Аналитический центр «Обсерватория демократии»

Згідно із Бюджетним кодексом, до 25 грудня 2022 року мали бути прийняті місцеві бюджети усіх рівнів – громад, районів та областей. За інформацією Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури України та Міністерства фінансів України, на Харківщині було ухвалено майже всі з них (62 з 64-ох). Аналітичний центр «Обсерваторія демократії» дослідив, як повномасштабна війна кількісно та якісно вплинула на формування бюджетів міських громад Харківської області, а також — на їх висвітлення в офіційних джерелах.

Контрольоване падіння? 

Війна загострила проблему балансу між прозорістю влади, як необхідної умови функціонування демократії, та інтересами безпеки. Точаться дискусії, зокрема, і щодо необхідності публікації бюджетної документації органами місцевого самоврядування. Станом на середину січня, з 17-ти міських громад, лише 5 не оприлюднили на власних сайтах інформації про прийнятий на 2023 рік кошторис. В усіх цих 5-ти громадах (Вовчанська, Дергачівська, Ізюмська, Куп’янська та Чугуївська) діють міські військові адміністрації. Для них процедура ухвалення бюджету є спрощеною. Замість голосування на сесії міської ради, необхідним є лише розпорядження голови військової адміністрації. Решта міських громад, зокрема, і Балаклійська (на її території теж функціонує міська військова адміністрація), відповідні документи опублікувала. Нижче наведено статистику, як в абсолютних та відносних величинах змінилися заплановані бюджети громад в порівнянні із 2022-м роком. Звісно, виконання минулорічного бюджету є далеким від показників, закладених до повномасштабного вторгнення, й порівнянню піддаємо саме першочергові варіанти бюджетів 2022-го і 2023-го років.

Джерело: сайти територіальних громад.

Важливо зауважити, що в більшості оприлюднених громадами бюджетів (9 з 12-ти), не враховано освітню субвенцію з державного бюджету. А вона складає від 15% (Харківська) до 30% (Барвінківська, Південна) запланованих доходів та видатків бюджету. Ще 10-го січня Міністерство освіти і науки України оприлюднило листа «Фінальні розрахунки обсягів освітньої субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на 2023 рік». Задля забезпечення репрезентативності даних опубліковані МОН дані були додані до показників ухвалених «базових» бюджетів. Відповідні громади в таблиці позначені «*».

Порівняно із груднем 2022 року, за даними Держстату, гривня знецінилася на 26,6%. Але й без того, більша частина міських громад Харківщини з тих, що оприлюднили цьогорічний бюджет (10 з 12-ти), суттєво втратили в доходах та видатках порівняно з минулим роком. Найбільший регрес спостерігається у деокупованій Балаклійській громаді – втрачено майже 29% від доходів, закладених на 2022 р., у Барвінківській, що була прифронтовою аж до вересня 2022-го – замалим 26%. Зростання ж показників бюджету спостерігається лише в двох громадах – Красноградській та Богодухівській, чиї заплановані надходження збільшилися на 3,01% та 4,26% відповідно.

Аналізуючи доходи міських бюджетів, слід звернути увагу на тенденцію, що притаманна усім громадам, чиї кошториси на 2023 рік було опубліковано, за виключенням Харківської та Лозівської. У зв’язку зі шкодою, яку нанесла повномасштабна війна (прямою та опосередкованою), зросла необхідність у додатковому фінансуванні. Саме тому, в бюджетах щонайменше 10-ти громад з’явився або збільшився розмір «базової дотації».

Найбільш залежною від цієї статті доходів, з великим відривом, є Балаклійська громада. Її бюджет складений із врахуванням допомоги з державного бюджету в розмірі більше 100 мільйонів гривень (31,23% його цьогорічних надходжень). Порівняно із 2022 роком «базова дотація» для Балаклійської громади збільшилась увосьмеро, торік вона дорівнювала 12,81 мільйонам. У Валківській «базова дотація» зросла вчетверо, з 9,59 до 38,02 мільйонів. В кошторисі Первомайської громади на 2023 рік вона очікується в обсязі більше 10 мільйонів гривень, в той час як в планах на 2022-ий цей тип надходження був повністю відсутнім.

Що стосується Харківської та Лозівської міських громад, то цьогорічним бюджетом першої отримання «базової дотації» взагалі не передбачено, а у другої її розмір дорівнює минулорічному.

