Хроніки децентралізації в Харківській області: сезонний огляд (січень-травень 2017 року) | Аналітичний центр «Обсерваторія демократії»

Хроніки децентралізації в Харківській області: сезонний огляд (січень-травень 2017 року)

Децентралізація як вектор публічної політики виступає одним з основних напрямків «єврореформ» в Україні. У прийнятому Верховною Радою 2 роки тому «Плані законодавчого забезпечення реформ» курс на децентралізацію передбачався для найрізніших сфер – правоохоронної, медичної, освітньої. У той же час деякі аспекти децентралізації так і не отримали правового фундаменту – про новий адміністративно-територіальний устрій, інститут префектів, муніципальні варти і багато іншого поки можна говорити тільки в майбутньому часі.

У свою чергу, цим матеріалом ми закладаємо напрям аналізу того, що вже реалізовано в рамках децентралізації. У планах – підготовка регулярних сезонних оглядів ходу реформ на регіональному рівні. Саме через асиметричне законодавче забезпечення різних аспектів децентралізації, в дебютному огляді 5-ти минулих місяців (зима-весна) 2017 року ми більш детально зупинимося на сюжетах об’єднання територіальних громад, зростання місцевих бюджетів та відтворенні локальних правлячих груп, перед якими відкриваються нові можливості.

 

Об’єднання громад

Запропоноване вище широке розуміння децентралізації передбачає, що зміни повинні відчути всі українці. Разом з тим, часто реформу називають мало не останнім способом порятунку українського села, а сама децентралізація, найчастіше, ототожнюється зі створенням об’єднаних територіальних громад (ОТГ). Коректніше було б стверджувати, що об’єднання громад – один з елементів першого етапу децентралізації, проте, дійсно, насправді саме мешканці сіл, селищ і малих міст відчувають більше новацій, ніж мешканці міст обласного значення.

Станом на початок червня 2017 року у Харківській області створено 6 з 57 ОТГ, передбачених Перспективним планом. Це як і раніше один з найнижчих показників в Україні (всього створено 413 громад), проте влада і її пул спікерів парирує – якість важливіша за кількість. За їхньою логікою, відносно великі утворені на Харківщині ОТГ «спроможніші» за менші за чисельністю населення громади в інших регіонах.

У цьому році до Старосалтівської, Мереф’янської, Чкалівської і Роганської ОТГ додалися Нововодолазька і Зачепилівська. Якщо в останній зі створених громад перші вибори ще не проводилися (документи направлені до ЦВК), то в передостанній, Нововодолазькій, вони пройшли 30 квітня 2017 року. Результати складно назвати несподіваними – діючий селищний голова Олександр Єсін впевнено переобрався (80,5 % голосів), але вже в статусі кандидата від президентської партії. Команда мера в новій раді сформувала однопартійну більшість.

Тривожним показником з точки зору зацікавленості в децентралізації самої громади як первинного суб’єкта системи місцевого самоврядування є явка виборців (26,5 %). Традиційно низька явка вигідна владі, і в даному випадку її можна пов’язати як з датою голосування (на початку травневих свят, про що говорили провладні спікери), так і з відчуттям безальтернативності очікуваних результатів. Ситуація з явкою симптоматична – в 2016 році на виборах в Мереф’янській ОТГ вона склала ~ 30 %, на грудневих виборах в Роганській ОТГ ~ 39 %.

У цілому, процес об’єднання громад активізувався, і протягом найближчого року можна очікувати появи Золочівської, Валківської, Краснокутської, Оскільської, Красноградської, Липецької і Наталинської ОТГ. Крім того, в області укладено 3 договори про співпрацю громад. Разом з тим, директор Харківського центру розвитку місцевого самоврядування Діана Баринова припустила, що крім ліберального закону про добровільне створення ОТГ незабаром може з’явитися і інший механізм, за якого реформа буде проводитися «зверху» і примусово, а громади вже не зможуть розраховувати на додаткові преференції.

