Аналитический центр «Обсерватория демократии»

Умови перманентної війни з агресором ставлять перед українською державою завдання пошуку такої моделі виживання, яка б поєднувала в собі пріоритети національної безпеки з демократичними принципами і свободами громадян. Подібних прецедентів серед сучасних країн – обмаль, і, звичайно, кожен випадок є специфічно індивідуальним.

Аналітичний центр «Обсерваторія демократії» досліджує ізраїльський кейс: якою є сучасна політична модель в Ізраїлі, що саме з ізраїльского досвіду може бути корисним для України, а що – швидше, зашкодить, і як зберігати демократію в умовах перманентної війни.

Демократичний оазис і партійна фрагментація 

З моменту проголошення незалежності в 1948 році Ізраїль опинився у стані війни з арабськими країнами, які не визнавали суверенітет новоствореної держави. Водночас, за цей час Ізраїль не лише зумів вижити в оточенні вороже налаштованих сусідів, але й суттєво розширити територію (перш за все, за рахунок перемоги у «Шестиденній війні» 1967 року).

При цьому, Ізраїль залишається «єдиною демократією на Близькому сході» не тільки за власними визначеннями, але й за оцінками міжнародних дослідників. Так, в останньому оновленні щорічного рейтингу «Democracy Index» Ізраїль посів 23-е місце серед 167-ти держав, політичний режим країни отримав визначення «обмеженої демократії» та загальний бал 7,97 з 10 можливих. Для порівняння Україна розташована на 86-му місці з 5,56 балів та визначенням «гібридний режим».

Джерело: https://en.wikipedia.org/wiki/Democracy_Index.

Ізраїль є парламентською республікою з однопалатним законодавчим органом влади (Кнесетом), в який за закритими партійними списками обирається 120 депутатів (вся територія країни є єдиним багатомандатним округом). Формально кодифікованої «Конституції» в державі немає, проте є низка «Основних законів», прирівняних за статусом до «конституційних» (на відміну від «звичайних», які може призупиняти Верховний суд).

Згідно з «Основними законами» саме президент номінально є головою держави. Він обирається таємним голосуванням депутатів парламенту на один семирічний строк повноважень. Фактично ж, керівником виконавчої влади є прем’єр-міністр, якого повинна підтримати депутатська коаліція у парламенті. Цікаво, що з 1996 по 2001 рік в Ізраїлі проводились прямі вибори прем’єр-міністра – тричі громадяни безпосередньо обирали голову виконавчої влади, але потім закон було змінено на користь звичної депутатської «коаліціади», підсумки якої далеко не завжди корелюють з народним волевиявленням (наприклад, партія нинішнього прем’єра Нафталі Бенета «Яміна» здобула на парламентських виборах-2021 лише 6,21% та посіла 5-е місце).

Ізраїльський кейс є вдалою ілюстрацією для так званого політологічного «Закону Дюверже»: незмінність протягом багатьох циклів пропорційної виборчої системи сприяє становленню багатопартійності. Особливо на це впливає низький прохідний бар’єр для партій – на останніх виборах він становив 3,25% (до цього тривалий час – 1% та 1,5%).

Джерело: дані Центральної виборчої комісії Ізраїлю та Wikipedia.

Як наслідок – партійна система Ізраїля вважається надзвичайно фрагментованою: за підсумками 24-х парламентських кампаній у 22-х випадках у Кнесеті було представлено двозначне число партій (загалом, середнє арифметичне для 24-х кейсів – 11,96, тобто дюжина партій у парламенті є чимось типовим і нормальним). Досить незвичною особливістю взаємодії парламенту та уряду в Ізраїлі є те, що принцип розподілу влади реалізовано не в повній мірі, і члени кабінету міністрів (зокрема, й голова уряду) залишаються депутатами Кнесету. При цьому, хоча серед прем’єрів ізраїльського уряду були такі харизматичні постаті, як Давід Бен-Гуріон, Голда Меїр чи Беньямін Нетаньяху (при всій його одіозності, цю посаду він обіймав довше за усіх), жодного разу за підсумками парламентських виборів не виникало «монобільшості», і кожен голова уряду був вимушений знаходити політичні компроміси з партнерами по коаліції.