Також, спільним для усіх громад є зниження суми освітньої субвенції. Відповідно до листа МОН від 20 січня 2023 року, загальний обсяг коштів, виділених на освітню субвенцію з державного бюджету, зменшено на 20%, порівняно з 2022 бюджетним роком. Найбільше від урізання постраждали громади, чиє місцезнаходження (безпосередня близькість до лінії фронту та пов’язані із цим обстріли) не дозволяє проводити навчальний процес – Куп’янська та Вовчанська. Освітня субвенція для них на 2023 рік взагалі не передбачена. Зменшення фінансування інших громад коливається від 13,7% (Південна) до 33,6% (Балаклійська та Ізюмська).

Чим житимуть міські громади у 2023 році

Як вже було зазначено раніше, для Балаклійскої громади в 2023 році найвагоміша стаття кошторису – базова дотація з державного бюджету. Саме вона покриває близько 30% витрат, які було заплановано на цей рік. Така ситуація спричинена, в першу чергу, зниженням надходжень від сплати ПДФО (податок на доходи фізичних осіб). Порівняно із 2022 роком цей показник скоротився вдвічі – з 162,78 до 81,11 мільйонів гривень. По-друге, — колосальним падінням доходів від земельного податку та орендної плати з юридичних осіб. Загальна сума цих двох джерел надходжень зменшилась в десять разів — з 53,7 мільйонів гривень в 2022-ому році до 5,37 мільйонів в 2023-ому. Закономірно, зі зниженням доходів впали і витрати. Найбільше постраждало «Надання дошкільної освіти». Фінансування цього напряму скорочено майже наполовину – до 30,3 мільйонів з 58,22 закладених на 2022 рік. Зокрема, на 17,2 мільйони зменшено фінансування заробітної платні для працівників закладів дошкільної освіти. Решта статей видатків теж постраждали, але не настільки відчутно. На 15,14 мільйонів гривень скорочено фінансування діяльності міської ради, на 6,53 мільйони – організації благоустрою, на 3,04 мільйони урізано видатки на багатопрофільну стаціонарну медичну допомогу. На рівні минулого року залишилася сума, виділена на середню освіту в громаді.

Істотно від зменшення обсягів податкових зборів в 2023-ому році постраждає і Барвінківська громада. Заплановано скорочення загальних податкових надходжень до бюджету зі 131,52 мільйонів гривен в 2022-ому до 73,64 мільйонів цього року. Зокрема, ПДФО має принести до казни Барвінківської громади 27,13 мільйонів гривень, що більш ніж в два рази менше минулорічного плану (59,4 млн.). Тому громада отримає в три рази збільшену дотацію із державного бюджету. На 2023 рік вона склала 42,33 мільйони. В абсолютних величинах найбільше коштів не дорахується галузь освіти. За рахунок зарплат було скорочено фінансування дошкільної освіти – з 24,64 мільйонів до 18,39 (зарплатна частина зменшилась з 16,49 до 12,71 млн.). На 3 мільйони менше, з міського бюджету, виділено і на зарплати працівникам загальної середньої освіти (10,91 мільйонів в 2023-ому проти 14 минулого року). Витрати на «адміністративний апарат» зменшилися на 12,27%. Також збережено фінансування програми «Шкільний автобус» на 2022-2024 роки в обсязі 1,43 мільйонів гривень.

У Богодухівській громаді ситуація із податковими надходженнями, в порівнянні із двома розглянутими вище громадами, набагато краща. На 2023-ій рік заплановано неістотне, у відносних показниках (близько 3%), але збільшення доходів від ПДФО на 4,97 мільйонів гривень. Запорукою цього є наявність військової частини на території громади. До 62,5 мільйонів гривень зросли очікувані надходження з податків на доходи українських військовослужбовців. В бюджеті на 2022 рік цей показник складав 3,6 мільйони гривень. Порівняно із минулим роком, Богодухівський бюджет сильно скоротив очікуваний прибуток від акцизу на пальне – з 6,6 мільйонів до 950 тисяч, зате заплановано отримання базової дотації (близько 29 мільйонів), яка була відсутня у плані на 2022-ий. Відповідно до запланованих видатків, велику увагу в 2023-ому буде приділено галузі охорони здоров’я. Більш ніж в два рази збільшено заплановані витрати на багатопрофільну стаціонарну та на первину медичну допомогу – до 12,16 та 4,53 мільйонів гривень відповідно. Також збільшено фінансування сфери освіти (загальної середньої та дошкільної), а також культури і туризму (утримання бібліотек, музеїв). З’явилися такі видатки як субсидування витрат на теплову енергію, на це закладено 9,6 мільйонів, а також витрати на заходи та роботу з територіальної оборони, на які виділено 89 тисяч (!) – менше, ніж, наприклад, на членські внески до асоціацій органів місцевого самоврядування.