 

Збільшення бюджетів

А преференцій у нинішніх ОТГ дійсно багато. За великим рахунком, джерел наповнення бюджетів громад – три. Крім власних податків і зборів, левову частку яких в рамках фінансової децентралізації громада залишає в місцевому бюджеті, держава надає ОТГ медичну, освітню, інфраструктурну субвенції та базову дотацію, а ряд західних організацій-донорів на грантовій основі фінансує проекти в громадах.

Згідно із законом, ОТГ переходять на прямі відносини з держбюджетом із 1 січня наступного року після проведення в них перших виборів – тобто в 2017-му році зміни стосувалися 4-х громад в Харківській області. Для проміжної оцінки відзначимо основні тенденції.

По-перше, бюджети ОТГ дійсно виросли в кілька разів.

ОТГ Обсяг бюджету 2016 г. (млн. грн) Обсяг бюджету 2017 г. (млн. грн)
Старосалтівська 10 41,5
Чкалівська 3,4 54
Мереф’янська 18,5 107,1
Роганська 13 67,2

За підсумками оглядового періоду бюджети ОТГ перевиконуються. У Мереф’янській ОТГ 5 травня депутати внесли зміни до бюджету, збільшивши його дохідну частину до 116 мільйонів гривень (тобто на 9 мільйонів або на 8,5 %). Аналогічні зміни були внесені в Чкалівській ОТГ 15 травня – доходи бюджету збільшили до 58,9 млн. грн. (тобто на 4,9 мільйона або на 9 %). 25 травня в Роганській ОТГ заплановані доходи бюджету в 2017 році збільшили до 67,6 мільйонів гривень (на 0,4 млн. грн. або 0,6 %). Тенденція перевиконання бюджетів ОТГ характерна і для всеукраїнського рівня: за підсумками перших 5-ти місяців 2017 року загальні фонди всіх місцевих бюджетів виросли (в порівнянні з аналогічним періодом 2016 року) на 34,3 %, а безпосередньо в бюджетах ОТГ – на 44,4 %.

Керівництво деяких ОТГ починає освоювати бюджети традиційними методами, виписуючи собі премії. Статистично в загальній структурі витрат це не дуже великий відсоток, але ситуація симптоматична і символічна. Тема абсолютно «ручного» (без будь-яких критеріїв ефективності) порядку преміювання видається актуальною не тільки на всеукраїнському рівні, а й на локальному. Наприклад, у порядку денному першої у 2017 році сесії в Роганській ОТГ половина питань (14 з 29) стосувалися премій, а також 50 %-х надбавок до зарплати протягом усієї подальшої каденції для голови, заступників, секретаря, старост, директорів шкіл і інших осіб.

Друга тенденція – кількаразове зростання бюджетів ОТГ, перш за все, пов’язано з субвенціями з державного бюджету, а також розширенням переліку податків і зборів, що залишаються на місцях. Показова структура дохідної частини бюджетів 4-х «спроможніх громад» (при цьому 4 розглядаються громади об’єктивно за своїми можливостями і умовами багатшими і самодостатність більшості, внесених до Перспективного плану).

ОТГ Податки Освітня

субвенція

Медична

субвенція

Дотації Інше
Старосалтівська 42 % 25 % 15 % 16 % 2 %
Чкалівська 37 % 25 % 14 % 13 % 11 %
Мереф’янська 40 % 25 % 18 % 11 % 6 %
Роганська 63 % 15 % 17 % 2 % 3 %

* до таблиці не включена «інфраструктурна субвенція», на яку очікують громади

** на території Роганської ОТГ розташовується найбільший платник податків – приватне акціонерне товариство «Філіп Морріс Україна» (тютюнова фабрика)

По-третє, збільшення обсягів місцевих бюджетів не означає, що кошти спрямовуються на створення дійсно «спроможної» громади з самодостатньою економікою. Теоретично, показовим тут має бути співвідношення між загальним і спеціальним фондом бюджету, а ще краще – між запланованими витратами споживання (оплата праці, комунальних послуг та енергоносіїв) і капітальними видатками розвитку.

