їх повноваження при роботі над стратегіями. Методичні рекомендації містять докладну структуру стратегій. А у Порядку прописані строки та змістовні складові виконання усіх етапів робіт, наводиться структура звітів з виконання заходів стратегії, пояснюється, хто і як робить моніторинг та оцінку виконання стратегії.

Але мова у цих нормативно-правових актах йде про регіональні стратегії, а не стратегії територіальних громад. Специфіку стратегій громад вони не відображають (як і згадуваний вище Закон «Про засади державної регіональної політики»).

Однак, органи самоврядування територіальних громад змушені використовувати означений Порядок та Методичні рекомендації при розробці своїх стратегій, за відсутності спеціалізованих нормативних документів. В текстах стратегій деяких громад Постанову Кабміну №932 та Наказ Мінекономіки №224 вказують серед документів законодавчо-нормативної бази, на основі якої розроблялася стратегія. А в інших громадах – обережно уникають посилання на них.

Аналіз вступних частин текстів стратегій біля десятка територіальних громад Харківської області (а саме у вступі наводиться нормативно-правова база розробки стратегій) показує, що  стандартизованого переліку законів та підзаконних актів тут не спостерігається. В одних громадах згадують Постанову №932 та Наказ №224, в інших – ні. Іноді взагалі перелічують постанови, що регламентують розробку місцевих програм (а про стратегії у цих постановах лише згадується). В інших випадках –  до переліку базових документів для розробки своїх стратегій включають лише окремі закони, а іноді – лише Державну стратегію регіонального розвитку та обласну стратегію. А в якості інструкцій з розробки стратегій використовують методичні рекомендації різних профільних громадських організацій (у кращому випадку – ці організації допомагають посадовцям громади скласти стратегію).

Така ситуація – прямий наслідок невпорядкованості нормативно-правового забезпечення щодо розробки та реалізації стратегій територіальних громад, відсутності спеціальних законів та підзаконних актів, а також офіційно затверджених методичних рекомендацій, які б чітко регламентували та змістовно деталізували процес роботи над стратегіями в громадах та визначали повноваження органів місцевого самоврядування в цій сфері.

У підсумку, далеко не в усіх громадах розробляються стратегії, а тим більше – якісні. Процес роботи над стратегіями та програмами громади, їхні ієрархічні зв’язки та цілі створення є малозрозумілими для представників місцевого самоврядування. Принципи стратегічного планування та програмно-цільового підходу залишаються декларативними, їх застосування на практиці – фрагментарним, програмно-прогнозні документи розробляються в громадах формально і не виконують функцій ефективного інструменту управління місцевим розвитком.

«Часткові» методичні рекомендації Мінрегіону

Вже згадуваний вище Наказ №75 від 30.03.2016 р. «Про затвердження Методичних рекомендацій щодо формування і реалізації прогнозних та програмних документів соціально-економічного розвитку об’єднаної територіальної громади» хоча і вносить деяку ясність, які саме прогнозні та програмні документи мають бути в громаді (серед них – стратегія), але самі методичні рекомендації виглядають якимось «частковими».

У п.4 Загальних положень наводиться визначення стратегії територіальної громади: вона «є документом, що визначає на довгостроковий період (7 років) стратегічні та оперативні цілі, індикатори (показники) їх досягнення, пріоритети та завдання для сталого економічного і соціального розвитку об’єднаної територіальної громади». До речі, зазначається, що при її розробці треба враховувати положення Закону України «Про засади державної регіональної політики» та Постанови Кабміну № 932 (які, як показує аналіз, є неспеціалізованими для стратегій громад).

Але більше у Методичних рекомендаціях про стратегію громади не згадується: їхня основна частина повністю присвячена розробці плану (програми) соціально-економічного розвитку та визначенню його структурних елементів. В одному з попередніх матеріалів ми вже звертали увагу на проблему «частковості» цих методичних рекомендацій (тоді це було в контексті відсутності в них порад щодо розробки цільових програм громади).

