Подвоєний імперативний мандат для місцевих депутатів | АНАЛIТИЧНИЙ ЦЕНТР «ОБСЕРВАТОРІЯ ДЕМОКРАТІЇ»

Подвоєний імперативний мандат для місцевих депутатів

Однією з найбільш неоднозначних законодавчих новел 2020 року, з точки зору демократичних практик в частині місцевих виборів, стала нова редакція норми про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою.

Треба відзначити, що нові підходи реалізовані не тільки для депутатів, але й для інших виборних посад – сільських, селищних і міських голів, проте в цьому матеріалі увагу буде сфокусовано саме на депутатському корпусі.

Імперативний мандат у світовій практиці: від диктату виборців до партійної гегемонії

У широкому сенсі слова, «імперативний мандат» – це вимоги, які пред’являються до виборної особи, і порушення яких може призвести до її відкликання тими, кого вона представляє. Наприклад, виконання наказів виборців, входження у фракцію партії, від якої обрано, звіт перед виборцями і т.д.

Такий мандат зазвичай протиставляється «вільному», який надає своєму носієві набагато більшу свободу дій, що спирається на примат особистих переконань і розуміння суспільного блага.

Спочатку (у межах деяких наукових співтовариств і на сьогодні) імперативний мандат трактувався вужче – як політико-правова відповідальність депутата безпосередньо перед своїми виборцями. Предтечею такого підходу можна вважати практики, що мали місце ще в античній Греції і Римі та реалізовувалися у формі звіту обраної особи про свою роботу перед громадянами.

Якщо ж говорити про сучасне розуміння імперативного мандата, то його концепція базується на теорії народного суверенітету Жан-Жака Руссо. Вона передбачала, зокрема, що депутат висловлює волю своїх виборців і жорстко обмежений у своїх діях їх наказами.

Найбільш історично яскравим прикладом застосування імперативного мандата можна вважати Паризьку комуну. Представники Національних зборів були зобов’язані фактично буквально слідувати дорученням своїх виборців і могли бути ними відкликані у будь-який момент.

Таким чином, класична модель імперативного мандата передбачає, що депутат повинен керуватися безпосередніми наказами тих, хто довіряє йому представництво своїх інтересів, і здійснювати перед ними обов’язковий звіт про свою діяльність. У разі ігнорування цих норм або внаслідок інших порушень, які підривають довіру його виборців, депутат може бути відкликаний із представницького органу.

Практичною альтернативою ідеям Руссо стала концепція національного суверенітету, напрацьована в 1789 році французькою Конституційною Асамблеєю. Вона передбачає, що парламент є загальнонаціональним представницьким органом, а його депутати висловлюють волю нації як її представники. Звідси виріс принцип вільного мандата, що передбачає свободу депутата від прямих наказів своїх виборців, оскільки він повинен представляти інтереси не якоїсь частини суспільства, а всієї нації.

Реалізація підходів класичного імперативного мандата не викликала принципових складнощів, поки мова йшла про територіальне представництво, як в тій же Паризькій комуні (у Франції комуна – адміністративно-територіальна одиниця, громада в населеному пункті й орган місцевого самоврядування). Коли соціально-політична структура суспільства стала складнішою та на передній план в якості ключових суб’єктів виборчого процесу вийшли політичні партії, кандидати, а, відповідно, й депутати стали залежати від партії більше, ніж від конкретних виборців. Центр впливу в рамках імперативного мандата відчутно почав зміщуватися в бік партій, які, де-факто, стали посередниками між виборцями і депутатами.

У ХХ столітті імперативний мандат, у тому чи іншому вигляді, був присутній в СРСР та інших країнах соцтабору. З урахуванням безумовної державотворчої гегемонії Комуністичної партії в Радянському Союзі та її клонів в інших соцкраїнах, можливість виборців впливати на порядок денний представницьких органів і відкликати депутатів носила в основному ритуальний характер. У державах з демократичним політичним устроєм домінував вільний представницький мандат.

