Аналитический центр «Обсерватория демократии»

В начале октября Верховная Рада Украины в первом чтении 244-мя голосами приняла законопроект «О городе Киеве – столице Украины». Помимо прочих нововведений, проект закона предусматривает создание в столице районных советов. Создает ли это перспективы появления райсоветов в других городах Украины? Необходимо ли их создавать и почему? Как это повлияет на развитие системы электорального представительства? Об этом – в новом исследовании Аналитического центра «Обсерватория демократии».

Самоуправляемая столица и управляемые регионы

Городские районные советы (не путать с районными советами в областях) – это представительские органы населения районов в городах с соответствующим делением. Согласно Закону «О местном самоуправлении» решение о создании или упразднении райсоветов находится в компетенции городского совета или территориальной громады города.

Начиная с 2010 года, власти многих городов Украины, пользуясь данной опцией, начали отказываться от системы районных советов и концентрировать все полномочия на общегородском уровне. Так произошло и в Киеве при тогдашнем мэре Леониде Черновецком, и в Харькове — при исполняющем на тот момент обязанности городского главы Геннадии Кернесе. В итоге, сейчас районные советы функционируют всего в 7-ми городах Украины из 18-ти с районным делением, не считая городов неподконтрольных Украине территорий.

Киев является городом со специальным статусом, управление которым регулируется отдельным Законом Украины. При этом закон о столице менялся с 1999 по 2011 год целых 6 раз. После упразднения районных советов в столице оставили «районные в городе государственные администрации» (единственные в своем роде во всей Украине), которые к местному самоуправлению не имели никакого отношения. Исполнительная власть в столице перешла в вертикаль «Президент – Кабинет Министров – Киевская городская государственная администрация (КГГА) – Районные государственные администрации (РГА)», вместо линии «Исполком городского совета – Исполкомы районных советов». И это прямое вмешательство государства в сферу местного самоуправления.

Что касается местного представительства, то в Киеве после 2010 года его уровень кардинально снизился. Для понимания этого можно просто взглянуть на население среднего района Киева (например, Оболонского с населением в 315 тыс. чел.) и население Житомира (264 тыс. чел.). Район Киева не имеет своего совета, а вот Житомир при меньшем количестве населения разделён на районы, и в каждом из них даже есть свой районный совет.

В 2016 году была совершена попытка вернуть районные советы по инициативе городского совета, однако по решению суда уже начавшийся избирательный процесс был приостановлен. И вот, 24 сентября 2019-го новый созыв парламента начал рассмотрение законопроекта, который призван вернуть районные представительские органы городу Киеву. В проголосованном документе предусмотрены следующие нововведения:

• На базе 10 районов Киева создаются 10 районных советов. Состав каждого районного совета – 20 депутатов.

• Исполнительный орган в районе – Районная в городе Киеве администрация. Она заменит Районную государственную администрацию, тем самым перейдя в рамках исполнительной власти из-под вертикали государства к роли исполнительного комитета районного совета. Таким образом, авторами закона предусматривается передача местному самоуправлению права формирования, во-первых, органа, который будет принимать решения, а, во-вторых, структуры, которая эти решения будет выполнять.

• Глава Районной в городе Киеве администрации назначается районным советом на 2 года по результатам открытого конкурса. Однако не прописана процедура конкурса и критерии отбора (возможно, будут созданы по примеру конкурсов на должности в других институциях). И само наличие конкурса – нововведение, так как до этого глава районного совета, как правило, избирался из числа депутатов путем голосования в совете. Вдобавок к этому, конкурсная процедура и срок полномочий всего в 2 года не сочетаются с 55 статьей ЗУ «О местном самоуправлении», где четко указано, что «глава районного в городе совета избирается на срок полномочий совета», то есть на 5 лет.

• Новый законопроект предусматривает внесение изменений в Закон Украины «О местных выборах». Выборы в районные советы будут осуществляться по мажоритарной системе относительного большинства. В каждом районе предусматривается создание 10-ти избирательных округов, и в каждом будут избраны два депутата, которые займут первое и второе место по результатам выборов.

