Center for Political Analysis «Observatory of Democracy»

Результаты выборов 29 октября оказались достаточно ожидаемыми и предсказуемыми – «БПП-Солидарность» успешно кооптировала в систему рейтинговых действующих глав, многие из которых уже многократно переизбирались и раньше представляли партии предыдущих президентов. Процедурно механизм создания ОТГ и получения громадами дальнейших финансовых преференций предусматривает необходимость постоянного взаимодействия с областной госадминистрацией, причем на любом этапе администрация может выступать вето-игроком.

Соответственно, у президентской вертикали есть возможности воздействовать на действующих глав, инициировавших объединение. В Харьковской области «БПП-Солидарности» удалось подобным образом склонить к сотрудничеству 5 действующих глав центральных населенных пунктов, вокруг которых происходило объединение громад, настояв на их партийном выдвижении. Еще в двух ОТГ кандидатами от президентской партии стали глава сельского совета «периферийного» населенного пункта, вошедшего в ОТГ, и глава районного совета. И только этому главе Золочевского районного совета, Леониду Канивцу победа на выборах досталась в действительно тяжелой конкурентной борьбе с минимальным отрывом от оппонента – кандидат от администрации набрал 4450 голосов, а действующая поселковая глава Золочева Татьяна Бондаренко 4094 голосов. На выборах депутатов советов ОТГ президентская партия также победила во всех 7 ОТГ, а основой ее кадрового ресурса стали следующие категории – действующие депутаты, директора школ и учителя, врачи, сотрудники аппарата местных советов, коммунальных предприятий и районных администраций, предприниматели и работники аграрных фирм.

Ответ на вопрос об использовании административного ресурса на этих выборов зависит от смысла, который вкладывается в это понятие. Если отождествлять «административный ресурс» с масштабными фальсификациями в пользу власти (махинации со списками избирателей, подвозы к участкам, отказ в допуске наблюдателей, незаконная агитация итп), то подобные эпизоды если и имели место, то не носили массовый, предопределяющий исход выборов характер. Однако если говорить о неконкурентных преимуществах для партии власти, активном вовлечениив избирательный процесс чиновников и подконтрольных бюджетников, то следует признать значительную роль подобных административных факторов. «Бюджетник-оппозиционер» – это своего рода политический оксюморон, вследствие чего наиболее зависимые от государства категории вместе с бюрократией местного самоуправления регулярно используются (в различных амплуа) президентскими партиями на выборах, и эта система вновь продемонстрировала свою устойчивость. Идеология принятого закона «О государственной службе» была призвана вывести президентскую вертикаль и чиновников из плоскости партийной борьбы, однако де-факто ситуация осталась той же, несмотря на формальное соответствие букве закона в вопросе беспартийности для некоторых госслужащих.

В то же время апелляции оппозиции к «рекордно низкой явке» на выборах выглядят несколько неуместными. Средняя явка, превышающая 40%, является нормальным показателем для Харьковской области, которая всегда (начиная с выборов 1991 года) демонстрирует более низкую активность избирателей, чем в среднем по Украине. На местных выборах 2010 года явка в Харьковской области составила 43%, в 2015 году – 44%, при этом контекст массовых местных выборов по всей стране с соответствующей информационно-мобилизационной кампанией априори предполагает более высокий уровень ожидаемой активности избирателей, чем точечные локальные выборы в ряде ОТГ.

Представленный некоторыми экспертами анализ результатов выборов в категориях, во-первых, «поддержки проукраинских сил», во-вторых, «поддержки курса Президента» свидетельствует либо об умышленном манипулировании, либо о непонимании мотивационных особенностей избирателей на локальных выборах. На местных выборах мотив личностно-ориентированного (а часто и «патримониального») голосования практически полностью доминирует над партийно-идеологическим. К примеру, очередная победа впервые избранного в 1994 году поселкового главы Малиновки, никаким образом не коррелируется с поддержкой Президента и его партии в Чугуевском районе, несмотря на субъектность выдвижения. Вместе с тем, имиджевый эффект, которого добивалась харьковская команда «БПП-Солидарности», был достигнут и соответствующие месседжи (в первую очередь, в направлении Киева) были посланы. Объективно, следует отметить эффективность проведенной ими работы, особенно в сравнении с результатами «БПП-Солидарности» в других регионах и на фоне пассивности остальных партий в Харьковской области. Кроме имиджевого эффекта, эти выборы практически никак не повлияют на баланс сил в Харьковской области. К примеру, проигнорировавшая выборы партия «Відродження» по-прежнему будет контролировать процессы в областном и харьковском городском совете. Также не изменятся реальные рейтинги всеукраинских партий и кандидатов в Президенты в рамках области. С большой долей вероятности, «БПП-Солидарность» попытается воспроизвести эту же схему построения локальных «машин по сбору голосов» на выборах 2019 года, однако там ее КПД будет существенно ниже из-за других мотиваций, как местных «боссов», так и избирателей.

