Хроніки децентралізації в Харківській області: сезонний огляд (грудень 2017 – лютий 2018 року) | АНАЛIТИЧНИЙ ЦЕНТР «ОБСЕРВАТОРІЯ ДЕМОКРАТІЇ»

Хроніки децентралізації в Харківській області: сезонний огляд (грудень 2017 – лютий 2018 року)

Четвертий сезонний огляд закриває річний цикл аналізу динаміки децентралізації в Харківській області. Минула зима надала багато інформації для дослідження, і в новому матеріалі від Аналітичного центру «Обсерваторія демократії» розглядаються фінансово-бюджетні показники, електоральні перспективи майбутніх виборів в ОТГ, а також деякі інші актуальні для Харківської області аспекти децентралізації.

Децентралізація для Харкова

Найчастіше в попередніх сезонних оглядах основним об’єктом дослідження виступали об’єднані територіальні громади: з одного боку, дійсно, саме в них можна побачити найбільші зміни внаслідок децентралізації, проте, з іншого боку, при такому підході поза увагою залишається проблема низького охоплення населення області реформою. У матеріалі «Децентралізація у великому місті: політичний аспект ОСН та ОСББ» нами вже була спроба перевести фокус дослідження на обласний центр, в якому і проживає більшість жителів регіону – в зимовому сезонному огляді ми також почнемо з підрозділу про Харків, а потім перейдемо до ОТГ .

Децентралізація покликана наростити ресурси, повноваження і відповідальність міської влади. Однак саме з останнім аспектом – відповідальністю – при унікальному для українських обласних центрів однопартійному форматі більшості в міській раді виникли прогнозовані складності. Лютнева аварія на тепломережах, через яку 666 (!) об’єктів житлової та соціально-побутової сфери (з них 605 багатоквартирних будинків) Немишлянського району Харкова залишилися без тепла і гарячої води, продемонструвала небажання мерії брати на себе відповідальність в кризових ситуаціях. Віце-мер Ігор Терехов підкреслив, що «поспішати з кадровими рішеннями в мерії не будуть», а причиною цілої серії аварій назвав зношеність труб і мороз.

На ремонт 10% труб в рік, за оцінками Ігоря Терехова, знадобиться 10 мільярдів гривень, і в цьому питанні мерія розраховує на залучення європейських кредитних коштів і додаткове фінансування з держбюджету. І саме крізь призму таких капітальних витрат на модернізацію слід розглядати зростання міського бюджету.

Доходи міського бюджету Власні доходи Субвенції з держбюджету
2018 16,1 млрд. грн. 64% 36%
2017 13,5 млрд. грн. 59% 41%

Джерело: Офіційний сайт Харківської міської ради

Харківський міський бюджет дійсно виріс на 19%, хоча не слід забувати про інфляцію, яка в 2017 році склала 13,7%. Однак пряма кореляція між статистичними зростанням міського бюджету і рівнем добробуту харків’ян відсутня. Незважаючи на додаткові 2,6 мільярда гривень, на весну міськвиконком запланував чергове підвищення вартості проїзду в електротранспорті (в трамваях і тролейбусах – до 4 гривень, в метро – до 5 гривень).

Цікава сама структура дохідної і видаткової частини міського бюджету. У дохідній частині зросла частка власних доходів бюджету (з 59% до 64%), і це відповідає логіці децентралізації. Якщо ж говорити про витрати, зокрема про «бюджет розвитку» (3,8 млрд. з 16,1 млрд. усіх витрат), то розстановка пріоритетів міською владою викликає закономірне невдоволення з боку харківської опозиції.

Джерело: Офіційний сайт Харківської міської ради (дані наведені в млрд. грн.)

З одного мільярду гривень, передбачених на «культуру», левова частка витрат буде спрямована на реконструкцію зоопарку – в 2018 році мова йде про 742 мільйонів гривень, а всього на завершення проекту потрібно 1,753 мільярда гривень. Особливо вражаюче ця сума виглядає в порівнянні з тим, що міська влада заклала на ремонт тепломереж: красномовне порівняння наводить, мабуть, основний публічний опозиціонер у міськраді, Ігор Черняк: «на реконструкцію теплових мереж в бюджеті передбачено менше коштів, ніж на ремонт одного туалету в парку Горького».