Над данным законопроектом еще с 29 октября ведется работа для подготовки его ко второму чтению. Оппозиционные фракции в парламенте, а именно «Оппозиционная платформа-За жизнь», «Европейская солидарность» и «Голос» выступили против него, но только из-за разделения должностей мэра и главы Киевской городской государственной администрации. При этом среди всех парламентских фракций существует консенсус касательно возврата к городским районным советам. А это говорит о том, что вне зависимости от принятия этого или другого, альтернативного закона, вероятность внедрения системы районных советов в городе Киеве высока.

Помимо прочего, в новом законопроекте предусмотрено сокращение количества депутатов Киевского городского совета со 120-ти до 80-ти человек. В Киеве число депутатов будет фиксированным, в отличие от советов остальных городов, в которых количество депутатов сейчас зависит от численности населения. Таким образом, например, в Харькове, население которого практически в 2 раза меньше, чем в Киеве, городской совет будет, наоборот, иметь на 4 депутата больше. Это абсолютно непропорционально, но в целом логично – ведь в Киеве отпадает надобность в крупном горсовете из-за создания райсоветов, а в других городах – нет.

Как мы уже отмечали в одном из предыдущих аналитических материалов, Министерством развития громад и территории Украины разработана Концепция изменений законодательства о местных выборах, которая предусматривает, помимо прочего, сокращение количества депутатов городских советов. И, например, для Харькова депутатский корпус городского совета, согласно этой Концепции, может составлять около 32-45 депутатов, так что упомянутая выше диспропорция может быть снята.

И если шаги, направленные на сокращение численности городских советов, характерны и для Киева, и для остальных городов Украины, то вот конкретные инициативы по созданию районных советов наблюдаются только в столице. При этом было бы наивно полагаться на «добрую волю» мэров городов по созданию районных советов и передаче им полномочий: здесь необходима инициатива «сверху» – со стороны Верховной Рады.

В Украине – районы, в Европе – микрорайоны

Создание районных советов в городах Украины не является чем-то беспрецедентным на Европейском континенте. Наоборот, опыт государств Совета Европы и Европейского союза показывает их максимальную приверженность принципам местного самоуправления и представительства, в том числе и в городах.

Главным документом, согласно которому формируется законодательство европейских государств в сфере местного самоуправления и представительства является Европейская хартия местного самоуправления (на нее, к слову, ссылаются и авторы закона о столице). Опираясь на 4-ю статью Хартии, можно выделить следующие 3 основных принципа местного самоуправления и представительства на европейском континенте:

• Принцип субсидиарности: осуществление публичных полномочий должно преимущественно возлагаться на те органы власти, которые наиболее близки к гражданам.

• Принцип самостоятельности: предоставляемые местным органам власти полномочия должны быть полными и исключительными, а органы местного самоуправления должны обладать полной свободой адаптировать делегируемые им полномочия под местные условия.

• Принцип презумпции компетенции местного самоуправления: по любому вопросу, который не исключен из сферы компетенции местного органа, и не закреплен за другим органом власти, у него имеется полная свобода действий для реализации своей инициативы.

Основной интерес для нас представляют те государства Европы, опыт которых могла бы перенять Украина. Наиболее уместным для такого был бы опыт не федеративных, а унитарных государств с развитой системой местного городского самоуправления и представительства. Таковыми примерами могут быть Польша, Франция и Чехия.

В Польше местное самоуправление и представительство регулируется законом «О гминном самоуправлении». Города в Польше приравниваются к статусу повятов-гмин (повят и гмина – аналог наших районов области и ОТГ) и характеризуются делением на участки (аналоги украинских районов в городах). В каждом участке есть местный совет, размер которого зависит от количества населения. В Варшаве создание участковых местных советов обязательно, а в других крупных городах – нет. Однако советы участков успешно действуют по всей территории страны: в Гданьске, Кракове, Познани, Лодзе, Ченстохове, Жешуве, Люблине и многих других.

Отличительной от Украины особенностью есть то, что участки городов крайне малы по численности населения. Настолько, что их уместнее было бы сравнивать не с районами, а с микрорайонами. Например, Варшава с населением в 1,7 млн человек делится на 18 участков, когда Харьков с 1,5-миллионным населением делится всего на 9 районов.