Після розпаду Радянського Союзу і Варшавського договору номінальний імперативний мандат залишався характерним переважно для країн державного соціалізму: Північної Кореї, Куби, Китаю і їм подібних. Крім того, в тій чи іншій формі він присутній в країнах із слабкою демократичною системою, таких як Індонезія, Ефіопія, Філіппіни, Білорусь, Україна та інші. У сучасних усталених демократіях імперативний мандат використовується рідко, як правило, на рівні місцевого самоврядування або федеративних утворень: в деяких штатах США, окремих кантонах Швейцарії, в Японії та інших.

Не можна сказати, що світова наукова і політична дискусія з питань співвідношення імперативного та вільного мандатів себе остаточно вичерпала. Так, наприклад, у 1992 році в Сполучених Штатах була запропонована поправка до Конституції, яка передбачала введення права відкликання виборцями сенаторів і представників від штату. І хоча вона була відхилена, представляє інтерес сам факт її подання.

Імперативний мандат в Україні до 2020 року

В Україні практика застосування імперативного мандата в обох його іпостасях налічує не один рік і носить не стільки конституційно-теоретичний, скільки політико-прикладний/інструментальний характер.

Між «тушками» і партійним диктатом: імперативний мандат народного депутата. У Верховній Раді України імперативний мандат був введений Законом «Про внесення змін до Конституції України», який був прийнятий у грудні 2004 року. Рішенням Конституційного Суду від 30.09.2010 року  цей закон визнаний неконституційним.

Згідно із зазначеними поправками до Основного Закону, повноваження народного депутата, обраного від політичної партії/виборчого блоку, достроково припиняються у разі невходження у відповідну парламентську фракцію або виходу з неї. Рішення про дострокове припинення повноважень повинен був приймати керівний орган партії/блоку на підставі Закону (про необхідність окремого законодавчого унормування понять «невходження»/«виходу» депутата з фракції заявив і Конституційний Суд у своєму рішенні від 25 червня 2008 року). Однак, всупереч вимозі Основного Закону, ця норма партійного імперативного мандата довгий час залишалася законодавчо не конкретизованою.

Поштовхом до ініціювання та прийняття зазначеної норми стало прагнення керівництва парламентських партій припинити процес міжфракційних переходів народних обранців (так звані «тушки» в парламенті).

Проблема дійсно стояла гостро. По-перше, фракційне «дезертирство» сприяло розмиванню механізму політичної відповідальності. По-друге, така практика створювала сприятливе середовище для розквіту політичної корупції. По-третє, можливість переходу і, відповідно, позаелекторальної зміни балансу сил у законодавчому органі, неодноразово призводила до випадків прямого тиску діючих президентів на депутатів з метою змусити їх змінити фракційну «прописку». По-четверте, це спотворювало волю виборців, які віддали голоси за ту чи іншу політичну силу.

У той же час, впровадження партійного імперативного мандата також створювало ряд ризиків, зазначених, зокрема, «Європейською комісією за демократію через право» (Венеціанська комісія). По-перше, як і в попередньому випадку, позбавлення партією депутата його конституційних повноважень, спотворює вибір виборця, який проголосував за конкретний виборчий список. По-друге, значно збільшується залежність депутата від лідерів партії. По-третє, створюються умови для аберації представництва, коли в практичній діяльності депутати більше керуються корпоративними партійними інтересами, ніж інтересами представлених ними громадян. Тим більше, що прийнятий в березні 2004 року новий Закон «Про вибори народних депутатів України», який визначив перехід від змішаної до пропорційної системи формування парламенту, виступив каталізатором інституційного посилення ролі партій і їх лідерів.

У 2008 році «Блок Юлії Тимошенко» спробував ініціювати прийняття закону, який би розшифрував (а, фактично, розширив) пункт 6 другої частині статті 81 чинної на той момент редакції Конституції України. 14 січня до ВРУ було внесено законопроект № 1336 «Про внесення змін до Закону України «Про статус народного депутата України» (щодо дострокового припинення повноважень та обмеження пільг народного депутата України)».

Він, зокрема, передбачав дострокове припинення повноважень народного депутата в разі невходження до складу фракції політичної партії (виборчого блоку), за списком якої (якого) його було обрано, або виходу з неї.