ОТГ Загальний

фонд

Спеціальний фонд Видатки споживання Видатки розвитку
Старосалтівська 99 % 1 % 100 % 0 %
Чкалівська 88 % 12 % 85 % 11 %
Мереф’янська 86 % 14 % 90 % 10 %
Роганська 86 % 13 % 89 % 11 %

* у 3-х громадах за основу взяті бюджети з правками, внесеними на сесіях в травні 2017 року, в Старосалтівській ОТГ – початковий бюджет, прийнятий в грудні 2016 року, так як інформації про внесення змін (якщо вони були) у відкритому доступі немає.

** в загальному фонді бюджету Чкалівської ОТГ з’явилося 2,2 млн. грн. (3,6 %) «нерозподілених видатків» – тому сума відсотків видатків споживання та розвитку не дорівнює 100 %.

Стаття 71 Бюджетного кодексу регламентує основні доходи, витрати і цілі бюджетів розвитку (складова спецфондів) місцевих рад. Витрати бюджетів розвитку спрямовуються на проекти соціально-економічного розвитку, інвестиційні програми, будівництво. Іншими словами – все те, що забезпечує сталий розвиток і спроможність громад.

Однак на практиці далеко не всі статті витрат, які проводяться в рамках бюджету розвитку, дійсно є реальною інвестицією в майбутню самодостатність ОТГ. І навпаки – в тому ж Старому Салтові цілий ряд місцевих програм на суму 1,9 млн. грн. (4,6 % від усіх витрат) фінансується із загального фонду, хоча аналогічні статті в інших ОТГ проводяться через бюджет розвитку спецфонду.

У структурі «видатків розвитку» у всіх громадах основні статті – перш за все, утримання доріг, благоустрій територій, а також капітальні ремонти шкіл, лікарень та інших об’єктів. Хоча є і місцева специфіка – в Мереф’янській ОТГ 5,6 мільйона гривень (половина всіх видатків розвитку) буде спрямовано на охорону і раціональне використання природних ресурсів. Наскільки якісно це буде зроблено, і взагалі, чи може зробити економіку ОТГ спроможною – питання відкрите.

І четверта тенденція: зі збільшенням кількості громад та їх бюджетів зростає напруженість між ОТГ і районним рівнем (як радою, так і РДА). Ця тенденція проявляється не скрізь, але в цілому – неминуча, тому що при 100 % -м виконанні Перспективних планів формування ОТГ, існування райрад і райадміністрацій постає просто недоцільним.

Ситуація добре ілюструється, наприклад, кейсом Чкалівської ОТГ. За конфліктом між громадою та відділом освіти РДА навколо «шкільного автобуса», ймовірно, криються набагато серйозніші претензії керівництва району до ОТГ, що займає 22,7 % території району, пов’язані, в тому числі, з розподілом газової ренти. Однак більш детально сюжет подібних протистоянь буде розкритий в наступному огляді – особливо цікавий контекст тих районів, де згідно Перспективного плану, передбачена тільки одна об’єднана громада.

 

Стратегічний розвиток і аспекти децентралізації

У бюджетах ОТГ дійсно виявилося безпрецедентно багато грошей. Найближчим часом громади отримають ще й інфраструктурну субвенцію з держбюджету (по ~ 5 мільйонів для «селищних» громад і 1,6 млн. грн. для Мереф’янської). 26 квітня Старосалтівська громада стала учасником грантової програми DOBRE (Мереф’янська і Роганська почали співпрацювати в її рамках з донором ще раніше). Також громади можуть розраховувати на фінансування деяких своїх проектів Фондом регіонального розвитку.

В результаті ключовим питанням на сьогоднішній день є не те, як забезпечити громадам повноваження і ресурси для самоврядування, а як проконтролювати ефективність використання цих безпрецедентних бюджетів при відтворенні старих правлячих груп, високих корупційних ризиках і слабкій обізнаності самих жителів про масштаби стратегічних перетворень, заради яких держава і збільшила місцеві бюджети в рази. Такий обсяг фінансової допомоги – тимчасова, стимулююча створення ОТГ міра, і саме зараз повинен закладатися фундамент економічної самодостатності громад та їх стратегічного розвитку.