Немаловажным моментом есть распределение полномочий между уровнями власти в городах Польши, которое определяется статутом каждого города самостоятельно. Статут можно менять через консультации с местным населением и по решению совета гмины. В целом, городским участкам передают такие полномочия: контакт с местными жителями и обработка запросов, решение бытовых проблем, обустройство района, сотрудничество с местными отделениями полиции, пожарной службы. Совет участка должен сотрудничать с гминным советом, создавать наработки, предложения и рекомендации, касающиеся района. Также в некоторых городах Польши участковые советы обладают правом инициативы в совете гмин по вопросам, касающимся конкретного микрорайона.

Стоит отметить, что при всех вышеперечисленных полномочиях, все решения участковых советов в городах Польши отправляются на рассмотрение президенту города (название должности мэра в Польше). Президент должен внести инициативу на повестку дня гминного совета и тот принимает решение о вступлении инициативы в силу. То есть полной «самоуправляемостью» участки не обладают. Но городская власть, в свою очередь, может отменить решение участкового совета только из-за несоответствия закону, или из-за неточностей направить его на доработку районным советом. Таким образом осуществляется сотрудничество гминного и участкового уровня.

Французское законодательство в сфере местного самоуправления и представительства одно из самых сложных в Европе. Во Франции существует большое количество уровней управления и единиц административно-территориального деления. Однако, если сказать коротко, то местное законодательство определяет города как коммуны. Аналог коммуны в Украине трудно найти, так как ею может быть и маленькая деревня, и столица страны – Париж.

Только три крупнейших города страны (Париж, Лион и Марсель) разделены на муниципальные округа (например, Париж разделён на 20 округов), в то время как остальные города-коммуны разделены на кантоны. Различие муниципальных городов от городов коммун состоит в том, что в территориальных границах первых находится только город, а в границах вторых – значительная территория «пригорода». Таким образом центральная французская власть решила выделить отдельно три крупных города, а из остальных создать агломерации.

Различий в полномочиях между местными органами власти в городах нет: и в муниципальных округах, и в кантонах есть местные советы. Их полномочия не отличаются от польских аналогов, а право формировать бюджет – отсутствует. Интересным для Украины опытом может быть то, что в депутаты муниципальных советов могут избираться только те, кто платят налоги в бюджет местной громады.

Чешская республика имеет два отдельных закона о регуляции городского самоуправления – закон «О главном городе Праге» и «О муниципалитетах». Крупные города в Чехии называют «статутными городами». Статутный город может делиться на городские части (в случае с Прагой – обязательно делится) и может создавать самоуправление городских частей. Это аналог районов и районных в городе советов.

Прага – уникальный для Украины город в контексте масштаба самоуправления и представительства, так как она при населении 1,3 млн. человек (меньше населения Харькова) делится на 57 самоуправляемых городских частей! А во всех больших городах, несмотря на необязательность создания частей и их самоуправления, беспрерывно действуют органы власти на местах.

Развитие местного самоуправления и представительства в городах характерно для европейского континента. Можно также вспомнить пример Берлина, который имеет трёхуровневую структуру местного самоуправления и представительства на уровне города: совет города – совет района – совет микрорайона. В целом система европейского самоуправления и представительства на уровне городов построена вокруг того принципа, что районы занимаются ежедневными вопросами населения, а городская власть – стратегическим развитием и международным сотрудничеством.

Что мы можем извлечь из европейского опыта? Во-первых, тот факт, что там так же столица имеет особый статус, и в ней наличие самоуправления и представительства на уровне города из-за наибольшего количества населения в стране просто необходимо. Во-вторых, то, что унитарность никоем образом не должна оказывать влияние на осуществление полномочий и электорально сформированное представительство на максимально возможном низовом уровне. В-третьих, европейские аналоги районов в городах значительно меньше по населению по сравнению с украинскими. В-четвертых, чем меньше население района – тем удобнее и эффективнее осуществляется управление территорией в связи с учетом специфики микрорайонов.

Нет районов – нет советов

Возвращение в Киеве районных советов создает ситуацию несоответствия между городами в степени местного самоуправления и представительства. Да, конечно, можно сказать, что Киев – это столица и «особый» город с большим населением. Однако статус столицы не имеет никакого отношения к местному самоуправлению и представительству, и предоставление полномочий районам не должно иметь статус исключительно «столичной привилегии». Районные советы, которые следовало бы сформировать в более-менее крупных городах всей страны, являются наиболее эффективным механизмом передачи полномочий территориальным громадам в городах настолько, насколько это представляется возможным.