Суттєве зменшення надходжень від податків та зборів на доходи фізичних осіб у Валківській громаді планується компенсувати збільшенням рентних платежів і базової дотації. Обсяг базової дотації було збільшено до 38,02 мільйонів гривень (більш ніж втричі). Загальні доходи від рентної плати за використання надр загальнодержавного значення та лісових ресурсів закладено на рівні 26,91 мільйонів гривень (+20,91% порівняно з 2022 р.). Надходження з податку на доходи фізичних осіб впали на 17,35%, і тепер складають 92,71 мільйони гривень. В опублікованому на сайті документі відсутні дві сторінки з видатками. Виходячи ж з наявних у публічному доступі даних, Валківська міська рада збільшила на 2,11 мільйони гривень (12,31%) фінансування соціального захисту та забезпечення; «фізична культура і спорт» втратили у фінансуванні 2,05 мільйони (-31,41%), а всі інші галузі отримують фінансування, співставне із минулорічним.

Ситуація із запланованими доходами у Зміївській громаді, порівняно із минулим роком, трохи погіршилась. Так, на 2,89% зменшились очікувані надходження від ПДФО. Ситуація могла би бути гіршою, якби не військові – їх частка за даним показником склала 15,39%. В абсолютних же величинах, сума податків, яку Зміївська міська рада очікує отримати з доходів військовослужбовців, збільшилася з 2,76 до 14,64 мільйонів гривень. Знизяться надходження від ренти на користування природними ресурсами (на 19,24%); орендної плати юридичними особами (вполовину); та єдиний податок з фізичних осіб-підприємців (на 14,34%). Для компенсації цих втрат буде залучено базову дотацію із державного бюджету. Цього року вона зросла на 43,36 мільйони, тобто, порівняно із минулим роком, більш ніж удвічі. Зокрема, і ці кошти буде використано для збільшення витрат на первинну та стаціонарну медичну допомогу (+36,75%), а також — дошкільну та загальну середню освіту (+9,77%). Заплановані витрати на благоустрій, які в 2022 році складали 150 тисяч, зросли до 12,25 мільйонів гривень. Але зникли із кошторису видатки на «функціонування підприємств, що надають житлово-комунальні послуги» (в 2022 році було закладено більше 5 мільйонів). Освітню субвенцію було урізано на 13 мільйонів. Фінансування програм з обласного бюджету (інклюзивно-ресурсні центри, санаторно-курортне лікування для людей із інвалідністю) зменшено. А великих дотаційних проєктів, як-то реконструкція школи у Тимченках, або очисних споруд у Борках, немає. Саме ці фактори і спричиняють скорочення доходів та витрат у бюджеті Зміївської міської громади.

Однією з двох громад, чиї заплановані показники доходів та видатків, порівняно із показниками минулого року, виросли є Красноградська громада. Заплановані надходження та витрати громади, відносно 2022-го року, зросли трохи більше ніж на 3%, що в абсолютних величинах дорівнює 8,68 мільйонам гривень. Нетривіальним, порівняно із доходами інших громад, є збільшення надходжень від ПДФО не лише за рахунок військовослужбовців (хоча і вони істотно виросли – більш ніж на 10 мільйонів), але й доходів цивільних громадян (+10,44 мільйонів, порівняно із 2022-им). Також запорукою збільшення доходів бюджету стала поява базової дотації (10,28 мільйони гривень), якої минулого року не було, а також підвищення рентних виплат за видобуток природного газу на 14,27 мільйонів. Зростання надходжень дозволило пропорційно наростити і видатки. Завдяки цьому, наприклад, вдалося закласти на 6,23 мільйони більше, в порівнянні із 2022-им, на організацію благоустрою населених пунктів. В два рази (до 9,16 мільйонів гривень) було збільшено витрати на охорону здоров’я. Фінансування ж інших статей розходів (державне управління, освіта, культура, спорт, соціальне забезпечення) теж зросло, але несуттєво.