Ключові терміни в ньому тлумачилися в такий спосіб.

  • Невходження депутата до складу фракції:

А) відмова від підписання особистого письмового повідомлення про формування фракції;

Б) неподання в день прийняття присяги письмової заяви про входження до відповідної фракції;

В) відмова від участі в діяльності фракції;

Г) фактична протидія діяльності депутатської фракції.

  • Вихід зі складу фракції:

А) звернення з особистою письмовою заявою про вихід;

Б) припинення участі в діяльності фракції;

В) будь-яку участь у діяльності інших фракцій;

Г) дії, які суперечать рішенням фракції, у т.ч. «несанкціоноване» входження до складу коаліції депутатських фракцій.

Визначати, наскільки дотримані зазначені пункти, повинен був вищий керівний орган партії/блоку. Заміна депутата, позбавленого мандата, на наступного в списку передбачалася в «автоматичному» режимі, а Голова ЦВК і Голова ВРУ повинні були нести персональну відповідальність у разі порушення норм цього закону.

Даний законопроект набрав 219 голосів і не був прийнятий, незважаючи на підтримку фракції комуністів, яка стала для виборців досить несподіваною, з урахуванням відмінностей у публічному позиціюванні БЮТ і КПУ. Можна припустити, що імперативний мандат і питання депутатських пільг допомогли на той момент знайти точки перетину керівництву цих політичних сил.

Ще одним етапом у просуванні партійного імперативного мандата стало прийняття в лютому 2016 року т.зв. «Закону про партійну диктатуру». Повна назва – Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про вибори народних депутатів України» щодо виключення кандидатів у народні депутати України з виборчого списку партії в багатомандатному окрузі».

Цей нормативно-правовий акт дозволяв партіям, які подолали виборчий бар’єр, виключати зі своїх виборчих списків кандидатів, які на момент прийняття рішення вважаються обраними. Тобто кандидат з «непрохідної» частини списку міг бути звідти виключений рішенням партії, незважаючи на потенційні шанси стати депутатом у разі дострокового припинення повноважень когось зі своїх колег.

Таке рішення могло бути прийнято в будь-який момент у проміжку між днем виборів і прийняттям ЦВК рішення про визнання такого кандидата обраним. У подальшому дана норма була визнана Конституційним Судом такою, що не відповідає Основному Закону. Однак за неповні два роки дії цього положення, з виборчих списків було виключено 43 кандидата.

Імперативний мандат місцевого значення. Відкликання депутата як данина радянській традиції. Імперативний мандат для депутатів місцевих рад застосовувався в Україні ще до внесення конституційних змін 2004 року. Так, зокрема, Закон «Про статус депутатів місцевих рад» в редакції від 11.07.2002 року вже містив положення про відкликання депутатів. Наприклад, частина 2 статті 10 визначала, що депутат, який не виправдав довіри виборців, може бути в будь-який час відкликаний.

У свою чергу, стаття 37 «Підстави для відкликання депутата місцевої ради» зазначеного Закону крім стандартних норм, на кшталт пунктів про порушення Конституції або пропуску пленарних засідань, містила і досить екзотичні, з точки зору сьогодення, формулювання. Серед них, наприклад, частина, яка свідчила, що «виборці мають право ставити питання про відкликання депутата місцевої ради також на інших підставах, які вони вважатимуть суттєвими».

Право вносити пропозиції про відкликання депутата в територіальну виборчу комісію надавалося відповідній місцевій раді, зборам виборців (за місцем проживання, роботи або навчання), зборам (конференціям) місцевих організацій політичних партій / блоків, громадських організацій.

Таким чином, мова йшла про імперативний мандат, що тяжіє до класичної моделі. І в разі місцевого самоврядування в той період це не несло системних протиріч (на відміну від загальнонаціонального парламенту), оскільки депутати місцевих рад (обиралися за мажоритарною системою), згідно з цим же Законом, представляли інтереси територіальної громади і виборців свого округу – тобто фактично тієї ж комуни в первісному французькому розумінні.