Антон Авксентьев, эксперт
Аналитический центр «Обсерватория демократии»
Консультационный материал подготовлен в рамках проекта, реализуемого при финансовой поддержке Европейского фонда демократии (EED) и Правительства Канады

Генеральная прокуратура обвиняет Михаила Добкина по статьям 28 (ч.2 – совершение преступления группой лиц по предварительному сговору) и 364 (ч.2 – злоупотребление служебным положением) в незаконном отчуждении земельных участков из собственности города в пользу кооперативов «Авантаж» и «Жилстрой-1» в 2008 года. По версии генпрокуратуры, Михаил Добкин вступил в сговор с заместителем мэра Татьяной Овинниковой, Сергеем Чечельницким и Борисом Барониным. И Овинниковой, и Чечельницкому несколькими месяцами ранее было объявлено о подозрении, а Баронин был уволен с должности директора департамента земельных отношений горсовета в апреле 2016 года.

Как и в деле Олеся Довгого, обвиняемого в организации аналогичной «кооперативной схемы» в Киеве, тут есть несколько «скользких моментов». Во-первых, круг лиц, вступивших в сговор, может варьироваться: еще осенью 2016 года Юрий Луценко публично обвинял в причастности к «схеме» Геннадия Кернеса, однако сейчас в тексте представления от ГПУ нынешний мэр Харькова не фигурирует. Во-вторых, решения о выделении жилищным кооперативам земельных участков принималось голосованием депутатов на сессии горсовета – то есть следствию необходимо каким-то образом обосновать, что ответственность лежит не на коллегиальном представительском органе, а на отдельных лицах, сумевших манипулировать депутатским корпусом. В-третьих, Михаил Добкин может избежать уголовной ответственности по сроку давности преступления – он истекает в 2018 году.

Вместе с тем, формально-правовая сторона дела представляется лишь внешней оболочкой – ход процесса и конечный результат зависят, скорее, от политической воли, конъюнктуры и договоренностей. Показательно и то, как происходило голосование в ВР за снятие депутатской неприкосновенности с Михаила Добкина. 13 июля утром фракция «Оппозиционного блока» дала решающие для коалиции голоса за изменение закона о Конституционном суде, затем еще 20 голосов за лоббируемого властью кандидата в аудиторы НАБУ, и 22 голоса за бюджетные правки Гройсмана. Однако вечером 13 июля, по всей видимости, получив свое, правящая коалиция в одностороннем порядке пересмотрела договоренности, и парламент дал согласие на арест депутата от «Оппозиционного блока».

Де-факто, дело Михаила Добкина может быть использовано для ослабления переговорных позиций «Оппозиционного блока» и его инвесторов. Процесс может тянуться долго (как это происходит с «полтавским судом» над Геннадием Кернесом или делами Александра Ефремова и Вадима Новинского), но в конце 2018 года истечет срок давности инкриминируемых Добкину преступлений. Для Кернеса это еще один «крючок», так как в любой момент генпрокуратура может причислить его к соучастникам преступления. Также в «зоне риска» может оказаться народный депутат Анатолий Денисенко (президент «Авантажа» на момент реализации «корпоративной схемы»).

Что касается аспекта рейтингов, то стремительный рост поддержки персонально Михаила Добкина или всего «Оппозиционного блока» в общенациональном масштабе представляется крайне маловероятным. Вне Харькова Добкин воспринимается как маргинальный и «токсичный» политик. На выборах 2014 года, будучи кандидатом от «Партии Регионов» Добкин набрал около 3%, преимущественно на отождествлении с партией. Вместе с тем, у «Оппозиционного блока» объективно есть проблемы с харизматичным публичным лидером, который мог бы стать потенциальным кандидатом на выборах 2019 года – Юрий Бойко не слишком органично подходит для этой роли, и вполне возможно, что Добкин или Новинский могут рассматриваться как альтернативы, усиленные образом «жертвы политических репрессий». Впрочем, в имидже Добкина сложно избавиться от устойчивого налета комичности и несерьезности, который контрастирует с образом жертвы – Вадим Новинский в амплуа «защитника православия» выглядит предпочтительнее.