«Соціологічне селфі» Ізраїлю

Партійна система будь-якої країни, перш за все, відтворює конфігурацію суспільства. Для партійної системи Ізраїлю, як і для української, класичний західний поділ на «лівих» і «правих» (з точки зору економічної політики) не є визначальним. Паралельно з економічним контуром, «водорозділом» для ізраїльських партій (і, напевно, більш вагомим фактором позиціонування) є ставлення до вирішення арабо-ізраїльского конфлікту.

Ще наприкінці 60-х років, після розширення території внаслідок перемоги в Шестиденній війні, в Ізраїлі сформувалися два політико-ідеологічних напрями. Перша парадигма – «Цілісна земля Ізраїлю» («Ерець-Ісраель-а-Шлема») – наполягає на тому, що всі здобуті Ізраїлем землі повинні належати лише Ізраїлю (у деяких більш радикальних варіаціях – лише єврейському народу). Якщо задля цього необхідно продовжувати війну з арабськими країнами, то це є помірною ціною за «Великий Ізраїль». Друга, протилежна течія – «Мир за території» («Штахім тмурат шалом») – бачить вирішення конфлікту в дипломатичній площині та допускає передачу частини захоплених у 1967 році територій в обмін на мир.

Фактичнно, в більш узагальненому вигляді «правим» політичним «полюсом» в Ізраїлі вважають прихильників першої концепції – умовних «яструбів», які у зовнішній політиці віддають перевагу військовій силі над переговорами, скептично ставляться до можливості миру з арабами, та, здебільшого, у внутрішній політиці наголошують на статусі Ізраїлю як «держави для євреїв». На протилежному полюсі переважає більш широкий погляд на державну модель Ізраїлю (в етнічному, конфесійному, мовному аспектах), готовність до перемовин щодо спірних територій (у перспективі не відкидається й визнання Палестини) та відданість дипломатичному шляху встановлення миру з арабськими країнами.

Окрім того, на двох «полюсах» цієї шкали присутні досить специфічні політичні сили. «Праворуч» – сіоністські релігійні партії, на кшталт «Об’єднаного іудаїзму Тори» чи «Єврейського дому». «Ліворуч» – етнічні партії ізраїльських арабів: у нинішньому скликанні Кнесету представлено дві такі політичні сили («Об’єднаний список» — де-факто блок із 4-х партій, а також «RAAM»).

Характерно, що в процесах утворення коаліції ці начебто фундаментальні протиріччя не відіграють вирішальної ролі в особистих домовленостях політиків. Зокрема, у нинішній урядовій коаліції зібрано майже весь ідеологічний спектр, та вперше у формуванні ізраїльського уряду взяла участь арабська партія, що де-факто володіє «золотою акцією». Значимість цієї події підсилюється численними спробами в минулих електоральних циклах не допускати арабські партії до участі у виборах (на заваді цих спроб ставав Верховний суд, ухвалюючи рішення на користь партій).

Зважаючи на таку партійну фрагментацію, стає зрозумілим і ступінь політичної неоднорідності ізраїльського суспільства. У цьому контексті викликають цікавість певні маркери самооцінки демократичності ізраїльської держави з боку двох «полярних» груп громадян – євреїв (74% населення) та арабів (21%). Автори соціологічного дослідження «The Israeli Democracy Index» також звертають на це увагу, надаючи не лише узагальнені результати опитування, але й показуючи відмінності у відповідях євреїв та арабів.