Втративши понад 100 мільйонів очікуваних доходів, без врахування освітньої субвенції, бюджет Лозівської громади залишається другим за розміром серед міських громад Харківської області. Заплановані надходження від сплати ПДФО цивільними зменшилися на 95,5 мільйонів гривень. Їх частково компенсують військові, з доходів яких міська рада очікує отримати, порівняно з минулим роком, на 35,7 мільйонів більше. Крім цього, суттєво (на 37,2 мільйони) знизились очікувані доходи від земельного податку з юридичних осіб. Тим не менш, незважаючи на катастрофічне падіння доходів, лише на 1,75% (1,27 млн. грн.) скорочено витрати на забезпечення апарату міської ради. Одночасно із цим, зменшено фінансування освіти (загальна середня та дошкільна освіта) на 54,72 мільйони, медицини (первинної та багатопрофільної) на 8,87 млн., культури (музеї, бібліотеки, будинки культури) на 6,78 млн., соціального захисту (соціальні послуги, компенсаційні виплати) на 4,35 мільйони.

Зниження податкових надходжень (ПДФО, рентні платежі, а також податки на майно) трохи більше ніж на 20 мільйонів повною мірою покриває Люботинській міській раді базова дотація із державного бюджету. Порівняно із 2022 роком її було збільшено майже вдвічі – замалим на 25 мільйонів гривень. Враховуючи зростання доходів місцевого бюджету (без врахування освітньої субвенції) на рівні статистичної похибки (0,31%), цілком логічним виглядало би збереження минулорічних обсягів фінансування усіх галузей життєдіяльності громади, або збільшення витрат на напрямки із «воєнним контекстом». Наприклад, на рівні минулого року зберегли фінансування зарплат «адміністративного апарату». Суму в два рази більшу за минулорічну (15,67 мільйонів проти 7,3 у 2022 р.) депутати Люботинської міської ради заклали на організацію благоустрою населених пунктів. Досягти цього вдалося шляхом зменшення резервного фонду з 5,24 мільйонів гривень до 1,7, а також скороченнями інших видатків (зокрема, на охорону здоров’я, чиє фінансування «оптимізовано» на 525 тисяч, а також на освіту – двох мільйонів недоотримає загальна середня освіта громади).

В Мереф’янській громаді основним джерелом доходів, очікувані надходження з якого значно знизились – це місцеві податки. 15,5 мільйонів гривень надходжень з єдиного податку очікується в 2023-ому році. Це на 10,77 мільйонів менше, аніж було закладено на 2022-ий рік. Зокрема, на 9,42 мільйони гривень зменшилися очікувані надходження від фізичних осіб-підприємців. Базову дотацію було збільшено на 15,09 мільйонів (+72,41%). На 46,95% (-2,78 мільйони гривень) зменшені видатки на утримання та розвиток автомобільних доріг, а фінансування дошкільної освіти скоротилося на 1,35 млн. грн. (-6,65%). Значне збільшення фінансування на 2023 рік отримала галузь охорони здоров’я (+5,68 мільйонів, що дорівнює 281,88% від запланованого показника 2022-го року).

Ситуація із доходами до бюджету Первомайської громади несуттєво погіршилася порівняно із планом на 2022 рік. Найбільші втрати доходної частини, порівняно із минулорічними показниками – це відсутність субвенції з обласного бюджету (майже 5 мільйонів у 2022-ому) та зниження надходжень без урахування трансфертів (податки, рентні платежі, неподаткові надходження) на 11,89 мільйонів гривень. Цей обсяг (трохи більше 20 мільйонів) компенсовано подвоєнням, в порівнянні із 2022-им роком, базової дотації з державного бюджету. Заплановано зменшення видатків на дошкільну освіту (з 41,12 мільйони гривень до 37,73). Але закладено зростання витрат на первинну та багатопрофільну стаціонарну медицину (+34,28% та +12.29% відповідно), а також на 73,08% (на 1,9 мільйони гривень) більше виділено на утримання та розвиток автомобільних доріг. Неістотно збільшилося виділення коштів на оплату праці в графі бюджету «Організаційне, інформаційно-аналітичне та матеріально технічне забезпечення діяльності міської ради». Своєчасною, в контексті існуючої кризи електроенергії, виглядає поява витрат на «заходи з енергозбереження» в цьогорічному кошторисі. Втім, виділені 40 тисяч гривень не виглядають як серйозна інвестиція.