В то же время у Михаила Добкина есть неплохие перспективы на возможных мэрских выборах в Харькове, и здесь образ «жертвы репрессий» действительно может добавить голосов. Само повторное баллотирование Добкина представляется возможным: (1) если Геннадий Кернес не сможет баллотироваться сам и признает низкий потенциал проекта «преемник» в лице Игоря Терехова; (2) если на момент старта избирательной кампании не будет правовых оснований не допустить Добкина к выборам; (3) если сам народный депутат откажется от всеукраинских амбиций и вернется в ранг регионального политика.

Антон Авксентьев, эксперт
Аналитический центр «Обсерватория демократии»
Консультационный материал подготовлен в рамках проекта, реализуемого при финансовой поддержке Европейского фонда демократии (EED) и Правительства Канады

Реформа децентрализации действительно может расцениваться как одна из приоритетных в пакете «еврореформ», так как подразумевает кардинальное перераспределение полномочий и ресурсов от государственной власти в пользу органов местного самоуправления. Децентрализация носит комплексный характер – речь идет о принятии десятков новых законов, внесении изменений в Конституцию, административно-территориальной реформе. Возможно, корректнее говорить о децентрализации не как отдельной реформе, а общем векторе изменения публичной политики, приложимой к самым разнообразным сферам. Например, мы можем говорить о децентрализации систем образования или здравоохранения. Следует отметить, что законодательное обеспечение децентрализации в Украине носит незавершенный характер – ряд необходимых законопроектов был принят только в первом чтении. В частности, это касается и президентского проекта Закона «О внесении изменений в Конституцию (о децентрализации власти)», причем шансы на успешное голосование во втором чтении минимальны, так как необходимых 301 голоса у коалиции на данный момент нет.

Децентрализация – многоаспектный процесс, и поэтому оценивать ход реформ в Харьковской области также следует по нескольким направлениям.

1. Создание ОТГ
Было бы некорректно утверждать, что децентрализация касается только жителей сел, поселков и небольших городов, но для них действительно предусматривается больше новаций, чем для населения городов областного значения. Прежде всего, речь идет об объединении территориальных громад, которые должны стать первым элементом новой трехуровневой системы административно-территориального устройства. Экономически образование громад целесообразно для всех регионов, но, тем не менее, в разных областях Украины темпы создания ОТГ отличаются. В Харьковской области на данный момент образовано только 5 ОТГ, в которых уже состоялись первые выборы, и это один из самых низких показателей среди регионов. На сегодняшний день создано менее 10% от громад, внесенных в принятый областным советом Перспективный план. В ряде громад интеграционный процесс стартовал, и, возможно, в течение 6-12 месяцев будут созданы Зачепиловская, Золочевская, Валковская, Краснокутская, Оскольская, Красноградская, Липецкая и Наталинская ОТГ. Также в области заключено уже 3 договора о сотрудничестве громад. Вместе с тем в областной администрации подчеркивают, что количество созданных ОТГ не является релевантным индикатором успешности децентрализации. Среди основных причин относительно небольшого количества объединенных громад можно выделить следующие: несовершенство перспективных планов, конфликты локальных идентичностей, амбиции глав сельсоветов, экономическая нецелесообразность, саботаж на уровне районной власти. Безусловно, важную роль играет электоральный аспект, так как образование ОТГ подразумевает проведение в ней новых выборов, и из-за этого децентрализация часто оказывается заложницей электоральной конъюнктуры.