Якщо харківське парламентське лобі, в складі якого багато депутатів, особисто зобов’язаних Геннадію Кернесу своїм мандатом, ставитиме питання про виділення додаткового фінансування з держбюджету на модернізацію міських тепломереж, то цілком може зіткнутися з контраргументом, пророчо озвученим віце-прем’єром Геннадієм Зубком ще в жовтні 2017 року – «спочатку теплопостачання, а потім зоопарки».

В іміджевому плані лютнева серія аварій тепломереж і транспортний колапс через снігопад, можливо, завдасть шкоди образу мера як «міцного господарника», проте кардинально на електоральний розклад не вплине. Та й ставка на зоопарк як персональний іміджевий проект Ігоря Терехова як можливого наступника Геннадія Кернеса цілком ще може зіграти на місцевих виборах 2020 роки (особливо як удар по головному іміджевого активу одного з можливих опонентів – «Фельдман Екопарк»).

У той же час сама проблема зношених тепломереж, 75% з яких потребують заміни, з кожною зимою буде ставати все більш актуальною. І як показали події останніх тижнів, Харків абсолютно беззахисний перед загрозою комунальної катастрофи, на зразок тої, що трапилася в Алчевську у 2006 році, і з точки зору логіки децентралізації – це виключно наші проблеми …

З позитивних моментів, пов’язаних із посиленням ролі харківської громади у самоврядуванні, слід зазначити впровадження в місті Програми «бюджету участі», на яку в 2018 році передбачено 50 мільйонів гривень. На даний момент проходить голосування за членів робочої групи на спеціально створеному сайті «Портал Харків’янина». Поки що активність харків’ян досить низька – за більшість кандидатів подано всього по декілька голосів. Активну роль в реалізації проекту грає Молодіжна рада при харківському міському голові: стратегія «не можеш протистояти – очоль» з боку мера видається логічною і працює.

Фінансова спроможність громад

Тенденція статистичного зростання характерна і для бюджетів об’єднаних територіальних громад Харківської області. На даний момент 12 ОТГ Харківщини вже перейшли на прямі взаємовідносини з державним бюджетом України, завдяки чому їхні доходи істотно збільшилися. Директор Харківського центру місцевого самоврядування Діана Баринова повідомила, що в середньому бюджети ОТГ, які перейшли на прямі взаємовідносини з держбюджетом, виросли в 3 рази.

Для прикладу розглянемо одну з 7-ми громад, в якій 26 жовтня 2017 року відбулися перші вибори – Малоданилівську ОТГ. Після об’єднання з Черкаською Лозовою та переходу на прямі взаємовідносини з держбюджетом обсяг бюджету громади виріс з 15,2 до 72,9 мільйонів гривень, при цьому з 11,6 до 41,1 мільйонів збільшилися власні доходи.

Доходи ОТГ Власні (2017) Всі (2017) Власні (2018) Всі (2018)
Малоданилівська 11,6 15,2 41,1 72,9

Джерело: сайт Малоданилівської ОТГ

Перспективи для подальшого зростання власних доходів ОТГ Харківщини також пов’язані з вступом в силу з 1 січня 2018 року Закону №3038 про «децентралізацію нафтогазової ренти» – за оцінками глави обласної ради Сергія Чернова, місцевим бюджетам регіону в поточному році він принесе 465 мільйонів гривень.

Що стосується 4-х ОТГ Харківської області, які перейшли на прямі взаємовідносини з держбюджетом ще з 2017 року, то в них також зберігається тенденція до зростання доходів, яка, втім, не гарантує позитивних змін для місцевих жителів.

Показова ситуація склалася в Мереф’янської ОТГ: з одного боку, в бюджеті на 2018 рік передбачено рекордний обсяг доходів – 138 мільйонів гривень (у 2017 році дохідна частина склала 103 мільйони гривень). З іншого боку – місцевим жителям протягом декількох тижнів протестних акцій і переговорів з мерією довелося відстоювати своє право на пільговий проїзд у громадському транспорті.

Зворотний бік децентралізації – в держбюджеті України 2018 роки не передбачені субвенції місцевим бюджетам на компенсацію перевізникам проїзду «пільговиків». І якщо в Харкові і Мерефі мери все-таки вирішили піти на зустріч «пільговикам», то, наприклад, у Львівській області пенсіонери втратили право на безкоштовний проїзд в міських і міжміських маршрутках.

Мереф’янська, Чкалівська, Роганська та Старосалтівська ОТГ як створені до початку 2017 року були включені в підсумковий «рейтинг фінансової спроможності громад», підготовлений Міністерством регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України. Як і в попередніх рейтингах, тільки одна об’єднана громада області (Роганська) посіла місце в першій сотні (всього оцінюється фінансова спроможність 366 ОТГ України).