Закреплённая в действующем Законе «О местном самоуправлении» необязательность создания районных советов приводит к тому, что у местных городских советов нет желания делиться своими полномочиями. На карте ниже мы можем наблюдать то, что большинство городов, где сейчас существуют районных советы, по разной информации, собираются упразднить их в 2020 году. В итоге районные в городах советы из всей страны будут функционировать только в Полтаве, Кропивницком и Херсоне.

Также мы можем видеть, что почти половина больших городов Украины (17 из 35-ти) даже не имеет деления на районы. Самый крупный из них – Винница (370 тыс. чел. населения). Соответственно, не вызывает сомнений то, что реформа местного самоуправления и введение системы обязательных районных советов непосредственно связано и с административно-территориальной реформой.

Необходимо создать во всех крупных городах систему деления на районы, а также стандартизировать их размер по всей Украине. В противном случае, можно наблюдать ситуацию, когда крупный город Киев имеет средний показатель населения на район равный 295 тыс. человек, тогда как, например, у Днепра — в 2,5 раза меньше – 124 тыс. человек. И это не разница в пределах пары десятков тысяч. Разница составляет больше чем 170 тыс. человек – население крупного города Украины. И даже в Днепре средняя численность населения района выглядит высокой по сравнению со среднеевропейскими показателями.

Приблизительное уравнивание районов в населении необходимо, в первую очередь, с точки зрения удобства. Невозможно осуществлять стратегическое планирование на уровне государства, области и города, когда размер районов не стандартизирован. Также это необходимо для преодоления дискриминации электорального представительства: не может в одном городе депутат представлять 6 тыс. человек, а в другом – 14 тыс. Чем большее количество населения представляет один совет, тем сложнее жителям территории достучаться до депутата и соответственно медленнее и менее эффективно осуществляется местное самоуправление.

На данный момент из 80-ти районов в городах Украины только 27 представлены советами, а с октября 2020 года – останутся только 8 (или 18, в случае успешного принятия закона о Киеве). В любом случае это отображает двойственное состояние местного самоуправлением и представительства в городах Украины, где одна половина городов абсолютно не имеет деления на районы, а вторая половина отказывается от районных советов либо имеет слишком большие районы, не позволяющие в полной мере соблюдать принцип субсидиарности на местах.

Эффективность через полномочия

Чтобы взглянуть на ситуацию с созданием районных советов в целом, необходимо всесторонне рассмотреть позитивные и негативные стороны данного решения.

Проведение административно-территориальной реформы и создание районных советов – это принятие во внимание проблем и специфики конкретных районов. Хорошим примером служат микрорайоны города Харькова. Например, в рамках города, и даже одного района, находятся такие микрорайоны, как Пятихатки и Северная Салтовка, население которых имеет совершенно разные запросы из-за специфики расположения данных частей Харькова. И чем ниже уровень принятия решений – тем большим будет учёт специфики. Примером этому служит описанная выше практика формирования микрорайонов в городах Европы.

Городские советы сегодня занимаются делами «не городского» уровня. Например, такими, как обустройство придомовых территорий, или ответы на бытовые запросы жителей города. Вполне логичным была бы передача полномочий вниз по вертикали. Таким образом, создание районных советов «разгрузило» бы деятельность городских советов и дало бы возможность последним концентрироваться на вопросах стратегического развития города, международного сотрудничества и т.д.

После отмены районных советов в 2010 году, во многих городах вместо них были созданы районные исполнительные комитеты городского совета. Целью последних было осуществление тех задач в районе, которые ставил и передавал общегородской исполнительный комитет. Однако фактически их «теневой» задачей стал «присмотр» за районом под руководством главы района – человека, назначаемого мэром.

Харьков не стал исключением. Главы районов до сегодняшнего дня назначаются напрямую городским главой Геннадием Кернесом и не несут, как и весь «райисполком», никакой политической ответственности перед избирателями. А подотчетными они являются только мэру и городскому совету. Таким образом, после отмены районных советов, статус главы района фактически стал мало чем отличаться от статуса «назначенного мэром смотрящего». Плюсом возврата районных советов станет тот факт, что население сможет само решать, кто будет его представлять в районных органах власти. А районные советы, в свою очередь, будут нести политическую ответственность перед громадой района.

