Аналитический центр «Обсерватория демократии»

15 августа в Северодонецке в Кризисном медиа центре «Северский Донец» состоялась дискуссия на тему «Динамика децентрализации в Луганской области», организованная Аналитическим центром «Обсерватория демократии». В обсуждении особенностей реализации реформы децентрализации в восточном регионе Украины приняли участие эксперты, представители общественных объединений и политических партий, органов государственнойвласти и местного самоуправления, СМИ.

В начале мероприятия директор Аналитического центра «Обсерватория демократии» Виктория Шевчук рассказала о главных целях и задачах, а также основной деятельности Центра. С аналитическими и мониторинговыми политическими исследованиями «Обсерватории демократии», отметила Виктория Шевчук, можно ознакомиться на сайте Центра — http://od.org.ua, который, кроме этого, содержит раздел «консультационная линия», который предоставляет возможность для всех заинтересованных субъектов политического процесса подать электронный запрос на политическую консультацию и получить экспертный ответ на заданный вопрос.

Децентрализация как вектор публичной политики

Во вступительной части доклада эксперт Аналитического центра «Обсерватория демократии» Валентина Киселева отметила, что, целью дискуссии является анализ хода процесса децентрализации в восточном регионе Украины — на примере Луганской области и в сравнительном разрезе с аналогичными процессами в Харьковской области.

Эксперт акцентировала на том, что существует определенное узкое понимание децентрализации, которое сводит ее к реформе по созданию ОТГ. Однако, исследователи Центра рассматривают децентрализацию как вектор публичной политики и курс реформ, которые касаются не только создания ОТГ. Поскольку в принятом Верховной Радой два года назад «Плане законодательного обеспечения реформ» курс на децентрализацию предполагается для самых разных сфер — правоохранительной, медицинской, образовательной. В то же время некоторые аспекты децентрализации до сих пор так и не получили правового фундамента: новое административно-территориальное устройство, институт префектов, муниципальные дозоры и т.д.

Среди основных вопросов децентрализации Луганской области на рассмотрение участников дискуссии были представлены:

1. Политическая и финансовая децентрализация.
2. Процесс формирования ОТГ и выборы в ОТГ.
3. Стратегическое развитие и экономическая состоятельность ОТГ.

«Фон» децентрализации в Луганской области

Эксперт выделила основные местные политико-экономические условия, которые на текущем этапе влияют на процесс децентрализации в Луганской области.

Экономика Луганского региона является наиболее пострадавшей по причине вооруженного конфликта на Донбассе: по итогам выполнения областных бюджетов за 2016 Луганщина оказалась на последнем месте в Украине по собственным доходам на уровне 2,5 млрд. грн. Для сравнения, в соседней Харьковской области этот показатель — 12 млрд. грн., при том, что ни в одном регионе, кроме Луганщины, не зафиксировано регресса по сравнению с 2014 годом.

Более того, в 2017 году доходы местного бюджета сократились на 36 %. И это на фоне «беспрецедентного» роста местных бюджетов и бюджетов ОТГ (по итогам первых 5 месяцев 2017 в общих фондах всех местных бюджетов зафиксирован прирост — по сравнению с аналогичным периодом 2016 года — на 34,3 %, а непосредственно в бюджетах ОТГ — на 44,4 %).

Кроме традиционных причин (нежелание идти на выборы, конфликтлокальных идентичностей, амбиции глав сельсоветов, противодействие на районном уровне), в Луганской области добавляется своя специфика — страх ответственности за будущее ОТГ и утрату гарантий государственной поддержки. «Новые полномочия, которые открывает децентрализация, в контексте вооруженного конфликта на Донбассе не столько привлекают, сколько отпугивают местных руководителей».

В то же время, по словам эксперта, главным индикатором процесса является оценка положительных сдвигов самими местными жителями: «Согласно результатам последних опросов Фонда «Демократические инициативы», суммарная поддержка реформы децентрализации в Луганской области составляет 49%. Положительные изменения от децентрализации почувствовали 28% респондентов, и что примечательно, этот процент выше, чем средний по Украине (16,5%)».