У Роганській та Мереф’янській ОТГ в рамках проекту «Децентралізація приносити кращі результати (DOBRE)» за оглядовий період приступили до розробки Стратегій розвитку ОТГ, і в Мерефі наприкінці травня вже презентували підсумковий документ. Стратегічних цілей багато – перелік включає в себе «розвинену суспільну інфраструктуру», «високу якість державних послуг», «активних свідомих жителів з високим рівнем суспільної довіри», «професійне відкрите місцеве самоврядування» та «сталий економічний розвиток громади».

Терміни реалізації більшості завдань – до 2020 року, а в якості індикаторів ефективності обрані різноманітні статистичні показники, засновані на даних з адміністрації (наскільки вони будуть коректними і незаангажованими?). Однак, стовпчик «відповідальність за здійснення завдання» залишився незаповненим на всіх 30-ти сторінках таблиці з переліком пропонованих заходів.

Закриваючи тему фінансового аспекту, слід зазначити, що реальна бюджетна децентралізація торкнулася не тільки ОТГ. За словами голови ХОДА Юлії Світличної, бюджет розвитку Харківської області збільшився з 2 до 4,5 мільярдів гривень. Однак для більшості жителів регіону, які проживають безпосередньо в Харкові, зміни не так відчутні. За великим рахунком, середньостатистичному харків’янину не так уже й важливо, як «на папері» будуть проводитися кошти для, наприклад, відкриття нової станції метро – виділяються вони з державного, обласного чи міського бюджету. Головне – кінцевий результат.

А з найбільш знакових подій оглядового періоду, пов’язаних з децентралізацією безпосередньо в Харкові, слід зазначити:

  • запуск 24 квітня «прозорих офісів» на базі вже функціонуючих Центрів надання адміністративних послуг в Шевченківському і Київському районах Харкова;
  • відкриття 24 травня регіонального Центру розвитку місцевого самоврядування;
  • активізацію процесу впровадження в Харкові «бюджету участі».

Тему «партиципаторного бюджету» («бюджету участі») в Харкові підняли депутати міськради з фракції «Наш Край», а також ряд громадських активістів. Ідея полягає в тому, щоб привнести елемент прямої демократії в бюджетний процес: фіксований відсоток витрат з міського бюджету спрямовується на проекти, за які голосуватимуть (в online-режимі) самі харків’яни.

Геннадій Кернес вже розпорядився створити робочу групу з цього питання, однак конкретний механізм реалізації «бюджету участі» в нинішніх харківських реаліях викликає насторожений скепсис. Якщо уявити собі, що 3-5-7 % видатків бюджету будуть розподілятися за підсумками online-голосування на сайті міськради, виникає питання прозорості: при «ставці гри» в десятки / сотні мільйонів гривень і сучасних можливостях online-маніпулювання, контроль над сайтом означатиме й контроль «бюджету участі». Другий момент – контекст однопартійної більшості в міськраді і відсутність підстав (на рівні законодавства) змусити депутатів визнати результати і проголосувати за виділення коштів саме для реалізації проектів-переможців.

Що стосується децентралізації в сфері охорони здоров’я і освіти, то серйозного прогресу в реалізації реформ поки не спостерігається. У лютому-березні 2017 розгорнулася досить гостра дискусія щодо поділу Харківської області на 4 госпітальних округи – в ХОДА пообіцяли обґрунтувати на центральному рівні необхідність 10 округів, однак загальний темп медичної реформи в Україні досить низький. В рамках децентралізаційних реформ освіти всього в Україні створено вже близько 200 «опорних шкіл», на Харківщині – в березні налічувалося 12, і до кінця року очікується поява 25-30. Можливо, у нас будуть підстави для більш детального розгляду децентралізаційних векторів реформ медицини і освіти в наступному сезонному огляді.