2. Выборы в ОТГ и обновление власти
Фундаментальное противоречие между прямой и представительской демократией в контексте украинской децентрализации остро проявляется в первичности субъекта-инициатора объединения территориальных громад. По большому счету, им является действующий орган местного самоуправления, а точнее – глава сельского, поселкового или городского совета – но не сама громада. Соответственно, речь идет скорее о воспроизводстве и легитимизации локальных режимов, а не обновлении власти. В результате, зачастую ОТГ создаются только там, где глава «центрального» местного совета уверен в своем переизбрании. Из 5 ОТГ Харьковской области, в которых состоялись первые выборы, в 4-х уверенно победили действующие поселковые/городские головы. Исключение составляет Старый Салтов, однако там действующий глава был избран только в октябре 2015-го, не успел создать собственные патронажные сети, и уже в марте 2016-го уступил кандидату, которого поддерживала обладминистрация и местный «патрон района», многолетний депутат облсовета Виктор Зверев. В 3-х случаях из 5-ти субъектом выдвижения победителей была именно президентская партия. Интересным исключением можно назвать выборы в Чкаловском, где переизбрался член «Партии регионов» вплоть до октября 2015 года Виктор Соловьев. Собственно, сам процесс оперативного образования Чкаловской громады летом 2016 года может быть напрямую связан с новостью, которая появилась в апреле 2017-го: ПАО «Укргазвидобування» публично объявило об обнаружении крупнейшего в Украине газового месторождения в Чкаловском. Судя по всему, эта информация в «закрытом режиме» была известна еще год назад, и у местных «патронов» (в частности, владельца сети заправок «Marshall» Александра Зачепило, который курировал Соловьева) появилась рациональная мотивация выходить из подчинения Чугуевского райсовета на прямые отношения с госбюджетом. Однако в большинстве случаев залогом создания ОТГ становится консенсус между местным действующим главой поселка или города и областной администрацией, но не непосредственно позиция громады (если вообще корректно говорить о ней как реальном, а не формально-правовом субъекте). Показательны результаты выборов, состоявшихся 30 апреля 2017 года в Нововодолажской ОТГ: действующий глава Александр Есин переизбрался под знаменами «Солидарности» с результатом около 70 % (в 2015-м в качестве самовыдвиженца набрал 68 %), однако активность избирателей составила примерно 25 %. Такая низкая явка (ненамного выше она была и в других ОТГ) – крайне тревожный сигнал, если мы говорим о децентрализации как комплексе реформ для людей, а не для воспроизводства старых элит.

3. Бюджетная децентрализация
Процесс финансовой децентрализации начался еще в 2015 году, до создания первых объединенных громад в Харьковской области, и затронул города областного значения, где и проживает большинство жителей. Так, фактическая доходная часть бюджета Харькова в 2016 году выросла в 1,3 раза по сравнению с 2015-м. По состоянию на 22 мая в городской бюджет с начала 2017 года уже поступило 5,32 миллиарда гривен – столько же составлял весь городской бюджет 2013 года. Вместе с тем, следует учитывать фактор инфляции и увеличения расходов. Что касается ОТГ, то для них изменения ощутимее – объединенные громады переходят на прямые отношения с государственным бюджетом, оставляя на местах целый ряд налогов и сборов, ранее направляемых в Киев. Наибольшее значение имеет 60%-й НДФО (налог на доходы физлиц), плата за землю, акцизный и единый налог. Государство стимулирует образование ОТГ целевыми субвенциями (в 2016 году собственные ресурсы всех громад составили 3,25 млрд. грн., а еще 3,75 миллиарда было выделено из госбюджета). Следует подчеркнуть, что на сегодняшний день уже созданные ОТГ пользуются некоторыми преференциями, получая большие дотации из госбюджета и участвуя в проектах грантовой поддержки от западных доноров. Однако это временная стимулирующая мера, которая в среднесрочной перспективе не снимает вопроса о том, как формально «состоятельным громадам» стать такими де-факто? Разработанные на областном уровне перспективные планы не дают ответа на этот ключевой вопрос: как фактически обеспечить устойчивую экономическую самодостаточность громад? Примечательно, что в Стратегии развития Харьковской области до 2020 года, в подразделе «Финансовая база развития территориальных громад» зафиксировано следующее: «Основним фінансовим джерелом регіонального розвитку залишаються внутрішні інвестиції місцевих підприємств та організацій, кредити банків, власні кошти населення». Таким образом, проблема стратегического планирования устойчивого развития ОТГ представляется крайне актуальной, ведь фактически дотационные громады будут не «состоятельными», как их определяет закон, а своего рода «потемкинскими деревнями».