Финансовая децентрализация и выборы в ОТГ

В области есть проблемы с освоением тех денег, которые перечисляются на развитие региона из государственного бюджета — в 2016 году было освоено лишь около половины выделенных средств (при среднем показателе по Украине – 88%).Старобельский район и Северодонецк вообще вернули в госбюджет 22 и 15 миллионов гривен соответственно (примерно по 69%).

В результате, на данный момент, резюмировала эксперт, мы не можем говорить об успешной финансовой децентрализации в масштабах всей области, однако в тех немногих ОТГ (в аграрной части региона), которые были созданы, уже есть положительные сдвиги.

Всего в Луганской области первые выборы (после чего процесс создания ОТГ можно считать завершенным) состоялись лишь в 4-х ОТГ — в Белокуракинский, Новопсковский, Чмыровскойи Троицкой объединенных общинах.

Во всех случаях, по заключению Валентины Киселевой, действующий сельский/поселковый глава «центрального» населенного пункта, вокруг которого происходило объединение, успешно переизбирался в новом амплуа (в Белокуракинской ОТГ глава переизбирается вообще с 1996 года). «Такая же ситуация характерна и для Харьковской области. Там тоже есть свои рекордсмены: например, глава Роганской ОТГ переизбирается с 1980 года».

То есть, подчеркнула эксперт, здесь сразу важно выделить еще одну тенденцию, характерную не только для Луганской и Харьковской области, но и всей Украины в целом: пока выборы в ОТГ не столько обновляют, сколько воспроизводят действующую власть.

Создание ОТГ, их состоятельность и стратегическое развитие

Кроме 4-х уже созданных ОТГ, в Луганской области около десятка объединенных громад находятся на разных стадиях процесса (по большинству документы были переданы в обладминистрацию, по некоторым — уже и в ЦИК). Всего, согласно утвержденному правительством Перспективному плану, в Луганской области должно быть создано 24 ОТГ (для сравнения в Харьковской — аналогичный запланированный показатель — 57).

На прямые взаимоотношения с государственным бюджетом перешли три объединенныегромады (Троицкая перейдет с 2018 года), и статистически результаты финансовой децентрализации для их бюджетов более чем ощутимы. Эксперт отметила, что в Белокуракинской и Новопсковской ОТГ разработаны достаточно детализированные Стратегии развития, а вот сайт Чмыровскойгромады не позволяет ознакомиться с аналогичным документом.

Однако рост бюджетов, подчеркнула Валентина Киселева, не должен вводить нас в заблуждение по поводу эффективности распределения этих денег. По ее словам, в этой ситуации важно проанализировать структуру расходов: соотношение расходов потребления и расходов развития.

Расходы бюджетов развития, по ее словам, должны направляться на проекты социально-экономического развития, инвестиционные программы, строительство «Другими словами — все то, что обеспечивает постоянное развитие и состоятельность общин». Однако на практике далеко не все статьи расходов, которые проводятся в рамках бюджета развития, являются действительно реальной инвестицией в будущую самодостаточность ОТГ.

Кроме того, по словам эксперта, на данный момент в структуре доходов бюджетов ОТГ преобладают государственные дотации и субвенции, а не их собственные доходы: «Мы понимаем, что такое, в некотором плане, щедрое финансирование со стороны государства — это временная стимулирующая мера, но именно она должна закладывать фундамент будущей состоятельности ОТГ. И здесь возникает ключевой вопрос: а закладывает ли? Или деньги «проедаются»?».

Таким образом, акцентировала эксперт, важным аспектом анализа является изучение проектов, которые сейчас реализуются в рамках такого «беспрецедентного» потока доходов, которые, в перспективе, должны закладывать фундамент будущей способности общин, стимулировать развитие эффективной самоокупаемой экономики.