Станом на кінець 2021 року загальна самооцінка громадянами Ізраїлю своєї держави є, швидше, позитивною. 73% вважають Ізраїль «гарним місцем для проживання», 70% відмовились би від пропозиції громадянства в більш заможній західній країні, 57% переконані, що держава добре піклується про безпеку громадян (досить високий відсоток як для умов перманентної війни) і лише 27% називають судову систему корумпованою. Водночас, за деякими параметрами фіксуються загрозливі тенденції саме для демократичності держави та внутрішньої консолідації громадян.

Джерело даних для таблиці: https://en.idi.org.il/publications/37984.

З цих соціологічних даних видно, що точкою консенсусу для ізраїльських євреїв та арабів є правова система – дотримання законів держави більшість респондентів вважають головним критерієм «справжнього громадянина», відносно висока довіра до Верховного суду (в порівнянні з іншими інститутами влади) є майже однаковою серед євреїв та арабів, при цьому судову систему більшість населення не вважає корумпованою. Водночас, запит на «сильну руку» разом із переконанням 59% євреїв, що вони повинні мати більше громадянських прав, ніш араби, створює досить загрозливий контекст для майбутнього демократії в Ізраїлі.

Зворотній бік ізраїльської демократії

Ідея особливих прав саме для єврейського населення Ізраїлю має не лише своє історичне підґрунтя, але й певний законодавчий фундамент. По-перше, формулювання «єврейська демократична держава» було закладено в Декларацію незалежності Ізраїлю. По-друге, в 2018 році було Кнесет прийняв Основний закон із назвою «Ізраїль – національна держава єврейського народу» (досить суперечливий, з огляду і на те, що «за» проголосувало 62 депутати, 55 «проти», інші утримались). Згідно цього Закону, який викликав обурення у не-єврейського населення, зокрема, іврит залишився єдиною державною мовою, тоді як арабська цей статус втратила (їй гарантувався «особливий статус», який мав би деталізуватися додатковими законами). Де-факто, Закон проголошував розділення громадян держави на дві категорії – євреїв та усіх інших.

Однак питання громадянських прав і свобод в Ізраїлі не вичерпується статусом євреїв та арабів – ізраїльська модель так чи інакше пов’язана з низкою обмежень, на які вимушені йти усі громадяни в інтересах держави та національної безпеки. Наприклад, окрім поліції, вулиці великих міст патрулюють приватні охоронні компанії, оплачувані з коштів місцевих бюджетів. Діяльність таких компаній (доречна паралель із муніципальною охороною в Харкові, яка, зокрема, патрулювала міські парки) погано врегульована законодавчо і часто супроводжується конфліктами з громадянами через обмеження права на вільне пересування, на недоторканість власності та взагалі права на честь і гідність. На думку правозахисників, ці парамілітарні утворення перебирають на себе повноваження держави, якими їх не наділяло суспільство.

Але найяскравіше суперечність між демократичними правами громадян та пріоритетами національної безпеки (якими іноді зловживає влада) проявляється в судових процесах, пов’язаних із діяльністю поліції та державних спецслужб.

Ще декілька десятиліть тому «справа автобуса №300» для Ізраїлю стала прецедентом та маркером фактичного перетворення спецслужб на «державу в державі» з нульовою підзвітністю суспільству та навіть судовій системі. 11 квітня 1984 року четверо арабських терористів захопили автобус із заручниками, а вранці наступного дня були знешкоджені – під час операції двоє терористів були вбиті, двоє заарештовані. Далі, заарештованих катували, після чого стратили за наказом голови ШАБАКу (служби безпеки Ізраїлю).

В офіційній інформації, наданій ЗМІ, стверджувалося, що усі четверо терористів загинули під час операції зі звільнення заручників. Однак, фотокореспонденти ліберальної газети «Хадашот» встигли зробити світлину двох терористів у момент, коли їх виводили з автобусу. Одразу після публікації фото газета «Хадашот» була закрита рішенням «воєнного цензора» – інституту, який існував в Ізраїлі на той час, і з якими ЗМІ мали погоджувати публікації, пов’язані з діяльністю силовиків. Редакція звернулася до Верховного суду, але той підтримав рішення про закриття.

