Аналитический центр «Обсерватория демократии»

По уже сложившейся в Украине традиции, чуть более чем за месяц до официального начала избирательной кампании правила проведения выборов поменяли – в книгу четвертую Избирательного кодекса, посвященную местным выборам, были внесены изменения.

Одной из новаций стало введение гендерных квот. Теперь, согласно статье 219, при формировании единого и территориальных избирательных списков партии должны обеспечить присутствие в каждой пятерке (места с первого по пятое, с шестого по десятое и т.д.) не менее двух кандидатов каждого пола.

В случае, если число кандидатов в списке не кратно пяти, то на последние места (которых, соответственно, будет насчитываться от 1 до 4) необходимо будет включать кандидатов разного пола поочередно. То есть, например, если избирательный список состоит из 9-ти кандидатов, то первая пятерка должна включать либо трех женщин и двух мужчин, либо, наоборот, трех мужчин и двух женщин. Оставшиеся четыре места в списке распределятся между женщинами и мужчинами через одно – в данном случае, поровну: по 2 места представителю каждого пола.

В свою очередь, при выдвижении кандидатов в территориальные громады с количеством избирателей меньше 10 тыс., которое регламентирует статья 220 Кодекса, партии должны обепечить представительство не менее 30% лиц одного пола от общего количества кандидатов в соответствующий совет. Таким образом, в Избирательном кодексе законодатель ввел для партий т.н. «гендерные квоты».

Квоты как инструмент выстраивания гендерного баланса

Под гендерными избирательными квотами обычно подразумевают установление определенного соотношения женщин и мужчин в органах (чаще всего представительских) власти или местного самоуправления. Такие квоты не являются чем-то новым ни для украинского законодательства, ни, тем более, для мировой практики.

Это инструмент политики «позитивной дискриминации», направленный на обеспечение  пропорциональной представленности женщин, которые составляют 49,6% населения Земли и лишь 25% депутатов-парламентариев на планете. В Украине, где около 54% населения – это женщины, в Верховной Раде Украины женщины-депутаты составляют всего 20,6%.

В разных странах применяются/применялись различные виды такого рода квот:

• закрепление определенного процента мест для женщин непосредственно в самом парламенте или других представительских органах;
• регулирование процента представителей одного пола в избирательных списках (именно такие «кандидатские квоты» закреплены теперь в украинском Избирательном кодексе),
• выстраивание баланса между полами внутри политических партий.

Квоты могут носить рекомендательный, стимулирующий или обязательный характер, иметь публично-декларативный или законодательно закрепленный статус.

Применение гендерных квот в независимой Украине уже имеет свою историю. В Законе «Про местные выборы» 2015 года, по которому состоялись предыдущие выборы в органы местного самоуправления, статья 4 гласила, что представительство одного пола в избирательных списках в депутаты местных советов в многомандатных округах должно составлять не менее 30%. Т.е. речь шла о введении тридцатипроцентной кандидатской квоты. Однако, поскольку Закон однозначно и четко не устанавливал ответственность за нарушение этого положения, его несоблюдение не влекло за собой отказа в регистрации.

Кроме того, эта норма не относилась к поселковому и сельскому уровням, где выборы проводились в мажоритарных округах по системе относительного большинства.

Параллельно с избирательным законодательством действующий Закон «Про политические партии» содержит стимулирующую норму (правда, относящуюся только к парламентскому уровню), предусматривающую финансовое поощрение тех политических сил, у которых среди народных депутатов-партийцев представители одного пола не превышают 2/3.

Гендерный ландшафт местного самоуправления на Харьковщине накануне выборов

В Харьковской области (как и в Украине в целом) женщины составляют большинство населения. На начало 2020 года, согласно данным Информационного бюллетеня Главного управления статистики в Харьковской области, соотношение между полами выглядело следующим образом.

Исходя из этих данных, оптимальная доля представленности женщин в органах местного самоуправления Харьковской области должна составлять около 50%. Какова же реальная картина на сегодня? Для анализа использованы данные официального сайта ЦВК по состоянию на 20 августа 2020 г.

Сначала возьмем для иллюстрации ситуацию в первых четырех по институциональному уровню представительских органах местного самоуправления:

• областной совет (насчитывает 120 депутатов, женщины – 19,2%),
• городские советы городов областного значения (совокупно избирается 290 представителей, женщины – 24,48%),
• городские советы городов районного значения (было избрано 238 депутатов, женщины – 41,59%),
• районные советы (836 депутатов, женщины – 26,19%).

Очевидно, что на этом уровне гендерный дисбаланс существенен – недопредставленность женщин здесь составляет в среднем около 22%.

Кроме того возникает вопрос: насколько в данном случае женское представительство носит реальный, а не номинально-формальный характер? Ведь, к сожалению, мы имели в Украине массу примеров того, как отдельные депутаты (вне зависимости от половой принадлежности) и целые депутатские группы выполняли роль статистов-кнопкодавов и не оказывали существенного влияния на реальную повестку и принятие решений.