Децентрализация «в полсилы»: основные выводы исследования

Подытоживая тезисы доклада, эксперт выделила следующие выводы:

1. Децентрализация в Луганской области проходит в сложных политико-экономических условиях, когда новые полномочия, которые открывает децентрализация, в контексте вооруженного конфликта на Донбассе не столько привлекают, сколько отпугивают местных руководителей.
2. Несмотря на сокращение объемов местного бюджета, бюджет луганских ОТГ увеличился (в первую очередь за счет государственных субвенций и дотаций, а также увеличения доли налогов, которые теперь остаются на местах). Однако, увеличение доходов сопровождается пропорциональным увеличением расходов, где наименьшую часть составляют расходы, направленные на финансирование проектов развития.
3. Фактически пока не происходит обновление власти, а только воспроизводство и легитимация тех же руководителей. По большому счету, пока старым руководителям дали больше денег и больше возможностей, но не ответственности.
4. Декларации об усилении подконтрольности власти громадамисходятиз неадекватного понимания особенностей сложившегося в Украине неопатримониального политического режима, а ту активную, ответственную и критически мыслящую громаду, которая действительно бы контролировала власть, еще только предстоит сформировать. Насколько громада осознает себя инициатором этого процесса? И насколько она может контролировать эффективность распределения этих бюджетных средств?
5. Еще один важный акцент: изменений не так много, как для трехгодичного процесса внедрения курса реформ.

Перспективы последующего объединения громад на Луганщине

Участники дискуссии задали актуальные вопросы. Так, представитель Департамента массовых коммуникаций ЛОГА Галина Мельниченко привела пример с темпами децентрализации в Львовской области, где уже создано 25 ОТГ (из запланированных 84, то есть это составляет почти третью часть). Исходя из этого, Галина Мельниченко спросила экспертов «Обсерватории демократии», через какое время в Луганской области можно ожидать создания хотя бы 50 % от запланированного количества ОТГ.

Отвечая на вопрос, директор Аналитического центра Виктория Шевчук отметила: «Если мы посмотрим на опыт западных областей, то увидим, что они — лидеры в различных рейтингах, касающихся децентрализации. Вообще здесь стоит учитывать тот фактор, что проблемой местного самоуправления западные регионы занимаются в течение значительно более длительного времени. Они тесно сотрудничают с европейскими государствами в рамках межрегиональных и трансграничных программ. Соответственно, восточным областям сложнее качественно проводить децентрализационные преобразования».

Эксперт также отметила, что согласно законодательству, точкой отсчета создания ОТГ считается принятие громадой такого решения. То есть, добавила Виктория Шевчук, если учитывать информацию Луганского «Центра развития местного самоуправления», на этот показатель Луганская область может выйти, то есть создать половину из запланированных Перспективным планом 24 объединенных общин, уже в конце этого — начале следующего года.

Земельные препятствия на пути к созданию ОТГ

Каким образом крупные города участвуют в децентрализационных процессах? Этот вопрос экспертам задала депутат Северодонецкого городского совета Елена Нижельская. Она отметила, что, например, процесс создания ОТГ в Северодонецке фактически блокируется из-за того, что город не имеет собственной земли, а граничат с ним земли районов, которые не планируют объединяться. Более того, отметила Елена Нижельская, в Луганской области только три города контролируются украинской властью — Северодонецк, Лисичанск и Рубежное, которые находятся очень близко друг к другу. Остальная часть области, по ее словам, — сельскохозяйственная, и именно там, по крайней мере статистически, может произойти прирост ОТГ.

Проблема заключается в том, отметила Елена Нижельская, что указанные три города, находятся слишком близко, чтобы каждый из них мог стать соответствующим центром ОТГ. Также, подчеркнула она, Северодонецк имеет проблему с собственными границами, которые до сих пор не установлены. «Есть небольшой населенный пункт, который называется Мирная Долина. И именно ему принадлежат земли вокруг. Уже даже звучат шутки о том, что будут делать ОТГ с центром в Мирной Долине. Представители этого населенного пункта проводят конференции по строительству жилья фактически на территории нашего города, которая формально нам не принадлежит».