Антон Авксентьев, эксперт
Аналитический центр «Обсерватория демократии»

Консультационный материал подготовлен в рамках проекта, реализуемого при финансовой поддержке Европейского фонда демократии (EED) и Правительства Канады

Региональный политический режим в Харьковской области не обладает высокой степенью автономии от всеукраинских трендов. Активизация кадровых перестановок на местах может быть напрямую связана с возможным переформатированием Кабинета министров. Ключевым голосованием, от которого зависит как вероятность досрочных парламентских выборов, так и возможность перевода в Киев Юлии Светличной, я бы назвал рассмотрение Верховной Радой отчета и новой программы правительства. Ни проведенная 11 апреля в кабмине пресс-конференция, ни выступление в парламенте во время пятничного «часа вопросов», строго говоря, не являлись отчетом правительства. Тем не менее, сам премьер-министр подтвердил, что кабмин подал отчет в Верховную Раду, но из-за месячного перерыва в пленарных заседаниях он до сих пор не был рассмотрен. Вероятно, в ближайшие дни или недели правительство все-таки отчитается в парламенте и презентует новую программу, а коалиция поддержит кабмин 226 (или более) голосами. Если это произойдет, вероятность досрочных выборов существенно снизится.

При этом в харьковской команде «Солидарности» действительно происходит некоторое обновление – учитывая президентский статус политсилы, это проявляется как на внутрипартийном уровне (например, назначение Марии Андреас заместителем главы городской организации), так и на уровне государственных администраций. Если в Шевченковский район новый глава (Валерий Приходько) был переведен из Двуречанской РГА, то в Дергачевском районе будет проведен открытый конкурс. Прогноз: новым главой района может стать Константин Жидков – 1-й зам в Валковской РГА, директор ООО «Дергачевские черноземы», неудачно баллотировавшийся в облсовет от «Солидарности» в 2015 году. Учитывая, что после гибели мэра Дергачей Александра Лисицкого, райцентр вскоре ожидают выборы, одной из поставленных перед главой РГА задач может быть подбор кандидатуры и обеспечение необходимого результата голосования.

Что касается вероятности перевода Юлии Светличной в Киев, то в экспертных кругах ее оценивают как достаточно высокую. По инсайдерской информации, перехода на работу в правительство ожидает и заместитель губернатора, Михаил Черняк. В случае Светличной речь должна идти о должности министра или вице-премьера, так как перевод на нижестоящие позиции сложно было бы назвать повышением. Самым вероятным вариантом называют министерство регионального развития, особенно учитывая напряженные отношения Геннадия Зубко с премьер-министром. Возможны и другие варианты – министерство экономического развития, финансов или даже иностранных дел. Потенциальное усиление харьковского лобби в центральной власти может обострить конфликт между «винницкими» и «харьковскими» в окружении Президента, однако для Харьковской области, безусловно, выгодно. В вопросе преемника принципиальной с точки зрения кадровых последствий для Харьковщины является дата гипотетического ухода на повышение главы ХОГА. Если это произойдет до 4 октября 2017 года, то согласно статье 29 Закона Украины «О государственной службе», губернаторское кресло автоматически получит начальник военно-юридического факультета Национальной юридической академии Сергей Мельник как занявший 2-е место на конкурсе в 2016 году. Если кадровые перестановки произойдут позже – будет объявлен новый конкурс. В то же время не следует переоценивать роль «открытого конкурса» как препятствия для контролируемого воспроизводства режима. Равно как и нет оснований ожидать кардинальных изменений в политике на уровне региона.

Антон Авксентьев, эксперт
Аналитический центр «Обсерватория демократии»

Консультационный материал подготовлен в рамках проекта, реализуемого при финансовой поддержке Европейского фонда демократии (EED) и Правительства Канады

При составлении любых рейтингов, особенно с использованием экспертных опросов, большое влияние на конечные результаты оказывает методологический аспект. В квартальном исследовании КИУ совокупный рейтинг глав администраций рассчитывался как произведение двух сводных индексов – «качественного» (основан только на экспертных оценках) и «количественного» (выведен из статистических данных о динамике социально-экономического развития). По обоим блокам Харьковская область делит 4-5 место с «экспертным индексом» 0,9 (max=1) и «статистическим индексом» 5,76 (max=10), но в сводном рейтинге занимает 1-е место. Комментировать первый блок не представляется возможным, так как в отчете об исследовании отсутствует список региональных экспертов.

Например, в подпункте «децентрализация» анонимные эксперты выставили Харьковской области оценку 0,92 из 1, хотя по количеству образованных ОТГ наш регион далек от лидирующих позиций. Что касается социально-экономического развития, то индекс рассчитывался как сопоставление ряда показателей в I квартале 2017 года к аналогичным данным годичной давности. Результаты таких расчетов часто предопределяются «эффектом низкой базы». Харьковскую область в этом блоке обогнали, например, Донецкая и Днепропетровская – можно предположить, что в более «выигрышном» положении оказались те регионы, по чьей экономике был нанесен наибольший удар в 2014-2016 годах.

