Економіка задзеркалля: стан місцевих бюджетів (де)окупованих громад Харківщини | Center for Political Analysis «Observatory of Democracy»

Економіка задзеркалля: стан місцевих бюджетів (де)окупованих громад Харківщини

На тлі обнадійливих звісток про контрнаступ ЗСУ на Харківщини, до (де)окупованих громад регіону знову прикута значна суспільна увага. Частина з них перебувала в окупації з початку війни, тобто вже понад півроку. Аналітичний центр «Обсерваторія демократії» проаналізував економічний аспект і, зокрема, те, як увесь цей час на непідконтрольній території Харківщини відбувався місцевий бюджетний процес і якими в ньому були зв’язки окупованих громад із українською державою.

Профіцитність і спадаюча динаміка

Після початку повномасштабної війни баланс у державному і місцевих бюджетах почав кардинально відрізнятися. У держбюджеті виник багатомільярдний дефіцит, одним із головних інструментів покриття якого стала емісія – загалом, із березня Нацбанк «надрукував» 300 мільярдів гривень, і ця вимушена міра де-факто обклала всіх українців прихованим «інфляційним податком».

Натомість, майже всі місцеві бюджети стали профіцитними – перш за все, через неможливість здійснення частини запланованих видатків. Профіцитністю характеризувалися і місцеві бюджети громад Харківщини, які опинилися в тимчасовій окупації. Нижче наведені офіційні дані з сайту Open Budget Міністерства фінансів щодо виконання 17-ти місцевих бюджетів громад Харківської області за перші 7 місяців 2022 року (тих, що навесні і влітку перебували в окупації, але без «частково окупованих», де підконтрольним Україні залишався «центральний» населений пункт – на кшталт Дергачівської, Старосалтівської, Золочівської та Печенізької).

Джерело: інфографіка на основі даних сайту Open Budget.

Загалом, за період січень-липень сукупний стан виконання усіх місцевих бюджетів України (включно з окупованими територіями) зафіксовано на рівні 54,4% по дохідній частині і 40,2% по видаткам. Показники окупованих громад Харківщини не так сильно відрізняються від цих «середніх», як можна було б очікувати.

Більше того, стан виконання бюджетів деяких підконтрольних Україні громад регіону є набагато гіршим. Зазвичай, це свідчення наслідків близькості до лінії фронту і щоденних обстрілів. Наприклад, у звільненій на початку травня Циркунівській громаді дохідна частина за 7 місяців виконана на 37,7% від річного плану, а видаткова (саме вона є більш показовою) – лише на 12,2%.

Однак, порівнюючи «середньоукраїнські показники» з даними по окупованим громадам Харківщини, потрібно пам’ятати про наявність майже двох повних «довоєнних» місяців (які дали «нормальний» відсоток виконання річного плану), а також про динаміку. Діаграма нижче ілюструє цю динаміку на прикладі 4-х міських громад (найбільші в регіоні серед тих, що перебували навесні та влітку в окупації).

Джерело: інфографіка на основі даних сайту Open Budget.

Тенденції такі, що саме в липні сталося суттєве зменшення доходів і майже припинилися видатки. Якщо це свідчить про «розрив» із окупованими громадами в плані трансфертів із державного бюджету, то надалі відсотки виконання у контрольованих та окупованих громадах почнуть відрізнятися набагато сильніше.

Також на зменшення дохідної частини впливає тиск росіян – до 7 липня українські підприємства і ФОПи мали стати на облік у податкових службах окупантів, відкрити рахунки в рублях і сплачувати місцеві податки їм. Чи справді після липня (в різних регіонах) продовжиться «розрив» і значно сповільниться виконання місцевих бюджетів окупованих громад – стане зрозуміло вже після оприлюднення даних за серпень.

Джерела наповнення бюджетів окупованих громад

Поки що ж можна відзначити декілька цікавих моментів і спробувати зрозуміти, що означають ці цифри. Перш за все, звідки взагалі можуть взятися дані про бюджети окупованих громад? Зрозуміло, що окупанти не звітують перед українськими податківцями чи мінфіном, але є «старі» казначейські рахунки, і інформація може братися з них.

Відповідно, це пояснює, як взагалі можливі доходи в місцевих бюджетах окупованих громад. Наприклад, якщо підприємець-платник єдиного податку продовжує сплачувати податки на той самий рахунок (при цьому, незалежно від того, де він фізично знаходиться і здійснює господарчу діяльність).