Кроме этого, Елена Нижельская рассказала о специфике выборов городского головы в Северодонецке: «У нас три раза полномочия городского головы прекращались и три раза городской голова был восстановлен в должности в судебном порядке». То есть, резюмировала депутат: «Выборы для нас чрезвычайно необходимы, а путь к выборам лежит через создание ОТГ, а это, в свою очередь, через землю. Именно поэтому мы несколько застряли в этом процессе».

«Динозавры политики» и ментальные «проблемы»

Александр Микитюк, представитель «Европейской партии», согласился с озвученным в докладе тезисом относитенльно воссоздания, а не обновления состава местных руководителей в результате выборов в ОТГ: «Вы правильно заметили, что у нас здесь исключительно «динозавры политики», которых просто нельзя выбирать».

Александр Микитюк также спросил, как возможно бороться с тем ментальным курсом, который сейчас внедряет Россия. Ольга Буденко, представитель общественной организации «Общественная служба правовой помощи», также спросила, каким образом нужно работать с молодежью, чтобы менять ее пассивное отношение к проводимым реформам. Просветительская работа, работа с ценностями, гражданское образование – вот основные инструменты, отвечая на вопрос, отметила Виктория Шевчук.

Валентина Киселева также добавила, что главная проблема пассивности молодежи заключается в том, что обычно, если определенная деятельность ей не интересна, молодежь этим не будет заниматься. То есть всевозможные «пассивные» информационно-просветительские мероприятия, направленные на привлечение молодежи к политическому процессу, по ее словам, — это лишь одна часть необходимой работы. Другая важная составляющая, добавила она, — это предоставление возможностей получить практический опыт с помощью программ обмена, стажировки, тренингов. Именно подобный формат, по ее мнению, будет способствовать формированию необходимого чувства принадлежности, непосредственной включенности, стремления к переменам, ответственности, что составляет основу «долговременной»политической активности.

Каким образом повышать качество образованных общин?

Максим Данильченко, представитель общественной организации «Общественная служба правовой помощи», задал вопрос о конкретных успешных кейсах деятельности созданных ОТГ, а также спросил, каким образом возможно повышение качества существующих общин. «Например, известный исследователь процессов децентрализации Александр Солонтай отмечает, что буквально 90% созданных ОТГ — это фактически мертворожденные структуры. Что нужно делать в таком случае? Достаточно ли внедрения только законодательных механизмов?».

Виктория Шевчук отметила, что вопрос качества созданных ОТГ — это фундаментальная проблема, когда речь идет не просто об определенном периоде развития, но также и о цивилизационном этапе. Эксперт привела данные рейтинга состоятельности ОТГ, согласно которому Новопсковская ОТГ заняла 36 место среди 366 громад (и это лучший показатель по сравнению с Харьковской областью, где Роганская ОТГ, первая среди других харьковских ОТГ, занимает 43 место). Главные индикаторы качества и состоятельности ОТГ, в том числе согласно этому рейтингу, добавила эксперт, — это соотношение собственных доходов и государственных дотаций, а также структура расходов (какая доля выделяется на расходы развития).

Представитель радио «Импульс» Александр Гречаник добавил несколько весомых ремарок к дискуссии: «В Европе Магдебургское право не прекращало функционировать, в отличие от восточных территорий Украины. Я посетил западные области, посмотрел, каким образом там происходит децентрализация. Почему у нас реформа происходит так медленно? Население западных регионов — автохтонное, к тому же оно всегда было в определенной степени параллельно с любой властью, используя горизонтальные связи. На востоке ситуация другая: население состоит из приезжих. Единственной «скрепой» у нас всегда была государственная власть».

В конце дискуссии все участники согласились с необходимостью более тесной межобластной кооперации представителей общественной и экспертной среды для успешного продвижения реформы децентрализации в регионах.

Опубликовано на сайте «Громадський простір»

Дискуссия проведена в рамках проекта, реализуемого при финансовой поддержке Европейского фонда демократии (EED) и Правительства Канады