Паралельно створювались спеціальні комісії для розслідування обставин вбивства злочинців, і представники ШАБАКу більше року умисно давали неправдиві свідчення. Саме на це, фактично, і перемкнулась суспільна увага: з питання «чи катували і стратили терористів?» на «чи має право спецслужба давати неправдиві свідчення офіційним особам та бути де-факто поза межами правового поля?». Підсумком цієї історії стало президентське рішення про повне помилування керівництва ШАБАКу в червні 1986 року, чим було створено прецедент примату національної безпеки над законністю. Специфічне ставлення до пріоритетів національної безпеки в судових процесах підкріплюється ще й необов’язковістю надання «силовиками» доказів, якщо їхнє оприлюднення загрожує інтересам держави та її безпеці.

Окрім питань щодо свободи слова, права на мирні протести та інших традиційних демократичних цінностей, в останні роки в Ізраїлі зростає незадоволення діями поліції. На кінець 2021 року соціологічні опитування фіксували рекордно низьку довіру до цього інституту (менше 30% у порівнянні з 70-75% на початку «нульових» років). Не в останню чергу це пов’язано з численними скандалами щодо прослуховування громадян та використанням шпіонського програмного забезпечення для стеження.

Інший контур обмежень громадянських прав, який послаблює ізраїльську демократію – це великий вплив релігії на державу. Через нього Ізраїль залишається державою, в якій не має юридичної сили нерелігійний (громадянський) шлюб, і багатьом громадянам країни для одруження необхідно реєструвати свій статус стосунків в інших країнах. Прийнятий Кнесетом закон про обмеження сурогатного материнства (відмінений рішенням Верховного суду в 2020 році) забороняв використання цієї опції для одиноких чоловіків або лгбт-пар. А, напевно, найшкідливішим для економіки є так званий «закон про магазини», який заборонив роботу малого бізнесу в сфері торгівлі по суботах (на додачу вивів це питання з компетенції місцевих органів влади, чим посилив тенденції централізації влади).

Протягом останніх двох років ізраїльська демократія потерпає і від обмежень, пов’язаних із пандемією COVID. Але якщо в цьому вона далеко не поодинока, то деякі специфічні прогалини суттєво відрізняють її від традиційних західних зразків. Напевно, найбільша з них – відсутність конституційного закріплення принципу рівності громадян. Як вже зазначалось, кодифікованої конституції в Ізраїлі немає, але її де-факто замінюють «основні закони» (за задумом, це окремі глави майбутньої конституції). В основному законі «Гідність і свобода людини» визнається цінність життя, особистості, власності громадян, водночас проігнорованими залишаються базові для майже усіх демократій світу норми рівності громадян. Можливо, в цьому і полягає корінь дискримінаційних ситуацій, які супроводжують різні аспекти життя сучасного ізраїльського суспільства.

Висновки

Першому прем’єр-міністру Ізраїлю Давіду Бен-Ґуріону належить вислів, який видається доречним і для сучасної України: «Для нас розраховувати на самих себе означає дві речі – на нашу силу і на наше відчуття справедливості». Віддаючи шану допомозі західних партнерів, Україна, разом із тим, опинилась сам на сам із військовою агресією сусідньої країни, яка відкрито висловила своє невизнання українського державного суверенітету. Відповідно, «розраховувати на самих себе» українці мають і в пошуку нової моделі держави, яка б відповідала не лише актуальним викликам у питаннях безпеки, але й  принципам демократії.