Або якщо підприємство виїхало з окупованої території, можливо навіть найняло нових співробітників в іншому регіоні, але не змінювало свою юридичну адресу – тоді 64% ПДФО (податку на доходи фізічних осіб) також продовжують зараховуватись до місцевого бюджету окупованої громади. Аналогічно в разі здійснення трансфертів із державного бюджету (а вони здійснювалися і в чималих обсягах, про що детальніше далі).

Саме ці три статті в різних пропорціях – трансферти, ПДФО і єдиний податок – є основними складовими наповнення місцевих бюджетів окупованих громад. Якщо зупинитися на 4-х окупованих міських громадах, то структура доходів у січні-липні має такий вигляд.

Джерело: інфографіка на основі даних сайту Open Budget.

Як бачимо, трансферти з державного бюджету склали приблизно половину від загальної суми доходів цих міських бюджетів (найменше, 40% – у випадку Куп’янської громади, а найбільше, 60% – в Ізюмській громаді). І ці трансферти аж ніяк не припинилися після окупації.

Друга половина – це податкові надходження, в структурі яких найбільш вагомою складовою є зарахування ПДФО, також суттєвим є сплата єдиного податку зареєстрованими в громаді підприємцями. У випадку Балаклійської громади додається ще така специфічна стаття доходів, як рентна плата за користування надрами (принесла 24,3 млн. грн. при загальній сумі доходів у 196,1 млн. грн.), але це, швидше, виключення з правил, актуальне лише для громад, яким пощастило з корисними копалинами.

Загалом, стосовно доходів і значної профіцитності бюджетів окупованих громад виникає інше питання. Який сенс у накопиченні цих коштів на українських рахунках окупованих громад, якщо немає фізичної можливості ними зараз повноцінно розпорядитися? Особливо на фоні багатомільярдного дефіциту державного бюджету, який здебільшого «закривається» через емісію, що провокує пришвидшення інфляції та знецінення гривні.

Видатки бюджетів окупованих громад

Власне, на що взагалі могли витрачатися кошти місцевого бюджету, якщо не було контролю над територією громади? Щоб наблизитися до розуміння, проаналізуємо структуру видатків 4-х бюджетів найбільших окупованих навесні і влітку міських громад регіону.

Джерело: інфографіка на основі даних сайту Open Budget.

Основна стаття видатків місцевих бюджетів як підконтрольних Україні, так і окупованих громад – це освіта. У випадку цих чотирьох міських громад на неї припадає від 63,5% до 70,5% від усіх витрат бюджету. Але ці видатки саме в окупованих громадах покривалися трансфертом із держбюджету у вигляді освітньої субвенції (подекуди навіть із надлишком, хоча в підконтрольних громадах освітня субвенція, зазвичай, не покриває і половини всіх видатків на сферу освіти).

Варто лише порівняти цифри: у Куп’янську на освіту за 7 місяців витрачено 56 млн. грн. (з них 26 млн. після окупації), а освітньої субвенції з держбюджету отримано на 60 млн. грн. (із них 45 млн. після окупації). Ще більший дисбаланс у фінансуванні освітньої сфери Ізюмської громади: отримано субвенцій на 55 мільйонів, витрачено 41,5 млн. (витрати припинилися в червні).

Та найбільш яскравий кейс стосовно тривалості виплат – в окупованому з першого дня війни прикордонному Вовчанську. На сферу освіти з «українського» міського бюджету (припускаємо, що окупанти намагалися створити альтернативну бюджетну реальність) витрачено 82,7 мільйони, з яких майже 59 млн. – вже після втрати контролю над містом. Виплати припинилися тільки в липні, але ж стосовно освітньої сфери це може означати не повний «розрив», а лише той факт, що в червні були нараховані відпускні, а в липні ніякі виплати і не передбачалися.

А тепер просто співставимо цей факт незламної турботи про сферу освіти в окупованій громаді з тим, що голова Вовчанського міського відділу освіти Віра Сорокова з перших днів активно співпрацювала з росіянами. Вона оперативно переводила освітній процес на російські стандарти, знімалася в пропагандистських відео, цитувалася російськими ЗМІ, проте лише в середині липня їй було заочно оголошено про підозру з боку української прокуратури.

Зрозуміло, що інша «полярна» позиція – повністю припинити надходження освітньої субвенції до бюджетів окупованих громад ще у березні – була не менш контроверсійною, аніж реалізований у Вовчанську варіант із виплатами аж до липня. Можна припустити, що освітня субвенція нараховувалася для виплати заробітної плати вчителям із окупованих громад.

Але ж чи проводилася при цьому диференціація – хто з них виїхав, хто залишився, хто продовжував працювати, хто де-факто став колаборантом? І якщо перед переведенням коштів із держбюджету на рахунок міського бюджету окупованої громади такий аналіз проводився – то ким саме? Чи не мала місце ситуація, коли інформацію надавав, власне, міський відділ освіти, голову якого Україна наразі звинувачує в співпраці з окупантами? І цей же відділ освіти був де-факто розпорядником коштів?