Найбільша за населенням та бюджетом Харківська міська громада втратила, порівняно із 2022 роком, більш ніж 1,5 мільярди гривень прогнозованих доходів. Але, це одна із небагатьох громад, надходження від ПДФО якої зросли (на 162,9 мільйонів гривень). Причина цього доволі стандартна – велика кількість військової інфраструктури (військкомати, військові частини, ЗВО військового спрямування), яка призвела до збільшення очікуваних доходів у вигляді податку з зарплат військовослужбовців. Цей показник зріс у майже 10 разів – з 491,37 мільйону до  4,67 мільярдів гривень. Трохи менше ніж на 200 мільйонів виросли й очікувані доходи від внутрішніх податків на товари та послуги (акцизів на пальне, тютюн, алкоголь). Зросла й державна дотація будівництва третьої лінії Харківського метрополітену – до 1,52 мільярдів, на противагу 313,37 мільйонам в 2022-ому. Детальніше із запланованими Харківською міською радою витратами можна ознайомитись в нашому попередньому матеріалі – «Бюджетні пріоритети: на які програми розвитку закладені кошти в Харківському міському бюджеті на 2023 рік».

Рішення про місцевий бюджет на 2023 рік на сайті Південної міської громади оприлюднено. Відповідно до нього, бюджет громади зменшився трохи більше ніж на 2 мільйони (2,53%). Проте, відсутні додатки до нього, в яких зазначено, зокрема, і джерела надходжень, і напрями видатків.

На сайті Чугуївської громади відсутня інформація про прийняття бюджету на 2023-ий рік. Лише на фейсбук-сторінці Чугуївської міської ради опубліковано допис, в якому зазначено, що кошторис затверджено в обсязі, що на 25% менший за минулорічний, а заробітну плату працівників бюджетної сфери скорочено вполовину.

Цьогорічні бюджети Вовчанської, Дергачівської, Ізюмської та Куп’янської міських рад на їхніх офіційних сайтах поки не оприлюднені.

Висновки

Відповідно до Бюджетного кодексу України (ст.28, ч.4, п.3), органи місцевого самоврядування мають забезпечити публікацію інформації щодо рішення про місцевий бюджет не пізніше ніж через десять днів з дня його прийняття. Але, згідно за Законом України «Про правовий режим воєнного стану», на військові адміністрації населених пунктів не покладено обов’язків з публікації бюджетної документації. А відповідно до Постанови №693, яку Уряд ухвалив 17 червня: «Виконавчі комітети місцевих рад, місцеві державні адміністрації, військово-цивільні адміністрації, або військові адміністрації здійснюють управління коштами місцевих бюджетів без оприлюднення нормативно-правових актів та інших документів, які застосовуються під час бюджетного процесу».

З 17-ти міських громад Харківської області жодних відомостей про ухвалення бюджету на 2023 рік не опублікували лише 4 громади – Вовчанська, Дергачівська, Ізюмська та Куп’янська. Чугуївська міська рада опублікувала лише новинний допис у фейсбук, із частковою інформацію про показники прийнятого місцевого кошторису. Адміністрація Південної громади оприлюднила бюджет без додатків до нього, що позбавляє можливості ознайомитись із джерелами запланованих надходжень та видатків на 2023 рік. Решта 11 міських рад вчасно прийняли та опублікували бюджетну документацію у повному обсязі.

Міські територіальні громади Харківщини входять в 2023 рік зі скороченими запланованими показниками бюджету. В 10 громадах з 12-ти міські ради Харківської області прийняли кошториси, в яких доходи і видатки, у порівнянні із довоєнним планом на 2022 рік, є меншими, і це при здешевленні національної валюти на чверть.

Компенсувати недоотримання власних надходжень місцевих бюджетів в 2023 році має базова дотація з державного бюджету. 10 з 12-ти громад Харківщини (окрім Харківської та Валківської) отримали збільшення цього трансферту, яке призвело до зростання його частки в бюджетах громад. Окрім цього, важливим джерелом доходу на 2023 рік для деяких громад, зокрема, Богодухівської, Зміївської, Лозівської, Харківської, Чугуївської, стає податок з доходів військовослужбовців.

«Охорона здоров’я» у відносних показниках отримала найбільше збільшення фінансування. Майже половина міських громад (6 з 11-ти), чиї додатки до рішення про бюджет опубліковано повністю, виділили на неї грошей більше (перш за все – на первинну та загальну стаціонарну), аніж в 2022-ому. Майже в усіх громадах під скорочення витрат потрапили спорт та культура, а зменшення видатків на адміністративний апарат керівництву громад дається досить складно – в переважній кількості громад (10 з 11-ти) заплановані на 2022 рік розміри збережено й на 2023 рік, або навіть збільшено.