Оцінка фінансової спроможності ОТГ Харківської області за 2017 рік

 

Місце

 

ОТГ

Власні доходи на 1 мешканця (грн.) % базової/ реверсної дотації Капітальні видатки на 1 меш.(грн., без субвенцій) % видатків на утримання апарату управління у власних доходах
38 Роганська 3770 -7,3% 1313 14,5%
144 Старосалтівська 3274 8,7% 1446 25,8%
182 Мереф’янська 2429 6,1% 670 14,9%
189 Чкалівська 2502 3,2% 1141 29,1%

* від’ємні значення в стовпці дотаційності означають, що місцевий бюджет підпадає під «реверсну дотацію» як механізм «горизонтального вирівнювання», тобто віддає частину своїх доходів, а не отримує додаткові кошти

Джерело: сайт Міністерства регіонального розвитку, будівництва та ЖКГ України

У порівнянні з листопадовим рейтингом тільки Старосалтівська ОТГ поліпшила свої позиції (на 15 місць), тоді як Чкалівська ОТГ опустилася на 4 рядки, Роганська ОТГ – на 6, а Мереф’янська ОТГ – на 81 (!).

Нові громади – нові вибори

На сьогоднішній день в Харківській області створено 16 об’єднаних територіальних громад, в 12-ти з яких вже відбулися перші вибори. Всього, згідно з Перспективному плану формування територій громад Харківської області, передбачено утворення 58-ми ОТГ. Відповідно на даний момент План виконаний на 27,6%.

Однак тут слід зробити два застереження. По-перше, це досить формальний показник, важливість якого не слід перебільшувати – наприклад, як тільки буде прийнятий у другому читанні законопроект №6466, який прирівнює міста обласного значення до ОТГ, цей відсоток автоматично істотно виросте (а ще більше зросте охоплення населення). По-друге, відсоток виконання Плану, яким часто оперують експерти, не означає автоматичного відповідності цьому ж Плану: у багатьох випадках замість передбаченого об’єднання декількох (5-7) громад відбувається «податкова оптимізація» для «центру» шляхом приєднання лише одного сільської ради.

Оскільки в «центрі» громади зосереджено більшість населення, такі ОТГ отримують статус спроможних, проте де-факто в області залишається все більше «білих плям». У перспективі, громади, які не приєдналися, можуть увійти до складу ОТГ, але на практиці такі приєднання постфактум носять одиничний характер – у Харківській області зафіксовано лише один подібний випадок (Граківська сільрада прийняла рішення приєднатися до Чкалівської ОТГ).

Так чи інакше, але, за підсумками лютневого моніторингу формування ОТГ від Міністерства регіонального розвитку, Харківська область піднялася на 13-е місце, хоча окремі елементи методології оцінки виглядають двозначно. Зокрема, мова йде про два критеріях, за якими у Харківщини якраз 1-е і 2-е місця – «кількість ОТГ з населенням менше 5 тисяч осіб» і «% площі області, охопленої перспективним планом».

Наприклад, за першим критерієм регіон, в якому не створено жодної ОТГ, був би лідером, оскільки ОТГ з населенням менше 5 тисяч в ньому теж не створено. Але заохочувати такий регіон за пасивність, піднімаючи його сукупний рейтинг, було б абсурдно. Друга характеристика взагалі слабо співвідноситься з реальним формуванням ОТГ і оцінює тільки те, що наказано на папері, а не втілено в життя. Логічніше було б замінити її критерієм «відсоток відповідності плану», який би оцінював відповідність числа суб’єктів (рад), які беруть участь в об’єднанні, щодо запланованого.

Джерело: сайт Міністерства регіонального розвитку, будівництва та ЖКГ України

Що стосується новостворених ОТГ Харківщини, то 29 квітня в них пройдуть перші вибори.