Конечно, введение районных советов имеет и немало вызовов. Например, последующие затраты на депутатов и администрации, зарплаты чиновникам. Немаловажным фактором есть то, что новые органы местного самоуправления и представительства должны быть заполнены компетентными людьми. А это приблизительно около 2 тысяч новых депутатов советов (до 100-та созданных районных советов * до 20-ти депутатов в каждом из них) и 1 тысяча новых чиновников в администрациях (100 * до 10-ти чиновников) по городам Украины с населением выше 100 тыс. человек.

Помимо прочего, для повышения легитимности районных советов необходима активность населения на выборах. А у украинских избирателей, как известно, вовлеченность в политический процесс снижается вместе со снижением уровня политики – чем политика локальнее, тем население менее охотно ходит на выборы. Также городские советы могут быть против создания районных советов и препятствовать передаче значительной части их полномочий на места.

Важно отметить, что большинство негативных эффектов от обязательного создания районных советов исходит из процесса реализации на практике, а не из изначальных характеристик реформы. Сам принцип передачи полномочий на места не становится плохим от того, как он в конечном итоге используется. Для эффективного функционирования районных советов необходима включенность и власти, и граждан.

Первым шагом, как мы уже определили, должна стать территориальная реформа, потому что сейчас только 14 областных центров из 24-х имеют деление на районы. И это при том, что все областные центры обладают населением больше 100 тыс. человек.

Вторым шагом, перед созданием районных советов в городах должно стать определение того объема полномочий, который должен быть предоставлен местному самоуправлению. В этом процессе главное – это соблюсти баланс между максимальной передачей инструментов управления на места и сохранением эффективности предоставления всех услуг местными властями.

До массового сокращения количества районных советов городов в 2010-х годах их значение было во многом номинальным. Одним из главных инструментов управления есть право на определение и распределение бюджета. В рамках тех районных советов, которые функционировали в крупных городах Украины, значительных полномочий на управление бюджетом не было. Статьи бюджета были «закрытыми», то есть были установлены городским советом и не могли меняться районным советом. Местная власть в районе могла просто проголосовать за тот бюджет, который ей предоставлялся.

К слову, во Франции существует похожая практика, когда совет коммуны, учитывая рекомендации снизу, устанавливает бюджет для городского округа, который потом совет округа должен «подтвердить». Однако в Украине она привела к положению районных советов по типу «звание есть, полномочий нет». В этом смысле, вызывает интерес польский опыт, где единые принципы формирования бюджетов участков города не установлены – так что каждый город решает по-своему. Например, в Гданьске функционирует вполне эффективная система формирования бюджетов. Финансирование прямо зависит от количества населения участка и от явки на выборах в советы. Но максимальное финансирование зафиксировано при явке выше 16%, что не есть низким порогом, который легко преодолеть. Низкая явка на местных выборах характерна не только для Украины, а и для стран Европы.

Еще одним моментом, который необходимо упомянуть в контексте районных советов, является «специфическое» использование полномочий местных органов власти. Здесь можно вспомнить пример того, как в Киеве во время «мэрства» Леонида Черновецкого районные советы использовались как инструмент захвата стихийных киевских рынков и контроля над местным бизнесом. Райсоветы обладали в те времена полномочиями установления правил на рынке, принятия решений по открытию площадки/территории для торговли, установки/демонтажа «киосков» и т.д. Не дать повториться такой ситуации можно только путем контроля со стороны местной общественности и эффективного функционирования полиции.

В целом, для эффективной работы местным районным советам в городах нужно предоставить следующие полномочия:

• Управление финансами и бюджетом, формирование прозрачных и четких правил местной торговли и бизнеса.

• Обустройство района, озеленение, сдача коммунальной собственности в аренду и т.д.

• Местное сотрудничество с полицией, пожарной службой, органами здравоохранения и образования.

• Непосредственная коммуникация с гражданами, прием заявок, обращений, рекомендаций, жалоб, и ответы на них.

Закон «О местном самоуправлении», при условии создания районных советов, наделяет местную громаду презумпцией в управлении имуществом и финансовыми ресурсами конкретного района перед городской громадой. То есть городской совет не может по собственной инициативе забрать полномочия себе. Однако закон прописывает, что, при желании, на местном референдуме громада района может решить передать полномочия по управлению и распоряжению местными ресурсами городской власти.

