Аналитический центр «Обсерватория демократии»

Территориальные избирательные комиссии Харьковщины сформировали избирательные округа для выборов депутатов в местные советы. Каким оказалось количество округов, соотносимы ли они между собой по численности избирателей, влияют ли эти показатели на конкурентные возможности кандидатов и партий, и как отразится существующая «нарезка» округов на избирательном процессе – в материале Аналитического центра «Обсерватория демократии».

По календарному плану местных выборов, утверждённому Центризбиркомом 8 августа (с изменениями согласно Постановлению № 212 от 30 августа 2020 года), территориальные избирательные комиссии (ТИК) должны были сформировать избирательные округа до 6 сентября, а обнародовать свои решения на следующий день, 7 числа. Харьковская областная и городская комиссии, а также районные комиссии Харьковщины эти сроки соблюли.

Однако, отметим некоторое неудобство для избирателей и кандидатов, которое возникло с обнародованием постановлений избиркомов. Дело в том, что даже у Харьковской областной и городской комиссий нет собственных сайтов, не говоря о районных комиссиях региона.

Областная и городская харьковские ТИК свои документы размещают на сайтах местных органов власти. Постановление №4 о «нарезке» округов областной комиссией было опубликовано 7 сентября в ленте новостей сайта облсовета. А городская комиссия разместила своё Постановление №8 в специальном разделе сайта горсовета «Документы городской избирательной комиссии», который не так просто найти – ссылка на него размешается в «подвале» главной страницы, среди почти десятка прочих. А на сайтах областных органов власти для территориальной комиссии нет даже такого раздела.

В то же время, на прошлых местных выборах в 2015-м у областного теризбиркома был специальный раздел на сайте облгосадминистрации, где граждане могли без труда найти интересующие их документы.

«Нарезка» округов для выборов в областной и районные советы

Порядок формирования избирательных округов для выборов в советы громад с количеством избирателей более 10 тысяч регламентируется частью 4 статьи 201 Избирательного кодекса Украины, а также Разделом 3 Дополнения к Постановлению ЦИК № 204 от 28.08.2020 года  «О разъяснении относительно образования избирательных округов для организации и проведения местных выборов». В них закреплено, что количество территориальных избирательных округов определяется как целая часть от деления количественного состава соответствующего совета на 10. А отклонение от среднего ориентировочного количества округов не может составлять более 2-х округов.

Количество мандатов в местных советах зависит от количества избирателей. В областном и районных советах Харьковщины количество мандатов определяется следующим образом.

Соответствующие территориальные избирательные комиссии могли создать: для выборов в облсовет от 10 до 14 округов, в Харьковский райсовет 6-10 округов, в Чугуевский, Изюмский, Лозовской, Купянский и Богодуховский райсоветы по 2-6 округов, а в Красноградский райсовет 1-5 округов. Для выборов в горсовет Харькова, следуя этой схеме, возможно было создать от 6 до 10 округов (в Харькове насчитывается ориентировочно 1 037 186 избирателей).

Как в результате были сформированы округа харьковскими территориальными избирательными комиссиями – отображено в таблице.

4 из 9-ти комиссий (Харьковская областная ТИК, а также Изюмская, Красноградская и Лозовская районные) создали максимально допустимое число избирательных округов. Ещё 3 комиссии (Харьковская, Купянская и Чугуевская районные) создали каждая на 1 округ больше среднего числа. И всего 2 ТИК (Харьковская городская и Богодуховская районная) – на один округ меньше среднего. Минимально возможного числа округов не создала ни одна комиссия. Таким образом, большинство избиркомов (7 из 9-ти) склонились к максимизации числа округов.

Такая «нарезка» существенно осложнит задачу прохождения в местные советы небольшим партиям и облегчит – партиям-гигантам. Поскольку, чем больше округов сформировано для выборов в тот или иной совет, тем больше кандидатов должны будут выдвинуть партии. Речь идет о необходимости выдвижения, как минимум, по 5 кандидатов в каждом окружном списке, — не каждая партия может себе это позволить, в силу отсутствия у многих такого кадрового ресурса.

Вероятно, какие-то небольшие партии планировали выдвинуть всего 30-40 кандидатов, не имея намерений претендовать все 120 мест в облсовете. А теперь, когда областной комиссией создано 14 округов, и в каждом нужно выдвинуть по 5 кандидатов + первый номер единого списка, им придётся выдвигать, минимум, 71 кандидата, чтобы баллотироваться в облсовет. При этом, необходимо ещё и соблюсти гендерные квоты, что усложняет задачу. Таким образом, обнаруживается проблема: в избирательном процессе создаются неравные конкурентные условия для партий-субъектов выдвижения кандидатов в местные советы.

Другая проблема, проявившаяся по итогам «нарезки» – то, что округа существенно отличаются между собой по количеству избирателей.  Самый большой разрыв – между округами, сформированными харьковской областной комиссией: максимальный округ (255 114 избирателей) отличается от минимального (83 306 избирателей) в 3,06 раза. Большие разрывы наблюдаются также между самыми мелкими и самыми крупными округами, сформированными Харьковской городской и районной ТИК, а также Изюмской, Красноградской и Лозовской комиссиями: в 2,00 – 2,19 раз.