Чтобы снизить при анализе риск конвертации «процентов присутствия» в оценку масштаба реального участия женщин в политическом процессе в рамках местного самоуправлении Харьковской области, возмем категорию, где номинальное участие встречается крайне редко. Рассмотрим долю женщин среди городских, поселковых и сельских глав.

Из 7-ми городских глав городов областного значения – только одна женщина (Галина Минаева, мэр Чугуева), что составляет 14,28%. Все 10 городов районного значения возглавляют только мужчины. Среди 56-ти поселковых глав – 4 женщины (7,14%). И гораздо более сбалансирована в гендерном плане ситуация с сельскими главами – 186 мужчин и 128 женщин (40,76%). Таким образом, средний уровень представленности женщин в этой номинации составляет 15,5% из желательных 50%. Т.е. недопредставленность составляет внушительные 34,5%.

Еще одним интересным индикатором гендерного баланса может выступить пока еще достаточно «экзотичный» для Украины институт старост. Необходимо напомнить, что в отличие от выборов, которые должны состояться 25 октября этого года, прошлые выборы старост были прямыми, т.е. за них голосовали непосредственно избиратели – жители соответствующего села или поселка. Старосты избирались в одномандатном избирательном округе простым большинством голосов. Выдвижение допускалось либо через местные организации партий, или путем самовыдвижения.

Первые выборы старост в Украине состоялись 17 января 2016 года после принятия закона о децентрализации и создания ОТГ. Институт старост был закреплен в поселках и селах (с населением более 50 чел.), которые вошли в ОТГ и не имели собственных советов. В Харьковской области сотоянием на август 2020 года выборы старост состоялись только в рамках Нововодолажской поселковой громады. Из 7-ми выбранных старост – 3 женщины, что составляет 42,85%.

Если экстраполировать данные всех трех (рады, головы и старосты) категорий (с учетом ограниченности их репрезентативности) на систему самоуправления в Харьковской области, в целом, то можно предположить, что недопредставленность женщин составляет около 25 – 30%. Такой гендерный дисбаланс с системно-функциональной точки зрения может представлять серьезную угрозу для эффективного функционирования структур местного самоуправления и его представительских органов, вследствие сужения социальной базы, снижения уровня доверия, игнорирования вопросов, актуальных для значительной группы избирателей и т.д.

Безусловно, приведенные средние проценты представленности женщин в указанных трех категориях носят достаточно механистический характер и не могут в полной мере корректно отразить гендерный баланс в многослойной структуре местного самоуправления. Тем более сложно по этим цифрам оценить реальный, а не номинальный уровень представительства интересов женщин-избирателей, степень управленческой квалификации, участие в принятии значимых решений и т.д. Однако в качестве определенного ориентира и промежуточных «контрольных точек» для выявления трендов и динамики, в т.ч. и для последующего анализа и сопоставления с результатами предстоящих выборов, эти данные использовать допустимо.

Кроме вычисления условного «коэффициента недопредставленности» женщин в структурах местного самоуправления Харьковщины, данные по гендерному ландшафту позволят вычленить еще одну закономерность – корреляцию между институциональным уровнем структуры и сложившимся балансом представленности полов.

Аналитический центр «Обсерватория демократии» уже исследовал этот феномен в материале, посвященном гендерному анализу итогов выборов в объединённых территориальных громадах Харьковской области. Было отмечено, что чем ниже институциональный уровень представительских органов власти и местного самоуправления – тем больше в них представительство женщин. Одной из причин такой зависимости является профессиональный фактор, связанный, прежде всего, с кооптацией кандидатов-бюджетников из традиционно «женских сфер» образования и здравоохранения.

Данные, рассмотренные в настоящей статье, в целом подтверждают указанную закономерность, как в срезе депутатов различных рад, так и голов различного уровня. В этом плане из приведенной статистики могут вызвать вопрос цифры, представленные в диаграмме по городским, поселковым и сельским главам, а именно: 14,28% представленности женщин среди глав городов областного значения на фоне 0% среди глав городов районного значения. Однако необходимо учитывать, что указанные статистические 14,28% — это физически один человек.

Кроме того, можно предположить, что кроме профессионального фактора на наличие рассматриваемой закономерности оказывает определенное влияние меньший доступ женщин к крупному финансовому ресурсу, необходимому для проведения масштабных избирательных и политических кампаний. На «низовом» уровне, где для проведения кампаний в режиме непосредственного общения достаточно персонального ресурса и личных качеств, женщины представлены гораздо более пропорционально. Там, где требуются значительные ресурсы для организационного, медийного, кадрового и т.д. обеспечения, гендерная диспропорция возрастает.

Косвенным подтверждением этого тезиса может служить рейтинг ТОП-100 богатейших украинцев по версии Forbes Ukraine в 2020 году. Представленность женщин в этом рейтинге составляет лишь  5% (то есть, 5 человек из 100). Исходя из этого, можно отметить прямую взаимосвязь между выстраиванием адекватного гендерного баланса и общедемократической повесткой, выравнивающей доступ к ресурсам. Чем более полно реализуются демократические ценности и процедуры, тем лучше будут реализовываться и принципы, заложенные в Пекинской декларации – устранить любые препятствия к реальному участию женщин во всех сферах публичной и частной жизни.