Подвох заключается в том, что с 2012 года отсутствует какой-либо закон, который бы регламентировал порядок проведения местных референдумов. А значит опция передачи полномочий от района к городу, таким образом, не работает, и, даже если бы громада района изъявляла такое желание, осуществить его не представлялось бы возможным.

Статья №41 Закона Украины «О местном самоуправлении» уже сейчас определяет вышеописанные полномочия районных в городах советов. А право менять или отменять полномочия районных советов городской совет имеет только с разрешения нижестоящего органа. Не хватает только одного – существования районных советов.

Выводы и рекомендации

• Законопроект «О столице Украины – городе-герое Киеве», с одной стороны, усовершенствовал и расширил систему местного самоуправления и электорального представительства, но с другой стороны, создал прецедент, где реформирование самоуправления и электорального представительства на уровне города происходит частично – только в столице. Исходя из известных на сегодня обстоятельств и маркеров, перспективы создания районных советов по городам всей Украины на данный момент недостаточно велики.

• Желание создать городские районные советы может возникнуть при смене политической конъюнктуры. Если центральная власть будет понимать, что на предстоящих местных выборах ей не удастся победить действующих мэров, тогда вполне вероятным будет сценарий создания районных советов, с целью ослабить городскую власть и попытаться взять большинство в районных советах. Особенно важным является формирование районных советов в качестве инструмента местного самоуправления и электорального представительства, а не объекта политической борьбы.

• На сегодняшний день многие крупные города Украины не делятся на районы. Это создает колоссальную диспропорцию представительства населения в органах местного самоуправления разных городов. Необходимо провести реформу, которая бы стандартизировала административно-территориальное деление городов Украины.

• Оптимальным решением было бы разделение всех городов с населением больше 100 тыс. человек на такое количество районов, чтобы население каждого района составляло максимум 80 тыс. человек. Такая цифра взята, во-первых, потому, что средний размер района в 50 тыс. человек – это умеренная и минимально приемлемая на сегодня для Украины цифра, позволяющая совмещать бюджетную состоятельность и максимально возможную «близость» к населению. А, во-вторых, если мы хотим создать органы местного самоуправления во всех областных центрах, то наименьший из них – Ужгород с населением 115 тыс. человек – должен делиться, по крайней мере, на 2 района. Соответственно, население каждого из них будет составлять около 55 тыс.

• На первый взгляд кажется, что создание районных советов не вписывается в популярный сегодня тренд борьбы с бюрократией. Однако создание институтов местного самоуправления – это не бюрократизация, а создание подотчетных и подконтрольных местному населению органов власти. Бюрократия не контролируется избирателем, а местное самоуправление ему подконтрольно. Поэтому создание городских районных советов – это борьба с бюрократией городского уровня, и нельзя жертвовать передачей полномочий «вниз» в пользу «дебюрократизации».

• Закон Украины «О местном самоуправлении» не обязует города Украины создавать у себя районные советы, что, по нашему мнению, не влияет положительным образом на развитие самоуправления в городах. Хотя для европейских стран это не характерно, в Украине необходимо закрепить норму об обязательном создании районных в городах советов, как это было сделано в законе про столицу. В противном случае районные советы не будут созданы из-за нежелания городских советов делиться полномочиями.

• Самоуправление в городах Украины должно строиться согласно 3-м принципам Европейской хартии местного самоуправления: субсидиарности, самостоятельности и презумпции компетенции местного самоуправления. Сотрудничество с городской властью не должно превращаться в «перетягивание каната». Это возможно сделать через четкое разграничение функций города и района: первому – стратегические полномочия, второму – бытовые, ежедневные, приближенные к гражданам вопросы. Создание районов и районных советов также должно сопровождаться предоставлением им значительного объема полномочий, включающих в себя управление бюджетом. Иначе они будут играть чисто номинальную роль, как это было до 2010-го года.

Аналитический центр «Обсерватория демократии».

Материал подготовлен в рамках проекта «Promoting Democratic Elections in Eastern Ukraine», реализуемого при финансовой поддержке Национального фонда в поддержку демократии (NED). Содержание публикации не обязательно отражает точку зрения NED и является предметом исключительной ответственности Аналитического центра «Обсерватория демократии».