Такие значительные разрывы между округами создают уже неравные конкурентные возможности для кандидатов от партий. Дело в том, что набрать 25% от квоты и избраться в мелких округах, поменяв очерёдность окружного списка, им будет сложнее, чем в крупных в силу неравного «веса» голосов избирателей. Следовательно, в маленьких округах будет в большей степени работать система де-факто «закрытых списков».

Также маленькие округа рискуют оказаться недопредставленными в местных советах, поскольку всем партиям набрать фиксированную квоту голосов для получения целого мандата в таких округах сложнее, чем в крупных.

Далеко не каждая территориальная громада из 56-ти, существующих на Харьковщине, будет представлена в облсовете. Статистически прогнозируемым эффектом от разбивки области на 14 округов может стать то, что примерно по 7 кандидатов пройдут по закрытым единым спискам. Если бы округов было, например, 10, то больше кандидатов проходило бы по окружным спискам. А по закрытым – не по 7, а по 5 кандидатов. Таким образом, разнообразие представительства депутатов от округов в облсовете было бы больше.

Проблема «маленьких» округов: моделирование

Рассмотрим пример с наименьшим из округов, сформированных Харьковской областной комиссией для выборов в областной совет. Это — округ №11, созданный в «новом» Красноградском районе. В округ вошли территории Красноградской городской громады, Зачепиловской, Кегичёвской, Сахновщинской поселковых громад, а также Наталинской и Староверовской сельских громад. Ориентировочная численность избирателей в нём – 83 306.

Для нашего условного моделирования заложим явку в 45% — то есть получаем 37 487 пришедших на избирательные участки. Теперь посчитаем, сколько голосов получат окружные списки разных по популярности партий – данные приведены в таблице ниже.

Как определить, на сколько мандатов могут рассчитывать окружные списки таких партий? Для этого необходимо смоделировать значение избирательной квоты, а затем разделить число голосов, поданных за окружной список партии, на эту квоту.

Избирательная квота (статья 257 Избирательного кодекса) рассчитывается как сумма всех голосов, поданных за преодолевшие 5% барьер партии, деленная на число «вакантных мандатов» (общее число мандатов совета минус гарантированные мандаты первым номерам единых списков прошедших партий). Значение избирательной квоты будет фиксированным для всех округов и всех партий.

Для моделирования избирательной квоты в Харьковский областной совет возьмем следующие условные переменные – явку в 45%, 5 преодолевших барьер партий и 20% голосов, поданных за партии «под чертой». При таких параметрах квота равна 6 573 голосам – такова «цена» одного мандата в голосах.

Накладываем это значение на наш пример с Красноградским округом.

Учитывая, что все округления производятся в меньшую сторону (а остатки уходят на второй этап распределения мандатов – среди единых списков), партии, набравшие 15-20% уже рискуют остаться без мандата. Это чрезвычайно высокий барьер для окружных списков, преодолеть который смогут буквально 2-3 политические силы, что может привести к недопредставленности округа-района. Очевидно, что представительство в облсовете на 120 мест получат далеко не все 56 ОТГ – хотя это декларировалось одним из принципов электоральной реформы и аргументов для критики предыдущей системы.

Более того, насколько реально в таком округе кандидату «открыть список» — то есть набрать 25% от избирательной квоты «персональных голосов», чтобы подняться вверх и поменять предписанную партией очередность списка? Четверть квоты в нашем моделировании – это 1643 голоса, которые должны быть поданы за партию и за конкретного кандидата из ее списка. Учитывая, что далеко не все избиратели вообще станут вписывать номер конкретного кандидата, этот барьер выглядит неподъемным для подавляющего большинства кандидатов (особенно из партий с поддержкой менее 20%, а также не из громады райцентра).

Таким образом, существенно отличающиеся в меньшую сторону от «среднего» округа рискуют (1) быть недопредставлены (2) стать поставщиком «остатков» в пользу единых списков партий (3) распределять мандаты в формате «закрытых списков», с мизерными шансами на преодоление кандидатского барьера в 25% от квоты.

Выводы и рекомендации

Результатом «нарезки» округов на Харьковщине стали две проблемы: во-первых, большинство территориальных избиркомов пошли по пути максимизации количества округов. И во-вторых, обнаружились существенные разрывы между численностью избирателей в округах, в среднем, отличие максимальных округов от минимальных составляет 2 раза.

В целом, такая ситуация создаёт неравные конкурентные условия. В проигрышном положении оказываются, во-первых, небольшие партии, которым для участия в выборах необходимо выдвигать столько же кандидатов, как и большим, во-вторых, кандидаты от всех партий из «маленьких» округов, в-третьих, сами громады и избиратели «маленьких» округов, рискующие оказаться недопредставленными в будущих советах.

Для решения обнаружившихся проблем считаем целесообразным в будущем внести в Избирательный кодекс изменения, направленные, с одной стороны, на сужение разрешенного отклонение от среднего ориентировочного количества округов (сейчас это +/– 2 округа), а с другой – установить норматив допустимого отклонения по числу избирателей в округах для выборов в один совет на уровне, например, ±10%. Равенство округов по количеству избирателей – это равенство возможностей для кандидатов в разных округах, а также равный «вес голоса» избирателей.

Аналитический центр «Обсерватория демократии».

Материал подготовлен в рамках проекта «Promoting Democratic Elections in Eastern Ukraine», который реализуется при финансовой поддержке Национального фонда в поддержку демократии (NED). Содержание публикации не обязательно отражает точку зрения NED и является предметом исключительной ответственности Аналитического центра «Обсерватория демократии».