Тенденции и ожидания

1. В системе местного самоуправления Харьковской области на сегодня имеет место существенная недопредставленность женщин.

2. Введение 40% кандидатской квоты в качестве инструмента выстраивания гендерного баланса в сфере местного самоуправления представляется оправданным. В результате, можно ожидать увеличения процента представленности женщин в органах местного самоуправления в стране, в целом, и в Харьковской области, в частности. Квоты – это уже апробированый в мировой практике механизм, который в достаточной степени продемонстрировал свою эффективность.

3. Гендерные квоты – это не панацея. Для того, чтобы гендерное квотирование не приобрело формальный, «витринный», характер, чтобы оно реально работало, необходима системная демократизациия и на уровне других ключевых узлов политического механизма. При этом, полноправное и реальное участие женщин в политическом процесе, как показывает международный опыт, является одним из ключевых факторов позитивной модернизации институциональной, экономической, социальной и общественной сфер общества. В данном контексте можно сказать, что гендерный баланс – это не только о женщинах и мужчинах. Это – о развитии, обществе и демократии в целом.

4. Выстраивание гендерного баланса имеет очень важное значение для Украины в условиях чрезвычайно низкого доверия к политическим и государственным институтам. Чем адекватнее уровень представленности и, соответственно, шире общественная база, тем эффективнее и лучше работает представительская демократия.

5. Тайминг введения нормы о 40% кандидатской квоте создал сложности для многих партий-участниц предстоящих местных выборов. Фактически за месяц до официального начала кампании они столкнулись с необходимостью срочной и достаточно масштабной кооптации женщин-кандидатов в свои избирательные списки. В этом плане известное выражение «Cherchez la femme» значительной частью партийных функционеров в эти дни будет восприниматься буквально. Также актуализируется проблема дефицита подготовленных кадров, хотя, безусловно, она относится не только к женщинам. Все это создает риски номинального подхода к представительству женщин в избирательных списках.

6. С системной точки зрения сочетание некоторых параметров избирательной модели выглядит достаточно контроверсивно.

А) «Недооткрытые» списки. Фактическое ограничение возможности избирателя поддержать конкретного кандидата внутри списка способствует формальному выполнению требований, заложенных в норме о гендерном квотировании. В условиях слабого влияния избирателей на очередность, деловые качества и наличие публичного ресурса (а соответственно, и политическая субъектность) становятся для кандидатов, в том числе, и женщин, не так важны.

Б) Уязвимость кандидатской гендерной квоты. Норма о соотношении мужчин и женщин в избирательных списках в нынешнем ее виде может быть технически обойдена. Партийное руководство может включать в список «подставных» женщин-кандидатов, которые еще до выдвижения будут писать заявления о добровольном отказе от мандата. При таком сценарии, вместо ожидаемых 40% реальных женщин-кандидатов, получим просто техническое выдвижение в целях соблюдения квоты соответствующего количества номинальных кандидатов нужного пола. В случае избрания такие «держатели мест» подают заявления о сложении депутатских полномочий, освобождая тем самым дорогу «нужным людям», стоящим в списках за ними.

Прецедент применения описанной схемы Харьков уже продемонстрировал, правда, непосредственно с гендерным аспектом она не была связана. Технология «подтягивания списка» через массовий отказ «на добровольных началах» целой группы победивших кандидатов от депутатских мандатов была реализована на местных выборых в 2015 году. После выборов 25 октября 2015 года, еще до официального оглашения их результатов, Геннадий Кернес в интервью телевизионной службе новостей «Харьковские известия» сообщил, что секретарем Харьковского городского совета останется Александр Новак. Александр Новак занимал эту должность в уходящем созыве и шел на выборы под 70-м номером в списке партии «Відродження», от которой выдвигался и сам действующий мэр Харькова. Однако, по официальным итогам, партия получила в Харьковском горсовете 57 мест. Учитывая, что секретарь горсовета согласно статье 50 Закона «О местном самоуправлении» избирается советом из числа его депутатов по предложению городского главы, попадание Александра Новака в горсовет стало первостепенным вопросом в контексте его уже анонсованого Кернесом прохождения на этот ключевой пост. 11 ноября 2015 года 12 кандидатов от партии «Відродження», которые располагались  в избирательном списке перед секретарем горсовета, отказались от депутатского мандата. В результате, Александр Новак прошел в Харьковский городской совет VI созыва и 18 ноября был снова избран его секретарем. Кроме того, в результате данного «кандидатского обнуления» статус депутата получил Владимир Тупицын, номер 59 в списке «Відродження».

Аналітичний центр «Обсерваторія демократії».

Материал подготовлен в рамках проекта «Promoting Democratic Elections in Eastern Ukraine», который реализуется при финансовой поддержке Национального фонда в поддержку демократии (NED). Содержание публикации не обязательно отражает точку зрения NED и является предметом исключительной ответственности Аналитического центра «Обсерватория демократии».