ОТГ Населення Рад об’єдналося Діючий голова Рік 1-го обрання голови
Пісочинська

(Харківський р-н)

21 079 2

(+ Березовська)

Олег Чернобай 2015
Великобурлуцька

(Великобурлуцький р-н)

9 140 2

(+ Гнилицька Перша)

Віктор Терещенко 2015
Циркунівська

(Харківський р-н)

9 102 2

(+ Русько-Тишківська)

Микола Сікаленко 2015
Старовірівська

(Нововодолажський р-н)

5 952 3

(+ Караванська

+ Меліховська)

Микола Біндус 2006

Джерело: сайт ЦВК та дані Порталу об’єднаних громад

Перше, на що слід звернути увагу – мінімальна кількість рад, що об’єднуються. У трьох з чотирьох випадків об’єднуються тільки два ради, тоді як Перспективним планом передбачалося істотно більша кількість (зокрема, у Великобурлуцькому районі планувалося об’єднання за принципом «1 район – 1 громада»). В результаті податкові преференції для «ОТГ в мініатюрі» все одно будуть отримані, проте питання з селами, які відмовилися (переважно, через персональні амбіції сільських голів), залишиться відкритим.

Друга цікава особливість – троє з чотирьох діючих глав «центральних» населених пунктів вперше були обрані тільки в 2015 році (для Харківської області – це рідкість). З великою долею ймовірності, як і на минулих виборах у жовтні 2017 року, діючі голови будуть кооптовані в команду «БПП «Солідарності»».

Найбільший інтерес у харків’ян, ймовірно, викличуть вибори в Пісочинській громаді, яка територіально примикає до міста. Діючий селищний голова, Олег Чернобай, в 2015 році був обраний вперше, набравши 4156 (56%) голосів (у найближчого опонента – 29,7%).

У політику Олег Чернобай прийшов з правоохоронної сфери – свою трудову діяльність він починав у Харківському районному відділі міліції. Втім, назвати Олега Чорнобая «новим обличчям» в Пісочинській політиці складно – скоріше, продовженням управлінської династії: його батько, Олександр Чернобай, обіймав посаду селищного голови понад 30 років, а Олег Чернобай з 2006 року очолював бюджетну комісію в Пісочинському селищній раді, а потім був заступником мера.

У сім’ї Чернобаїв у Пісочині є свій бізнес – зокрема, їм належить супермаркет «АТБ», побудований на місці колишньої поліклініки. Старшим партнером сім’ї Чернобаїв виступає Еміль Тер-Степанян – президент «КДСК» (фірма, яка забудувала Пісочинський мікрорайон Мобіль багатоквартирними будинками), депутат обласної ради VI скликання. Кілька земельних ділянок біля річки Уди і на місцях, де планується подальша забудова, також належать родині Чернобаїв.

У 2015 році Чорнобаї були кооптовані в команду нової партії влади (вже не першої для них): показово, що з 26-ти депутатів Пісочинського селищної ради – 25 самовисуванців і тільки у Олександра Чорнобая в графі «суб’єкт висування» значиться «БПП «Солідарність»».

1 вересня 2017 року на відкриття школи в Пісочин приїжджав особисто Петро Порошенко, а в січні 2018 року в Пісочині відкрили новий спортивний комплекс, побудований за гроші державного (!) бюджету. У селищі немає проблем з освітленням вулиць і асфальтованими дорогами, тому локальних тем у гіпотетичних опозиціонерів залишається не так вже й багато – проблема з маршрутками, що йдуть на Мобіль, і брак місць в дитячому саду.

Кістяк громадянської опозиції складають активісти з організації «Альтернатива», які на місцевих виборах 2015 року співпрацювали з партією «Самопоміч». Об’єктивно їх шанси зруйнувати монополію сім’ї Чернобаев на майбутніх виборах видаються мінімальними – завдяки відкриттю школи і спорткомплексу, чинний глава може відчувати себе цілком упевнено.

«Пісочинський кейс» і його інфраструктурні успіхи представники обласної влади часто намагаються показати як «вітрину децентралізації». Ймовірно, це було б коректно, якби нові проекти в громаді реалізовувалися на кошти власного бюджету, а так – він, скоріше, може бути ілюстрацією до електоральної стратегії «БПП «Солідарності»» і Президента на 2019 рік. Саме патронажна мережа, низовими ланками якої виступають такі селищні голови з високою підтримкою і фінансовими вливаннями в їх селища, повинна буде забезпечити потрібний результат у 2019 році.