Вместе с тем в отчете справедливо указаны вызовы прифронтового региона и кризисные ситуации (наподобие взрывов в Балаклее), с которыми успешно справляются в ХОГА. Но любые попытки сравнения и оценивания такой работы всегда будут сталкиваться с проблемами выбора методологии и субъективности экспертов. В итоге это приводит к парадоксальным ситуациям: например, в проведенном Ассоциацией региональных аналитических центров исследовании Харьковской области по итогам 2016 года отводится лишь 21-е место (из 24) по «индексу демократического развития», притом что многие оцениваемые блоки (прозрачность работы, борьба с коррупцией, экономическое развитие, децентрализация) были идентичны с рейтингом КИУ.

Антон Авксентьев, эксперт
Аналитический центр «Обсерватория демократии»

Консультационный материал подготовлен в рамках проекта, реализуемого при финансовой поддержке Европейского фонда демократии (EED) и Правительства Канады

Согласно Меморандуму с МВФ, парламент должен принять закон, реформирующий пенсионную систему, до конца апреля, что уже представляется невозможным, так как следующее пленарное заседание состоится в середине мая. В то же время правительство запустило информационную кампанию, презентующую украинцам пенсионные нововведения. Лейтмотив реформы озвучил министр социальной политики Андрей Рева: «Пенсию надо заработать, а не просто дожить до 60 лет.

Из-за имиджевых рисков сам по себе возраст выхода на пенсию изменять не станут, но ужесточат привязку получения пенсий к минимально необходимому трудовому стажу. Андрей Рева озвучил правительственную идею обязать украинцев «докупать» трудовой стаж до 30 и 35 лет (из расчета суммы ежемесячной выплаты единого социального взноса, умноженной на недостающее количество месяцев). Все те, у кого стажа не хватит и кто не пойдет на такую сделку с государством, вместо трудовой пенсии будут получать минимальную социальную помощь.

Кроме того, в рамках пенсионной реформы в правительстве пообещали «осовременивание» пенсий уже с 1 октября — то есть пересчет пенсий, которые не менялись почти пять лет и сейчас их размеры в зависимости от года назначения отличаются более чем в три раза. По словам премьер-министра Украины Владимира Гройсмана, на повышение пенсий смогут рассчитывать более пяти миллионов украинцев: для разных категорий надбавки составят от 200 до 1000 гривен. При этом откуда в бюджете деньги на повышение пенсий, если логика реформы состоит в том, чтобы заставить Пенсионный фонд «жить по средствам», в правительстве не объясняют.

Основной «мишенью» реформы станут работающие украинцы, для которых получение пенсионных выплат – отдаленная перспектива, а налоги на содержание нынешних 12 миллионов пенсионеров необходимо платить каждый месяц. В ближайшие 30 лет именно они ощутят на себе все трудности переходного периода, и наряду с нынешним ЕСВ в рамках солидарной модели заплатят дополнительные накопительные взносы уже «для себя». Кроме того, существенно увеличенный минимальный трудовой стаж и необходимость его «докупки» наверняка сильно ударит по поколению 1970-х: в первые годы независимости многие работали неофициально, и теперь, по логике Кабинета министров, постфактум оказываются иждивенцами.

Главная цель реформы, которую ставит МВФ перед украинским правительством – сократить дефицит Пенсионного фонда, который достиг более 140 млрд гривен. Для Харьковского региона, в котором проживают 880 тысяч пенсионеров (больше – только в Днепропетровской и Донецкой областях), вопрос покрытия дефицита бюджета Пенсионного фонда приобретает особое значение. Если оставить все как есть – через пару лет даже субсидирование из госбюджета не сможет гарантировать своевременную и полную выплату пенсий.

Главная причина того, почему ПФ превратился в «черную дыру», заключается в соотношении численности плательщиков ЕСВ (ключевая статья собственных доходов Пенсионного фонда) и получателей пенсии. В 2017 году зафиксирован баланс практически один к одному: 12,8 миллиона налогоплательщиков содержат 12,2 миллиона пенсионеров. При этом трудоспособного населения в Украине, по оценкам правительства – около 26 миллионов, что позволяет власти говорить о «колоссальном резерве» расширения базы плательщиков ЕСВ. Однако на данный момент баланс работающих и пенсионеров вместе с новой волной эмиграции просто не позволяет «выводить в ноль» оставшуюся в наследие от СССР солидарную пенсионную систему.