Якщо у назві Методичних рекомендацій йдеться про «документи» (а не один документ), а у Загальних положеннях перелічується три типи документів, які мають бути у громади (стратегія, план (програма) соціально-економічного розвитку та «інші документи»), то логічним було б, щоб у тексті наводилися рекомендації з розробки усіх трьох типів документів, а не одного.

Створення цілісних та повних методичних рекомендацій щодо розробки та структури прогнозних та програмних документів територіальних громад – актуальне, на нашу думку, завдання для Міністерства розвитку громад та територій України. Обумовлена вона необхідністю підвищити ефективність управління розвитком громад. Представники місцевого самоврядування мають ясно уявляти, які прогнозні та програмні документи повинні бути в громаді, яка докладна структура кожного з них, як організувати процес їх розробки та виконання, чим вони відрізняються один від одного, яка їх система ієрархії. А з означених Методичних рекомендацій поки що цієї ясності не випливає.

Висновки та рекомендації 

Проведений аналіз показує, що нормативно-правова база для розробки та реалізації стратегій розвитку територіальних громад має риси нечіткості, безсистемності, фрагментарності. Спостерігаються колізії між нормативно-правовими документами, а деякі їх положення є неясними та суперечливими. Отже, є потреба суттєвого коригування.

На нашу думку, доцільним було б внести наступні зміни та вдосконалення до системи проаналізованих  нормативно-правових актів:

  • до Закону «Про засади державної регіональної політики» – додати статтю, яка регламентуватиме розробку та реалізацію стратегій розвитку територіальних громад; а в ч.2 ст.16 (де визначаються повноваження сільських, селищних та міських рад в сфері розробки стратегій відповідних громад) – замінити формулювання «можуть розробляти та затверджувати… стратегії» – на «розробляють та затверджують», або «мають розробляти та затверджувати». Це потрібно для того, щоб «зняти» питання, чи мають бути стратегії у громад;
  • до ч.1. ст.26 та п.а ст.27 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» (де відповідно визначається виключна компетенція місцевих рад та повноваження виконкомів) – додати компетенцію рад затверджувати стратегії громад, а повноваження виконкомів – доповнити функціями щодо розробки та виконання стратегій;
  • Постанову Кабміну №932 від 11.11.2015 р. «Про затвердження Порядку розроблення регіональних стратегій розвитку і планів заходів з їх реалізації, а також проведення моніторингу та оцінки результативності реалізації зазначених регіональних стратегій і планів заходів», якщо вона придатна для використання в розробці програм територіальних громад (як вважає Мінрегіон, згідно його Наказу №75 від 30.03.2016 р.) варто доопрацювати таким чином, щоб її назва та зміст відображали специфіку роботи над стратегіями громад (а не лише регіональними стратегіями, як є зараз);
  • Міністерству розвитку громад та територій доцільно доопрацювати «Методичні рекомендації щодо формування і реалізації прогнозних та програмних документів соціально-економічного розвитку об’єднаної територіальної громади» (Наказ №75 від 30.03.2016 р.) і перетворити їх на комплексний нормативно-правовий акт, який би регулював не лише розробку та виконання плану (програми) соціально-економічного розвитку громад (як є зараз), а й стратегії та цільових програм громад.

Ефектом таких удосконалень нормативно-правової бази стане певна стандартизація процесу роботи над стратегіями та усім пакетом прогнозних та програмних документів в громадах, краще розуміння органами місцевого самоврядування своїх завдань, повноважень та відповідальності у роботі над цими документами, а в підсумку – підвищення результативності управління розвитком громад і якості місцевої політики.

Аналітичний центр «Обсерваторія демократії». 

Матеріал підготовлений в рамках проекту «Promoting Democratic Elections in Eastern Ukraine», який реалізується за фінансової підтримки Національного фонду на підтримку демократії (NED).  Зміст публікації не обов’язково відображає точку зору NED і є предметом виключної відповідальності Аналітичного центру «Обсерваторія демократії».