Висновки

  1. Децентралізація, як і раніше, відкриває перед територіальними громадами нові можливості, потенціал яких ще не вичерпаний. Тенденція до зростання бюджетів зберігається як на рівні області / Харкова (міський бюджет збільшився на 19%, до 16,1 млрд. грн.), так і на рівні ОТГ (зростання, в середньому, в 3 рази). Завдяки недавньому прийняттю урядом рішення щодо передачі об’єднаним громадам землі, розташованої за межами населених пунктів, ОТГ Харківщини до жовтня отримають доступ до розпорядження земельними ділянками. За оцінками експертів, це збільшить бюджетні надходження на ~ 25%. У числі перших громад, які отримали можливість розпоряджатися землею за межами населених пунктів, є і представник Харківської області – Наталінська ОТГ.
  2. Завдяки цим новим можливостям, в Харківській області протягом 2017 року було реалізовано понад 500 інфраструктурних проектів – причому, вони локалізуються як територіями ОТГ, так і іншими населеними пунктами. Останній приклад – завершення довгобуду-басейну в Лозовій. Ймовірно, реалізація таких проектів і зумовлює позитивну динаміку в ставленні громадян до децентралізації: за даними Київського міжнародного інституту соціології, серед респондентів Східної України 60% відчули в своїх населених пунктах зміни на краще в результаті децентралізації.
  3. Цікаво, що підтримка децентралізації слабо корелює з рейтингами центральної влади (в Харківській області, за даними соцслужби «Рейтинг», у Петра Порошенка найнижчий результат серед всіх регіонів – 4%), але посилює позиції місцевих керівників. У результаті, центральна і місцева влада укладають своєрідну угоду – «ресурси» в обмін на «лояльність», а патронажно-кліентарна мережа чинного Президента розростається до низового рівня сільських і селищних голів. У контексті виборів в ОТГ, нова серія яких відбудеться 29 квітня і торкнеться 4 громад Харківської області (Пісочинської, Великобурлуцької, Циркунівської, Старовірівської), це означає необхідність для діючих голів формально і фактично представляти «БПП «Солідарність»». У контексті електоральних стратегій 2019 року дисбаланс популярності центральної і місцевої влади закладає таку модель «ефекту ототожнення», при якій саме Президент зацікавлений у залученні до локальних рейтингів місцевих керівників (а не навпаки, як це відбувається, наприклад, у Росії).
  4. За темпами формування спроможних ОТГ, відповідно до лютневого моніторингу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, Харківська область вийшла на 13-е місце серед регіонів України. На даний момент в області утворено 16 об’єднаних громад, 12 з яких вже знаходяться в прямих відносинах із держбюджетом. Усього Перспективним планом передбачено формування 58 ОТГ, однак крім відсотка виконання плану зі створення ОТГ (27,6%), слід звертати увагу і на відповідність контурів утворених громад Плану. Для Харківської області симптоматично формування ОТГ за принципом «1 + 1»: до центру потенційного об’єднання приєднується одна сільська рада, завдяки чому для «центру» просто відбувається податкова оптимізація. Можливо, потенціал формату добровільного об’єднання вичерпує себе в тому числі і через необхідність для місцевих голів ставати частиною команди Президента – ймовірно, багато хто воліє утриматися від альянсу і дочекатися результатів Президентських виборів 2019 року.
  5. Традиційно найважчий сезон для місцевої влади – зима – продемонстрував, що у децентралізації є і зворотна сторона: до нових ресурсів, повноважень, можливостям додається і нова відповідальність. На місцеві бюджети вже перекладені витрати по утриманню ВНЗ I-II рівня акредитації (ПТУ, коледжі), по компенсації перевізникам проїзду пільгового контингенту і деякі інші статті, яких з кожним роком буде все більше. Наприклад, показовим є те, що освітня субвенція з держбюджету (1,1 млрд. грн.) Покриває тільки 35% витрат Харкова на цю сферу. Децентралізація – це не тільки зростання бюджетів і «урочисте перерізання стрічок», а й підвищення вимог до ефективного і раціонального вибору пріоритетів місцевої політики. Відповідно, зростає попит на громадський контроль над виробленням і реалізацією місцевої політики. Пасивність в цьому питанні небезпечна: принаймні, на сьогоднішній день у харківському бюджеті пріоритети розставлені так, що за декілька років взимку у зоопарку можуть з’явитися довгі черги охочих погрітися в «Королівстві слонів» або хоча б у «Будинку пінгвінів»…

Антон Авксентьєв, кандидат політичних наук

Аналітичний центр «Обсерваторія демократії» 

Опубліковано на сайті «Newsroom»

Матеріал підготовлений за підтримки Європейського Фонду за Демократію (EED). Зміст публікації не обов’язково відображає точку зору EED і є предметом виключної відповідальності Аналітичного центру «Обсерваторія демократії»