Інша стаття видатків – «загальнодержавні функції (органи державного управління, місцевої влади та самоврядування») – хоча статистично має меншу «вагу» в структурі бюджету, але політично є, можливо, і більш знаковою. З початку окупації в Ізюмській громаді на цю статтю витратили понад 1 мільйон гривень, у Куп’янській – близько 3-х мільйонів, у Вовчанській – майже 8 мільйонів гривень, а у Балаклійській (мер якої втік до Росії після «транзиту влади» в громаді) – 9 мільйонів гривень.

Із формальної точки зору, чиновники та співробітники місцевого самоврядування «в еміграції» продовжують виконувати свої функції і не підлягають звільненню зі своїх посад у разі втрати державного контролю над територією громади. Але ж як саме вони забезпечують життєдіяльність громади, не маючи важелів безпосереднього управління?

Мова не йде про те, щоб всіх цих людей (до речі, вимушених переселенців) позбавляти роботи, але ж можна тимчасово призупинити їхню номінальну діяльність в системі керування громадою і знайти реальну альтернативу, де їх зв’язки, досвід і знання приносили б більшу користь (наприклад, в обласних адміністраціях, де вони могли б опікуватися саме справами тимчасово окупованих громад).

Висновки

Тема взаємодії української держави з тимчасово окупованими громадами об’єктивно є складною і суперечливою. Зокрема, це стосується і економічної складової взаємин – яскраво ілюструє цю суперечливість кейс із реакцією харківських волонтерів на випадки «пенсійного туризму», коли частина евакуйованих пенсіонерів потім поверталася в окупацію. В суспільстві є розуміння, що кожна історія окупації – це людська трагедія, але державна політика на даний момент не має змоги з мікроскопом розглядати ці індивідуальні випадки, а вимушена приймати оперативні рішення щодо мільйонів громадян. Втім, щодо сутності цих рішень у суспільстві існують полярні позиції: або ж Україна продовжує попри все виконувати абсолютно усі зобов’язання перед своїми громадянами «по той бік», або ж вимушено оптимізує видатки, зважаючи на ризики потрапляння коштів українських платників податків у розпорядження окупантів.

Якою є обрана стратегія нинішньої влади? Якщо аналізувати весь спектр соціально-економічних зобов’язань, то поки що державна політика, швидше, тяжіє до першого полюсу виконання своїх зобов’язань. Що стосується безпосередньо аспекту місцевих бюджетів – ситуація дуже відрізняється в різних громадах (де, що і коли продовжувало фінансуватися після окупації). Але загальний аналіз виконання місцевих бюджетів громад Харківщині, які навесні та влітку перебували в окупації, свідчить, по-перше, що на рахунках громад продовжували акумулюватися значні кошти, і по-друге, що ледь не половина цих коштів надходила із державного бюджету (друга половина – переважно, ПДФО та єдиний податок).

Зважаючи на обмеженість доступної інформації, можливо, зарано щось стверджувати про цю ситуацію з бюджетами саме в безапеляційному форматі «висновків». Однак виокремити нагальні питання про стан цих місцевих бюджетів – необхідно. З огляду на наші економічні проблеми, дефіцит держбюджету та інфляцію, чи не доцільніше було ці кошти якось використовувати, а не «віртуально» накопичувати без можливості повноцінно розпоряджатися в інтересах громади? Наприклад, тимчасово перевести ці податкові надходження до бюджету іншого рівня (державного, обласного) і залучити в економіку з майбутнім компенсуванням цієї суми місцевому бюджету вже після звільнення.

І, звичайно, є питання щодо трансфертів із державного бюджету місцевим вже після окупації. Зважаючи на неоднорідність ситуації в різних громадах, вочевидь, мав місце певний відбір – кому ми як держава ще довіряємо і намагаємось підтримати, а в яких громадах ці трансферти припинилися на початку квітня. Але ж умовний кейс вовчанського відділу освіти змушує замислитися, чи точно трансферти з українського держбюджету під час війни працювали на Україну. Так чи інакше, ефективність витрачання коштів місцевих бюджетів окупованих громад викликає низку запитань, як і систематичність переведення трансфертів із держбюджету навесні та влітку. Можливо, після зняття обмежень воєнного стану з’явиться більше відомостей, кому і на що йшли ці кошти, і ми дізнаємося, чи не друкувалися, умовно, російські пропагандистські методички в окупованих громадах коштом освітньої субвенції з українського держбюджету.