 

Висновки

1. Інтенсивність процесу децентралізації в регіональному масштабі багато в чому залежить від законодавчого регулювання на центральному рівні. Ухвалення на початку 2017 року Верховною Радою законопроектів № 4772, № 4110, № 4742, № 5520 спростило процедуру створення ОТГ, і в Харківській області процес дещо прискорився. Проте, об’єднаних громад як і раніше порівняно мало, і серед основних причин – амбіції голів сільрад, опір на рівні районів і електоральна кон’юнктура. У більшості випадків запорукою створення ОТГ стає консенсус між місцевим чинним головою «центрального» населеного пункту і обласною адміністрацією.

2. При цьому голова повинен бути впевнений у своєму переобранні та балотуватися (разом зі своїми кандидатами в округах) від бренду «Солідарності» (в крайньому випадку – самовисуванцем, який вступає після обрання до фракції). Кандидати традиційно кооптуються з бюрократії місцевого самоврядування – діючих депутатів, працівників освітньої та медичної сфери, комунального господарства, іноді фермерів-підприємців – тобто всіх, хто може заповнити низовий рівень піраміди бюджетного видобутку ренти. В результаті вибори в ОТГ не так оновлюють, скільки відтворюють діючу владу.

3. Переможці формують лояльну до голови, рентоорієнтовану більшість і від імені громади (яка, судячи з активності на виборах, будучи первинним суб’єктом місцевого самоврядування де-юре, не усвідомлює себе такою де-факто) в монопольному і непідконтрольному режимі розподіляють бюджет. При цьому в якості побічного продукту видобутку ренти дійсно реалізовуються проекти поліпшення благоустрою громад, в силу чого електоральна база діючої місцевої влади тільки міцнішає (щось подібне з 2010 року відбувається і в Харкові).

4. Безпрецедентне зростання бюджетів ОТГ за рахунок дотацій, змін у податковій політиці і грантів є тимчасовим, стимулюючим створення громад заходом з боку держави. При цьому «зростання бюджетів» на практиці означає і збільшення витрат (у першу чергу, на утримання об’єктів освітньої та медичної сфер), яке покривається відповідними субвенціями з держбюджету. Децентралізація не досягне своїх цілей, якщо достатня кількість коштів не буде вкладатися в проекти, здатні через кілька років вивести економіку громади на самоокупність. У нинішніх бюджетах ОТГ «видатки розвитку» складають приблизно десяту частину від усіх витрат, та далеко не завжди реально відповідають своїй назві і сприяють стратегічному розвитку.

5. За великим рахунком, поки старим керівникам дали більше грошей і більше можливостей, але не відповідальності. Декларації про посилення підконтрольності влади громадам виходять з неадекватного розуміння особливостей сформованого в Україні неопатримоніального політичного режиму, а ту активну, відповідальну і критично мислячу громаду, яка дійсно б контролювала владу, ще тільки належить сформувати.

6. Навіть якщо розуміти децентралізацію як загальний вектор публічної політики, реформи в різних сферах реалізуються вкрай асиметрично. В утворених на території Харківського регіону об’єднаних громадах, де зміни найбільш відчутні, проживає менше 3 % всього населення області. Для жителів Харкова – а в обласному центрі проживає більша частина населення регіону – зміни за оглядовий період практично непомітні. У схожому становищі опинилися мешканці всіх міст обласного значення. Показово, що при розрахунку інфраструктурної субвенції більше коштів виділяють «сільським», а не «міським» громадам. Тому залишається відкритим питання мети: децентралізація – це просто механізм порятунку села або загальний курс реформ, що стосується всієї України?

Опубліковано на сайті Newsroom

Антон Авксентьєв, експерт

Аналітичний центр «Обсерваторія демократії»  

Матеріал підготовлено у рамках проекту, який реалізується за фінансової підтримки Європейського фонду демократії (EED) та Уряду Канади