Аналіз ізраїльського досвіду «балансування» між цими пріоритетами дозволяє виділити та оцінити окремі елементи з точки зору їх гіпотетичного втілення в українській політичній системі. Наприклад, деякі з досліджених аспектів ізраїльської моделі видаються контрпродуктивними факторами. Серед них:

• ігнорування (нормативне та практичне) базової рівності усіх громадян держави;
• пропорційна виборча система закритих списків із занадто низьким бар’єром, яка заохочує надмірну політичну фрагментацію і не сприяє стабільній роботі уряду (4 виборчі кампанії за останні 4 роки як свідчення політичної кризи);
• можливість ухвалення де-факто конституційних «основних законів» простою більшістю голосів депутатів (а не 2/3 чи 3/4), що ставить їх в залежність від політичної кон’юнктури;
• вкрай низький рівень децентралізації влади та відсутність принципу субсидіарності;
• значне зміщення з полюсу «світської держави» до релігійного впливу на закони та суспільні практики;
• неповна реалізація принципу розподілу влади, при якій судова та законодавча гілки знаходяться в постійному протистоянні, виконавча – де-факто вмонтована в законодавчу (зокрема, через наявність депутатських мандатів у членів уряду), а десь поза межами правового поля існують спецслужби.

З іншого боку, окремі риси та складові ізраїльської політичної моделі видається доцільним взяти за основу і адаптувати до реалізації в українському контексті.

• незалежна судова влада, яка в своїх рішеннях непідконтрольна політичній волі уряду та депутатської більшості, завдяки чому довіра до правової системи є одним із факторів внутрішньої (зокрема, міжетнічної) консолідації суспільства;
• високий соціальний престиж армії, значна роль цього інституту для соціалізації, консолідація суспільства через довіру до армії (характерний факт: на сайті Кнесету в короткому профайлі депутатів на декілька строк обов’язково міститься інформація про армійську службу та звання обранців);
• потужні горизонтальні зв’язки (зокрема, міждержавні з діаспорою) та навички самоорганізації населення, високий ступінь готовності до надзвичайних ситуацій;
• значні державні інвестиції в людський капітал та в освітню сферу;
• примат найвищої цінності життя громадянина (наприклад, у питаннях обміну полоненими, де Ізраїль докладає усі можливі зусилля для визволення своїх);
• ставка на власну суб’єктність, військову та економічну потужність у зовнішніх відносинах (яскраво проявилася під час Шестиденної війни, напередодні якої майже всі нейтральні держави спонукали Ізраїль до поступок; більш сучасна ілюстрація втілилася в розробку власної системи ППО «Залізний купол»);
• стратегія прагматичного національного інтересу, яка супроводжується економічною політикою державного протекціонізму, підтримка національного виробника на внутрішньо-конкурентних засадах;
• активна участь виборців в електоральному процесі (діапазон явки на парламентських виборах від 64% до 87%), культивування залученню громадян до політичного процесу як спільної справи.

Зосереджуючись у цьому дослідженні на політичних аспектах, не можна забувати і про те, що внутрішній валовий продукт на душу населення в Ізраїлі приблизно в 10 разів вищий за довоєнні показники України. Відповідно, маючи набагато гірші стартові умови та ресурси, Ізраїлю вдалося побудувати ефективну економічну і політичну модель держави, яка успішно обороняє свою територію, є конкурентною на світовому ринку та забезпечує гідний рівень добробуту своєму народу (середня зарплата – близько 3 тисяч доларів).

Водночас, у цю політичну модель Ізраїлю з самого початку було закладено доволі суперечливу формулу «єврейської демократичної держави», в якій деякі експерти вбачають «політичний оксюморон». Маючи більше 20% громадян не-єврейського походження (а також частку нерелігійних євреїв), держава балансує між тим, щоб бути, перш за все, «єврейською» або ж «демократичною». Зважаючи на схожі пропорції в етнічному складі України, а також подібні обставини екстремального формування державної ідентичності в умовах війни, для нашої країни важливо не тільки наслідувати досвід Ізраїлю, але й відсіювати з нього зайве. Інтегрувати всі верстви тих, хто ототожнює себе з Україною, та консолідувати суспільство, а не поглиблювати розколи, допомагаючи ворожій пропаганді. І чітко розуміти, чим у своїй кінцевій меті демократія відрізняється від диктатури більшості.