Следовательно, одним из ключевых моментов изменений в пенсионной системе страны должен стать частичный уход от нынешней солидарной системы, когда ПФ финансируется за счет отчислений трудоспособного населения. Ей на смену должна прийти трехуровневая система, в которой «солидарка» будет только первым звеном и возьмет на себя роль социальной безопасности (за ее счет будет обеспечиваться минимальная пенсия). Появляется второй уровень – новая накопительная система (обязательное страхование) и третий – негосударственные пенсионные фонды.

На базовом уровне минимальные социальные выплаты обеспечиваются за счет солидарной модели, на уровне обязательного страхования все работники отчисляют фиксированный процент на личный счет, из которого будут получать средства после выхода на пенсию. То есть для молодых людей до 35 лет помимо обязательной уплаты ЕСВ вводилась еще и выплата дополнительных отчислений на индивидуальный счет (от 2% и в перспективе до 7% от зарплаты).

Однако третий уровень «добровольного накопления» (отчисления сверх фиксированного процента) почему-то исчез из внесенного в Верховную Раду законопроекта № 4608 «О внедрении накопительной системы общеобязательного пенсионного страхования». Впрочем, и сам правительственный законопроект в феврале 2017 года был отклонен профильным комитетом парламента. Поэтому в мае стоит ожидать появления нового текста под другим регистрационным номером и, возможно, с кардинально иными нововведениями.

Перспективы «второго накопительного», равно как и «третьего уровня» добровольного страхования в условиях украинской экономической системы выглядят откровенно призрачными, так как доверие и к банковской, и к политической системе, и к государству в целом крайне низкое. Инвестиция «доллары в тумбочку» выглядит гораздо более рациональной стратегией, чем личные счета в частных или государственных фондах.

Любые отношения с государством у украинцев исторически сродни «игре против казино», которое всегда в выигрыше. С определенной периодичностью, начиная от краха советского «Сбербанка», граждане оказывались обманутыми. Девальвация гривны, банкротство банков, стабильно высокая инфляция – так или иначе, валютные сбережения дома представляются более надежным и выгодным способом отложить деньги на черный день или на старость.

Граждане, как минимум, должны получить гарантии, что средства на личных накопительных счетах будут не только сохранены, но проиндексированы в соответствии с ростом цен и актуальным курсом национальной валюты. Таким образом, на данном этапе перспективы резкого перехода к накопительной модели в рамках пенсионной реформы минимальны.

Сейчас в Украине законодательство также предусматривает разные формы трудовых и социальных пенсий, но все они обеспечиваются исключительно за счет уплаты налогов следующим поколением трудящихся, а не личными отчислениями. Хотя статья 9 закона «О пенсионном обеспечении» и подразумевает «добровольное страхование дополнительной пенсии» у государственного монополиста «Укрдержстрах», но фонд прекратил существование в 1993 году (правопреемником выступила Национальная акционерная страховая кампания «Оранта»).
В европейских странах от солидарной системы начали отходить еще в 1970-е годы. Одним из последних западных государств с чистой солидарной системой была Греция, и именно невозможность выполнения социальных обязательств стала одной из основных причин разразившегося в ней кризиса.

Например, в Швеции модель предполагает три уровня – условно-накопительный (16% от ежемесячной зарплаты выплачиваются после выхода на пенсию), персонально-накопительный (2,5% реальных денег из зарплаты переводятся на индивидуальный счет в одном из фондов, который их инвестирует), гарантированный (аналог минимальной социальной пенсии, право на которую работник получает на четыре года позже, чем на двух предыдущих уровнях).

В Великобритании предусмотрены три совместимые формы пенсионного обеспечения – государственная, негосударственная и по выслуге лет. Государственная пенсия не зависит ни от стажа, ни от статуса, и выплачивается мужчинам старше 65 лет и женщинам старше 60. При наличии трудового стажа выгоднее оформлять пенсию по выслуге лет. Параллельно может выплачиваться негосударственная накопительная пенсия, на которую работник и работодатель ежемесячно отчисляли процент от зарплаты и прибыли соответственно.

Антон Авксентьев, эксперт
Аналитический центр «Обсерватория демократии»

Консультационный материал подготовлен в рамках проекта, реализуемого при финансовой поддержке Европейского фонда демократии (EED) и Правительства Канады