Пропорційна система і партійний імператив. Результати місцевих виборів 2006 року, які проходили за пропорційною системою із закритими виборчими списками, висвітлити проблему, вже знайому по загальнонаціональному рівню – активне фракційне «дезертирство» депутатів. Справа доходила до того, що іноді політична сила, що пройшла в раду, не могла сформувати свою фракцію. Реакція на таку ситуацію була вже звичною – посилення партійної складової імперативного мандата.

12 січня 2007 року ВРУ прийняла закон «Про внесення змін до деяких законів України щодо статусу депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим та місцевих рад». У медійному просторі він часто згадувався як «Закон про імперативний мандат».

Дія цього нормативного акту поширювалася на депутатів місцевих рад (крім сільських і селищних рад), обраних 26 березня 2006 року за пропорційною системою. Основним лейтмотивом стало посилення дисциплінуючих можливостей партійного керівництва по відношенню до своїх депутатів.

Зокрема, до Закону «Про статус депутатів місцевих рад» були внесені зміни, що передбачали відкликання депутата партією / блоком, за списком якої / якого він обирався, у разі:

  • невходження до складу відповідної фракції;
  • виходу з цієї фракції (через особисту заяву);
  • переходу в іншу фракцію;
  • або з інших підстав, встановлених вищим керівним органом відповідної партії/блоку.

Останній пункт взагалі створював необмежені можливості для диктату з боку лідерів партії по відношенню до своїх місцевих депутатів. Втім, рішенням Конституційного Суду від 27 травня 2008 року ця норма була визнана неконституційною, позбавивши тим самим «Закон про імперативний мандат» його головної «родзинки».

Закон «Про місцеві вибори» 2015 року та відкликання «за народною ініціативою»: повернення до витоків імперативного мандата. У липні 2015 року було прийнято Закон України «Про місцеві вибори», в прикінцевих та перехідних положеннях якого був прописаний, крім іншого, механізм відкликання «за народною ініціативою» представницьких осіб місцевого самоврядування, зокрема, депутатів місцевих рад.

Так, було внесено зміни до Розділу V Закону «Про статус депутатів місцевих рад», який регулює відкликання депутатів місцевих рад.

Процедура відкликання місцевих депутатів за народною ініціативою, тобто з ініціативи самих виборців, включала, зокрема, такі елементи. 

  1. Підстави для відкликання:

1) Порушення депутатом Конституції і Законів, які були встановлені судом.

2) Пропуск протягом року більше половини пленарних засідань або засідань постійної комісії. Невиконання без поважних причин обов’язків депутата у виборчому окрузі.

3) Невідповідність діяльності депутата основним принципам і положенням його передвиборчої програми. Невиконання обов’язків щодо звіту перед виборцями та проведення зустрічей з ними.

  1. Пропозиції про відкликання:

1) Право вносити пропозицію про відкликання (не раніше, ніж через рік з моменту набуття повноважень) отримали виборці відповідного виборчого округу.

2) Рішення про внесення такої пропозиції приймається на зборах виборців.

Їх кількість повинна бути не менше:

  • 30 осіб для відкликання депутата сільської і селищної ради;
  • 100 чоловік для відкликання депутата міської ради міста районного значення;
  • 300 осіб для відкликання депутата міської ради міста обласного значення і районної в місті ради;
  • 150 чоловік для відкликання депутата районної ради;
  • 400 осіб для відкликання депутата обласної, Київської та Севастопольської міських рад.

3) Не пізніше, ніж за 2 дні до проведення зборів, про дату, місце і час їх проведення необхідно було повідомити регіональним та / або місцевим ЗМІ. Представникам ЗМІ гарантувався безперешкодний доступ на збори виборців. У разі прийняття на зборах рішення про внесення пропозиції про відкликання депутата, на них утворювалася ініціативна група для збору підписів. Кількість членів такої групи має становити:

  • для сільської, селищної, міської (районного значення) – не менше 10 осіб;
  • для районної, міської (обласного значення), районної у місті ради – не менше 50 осіб;
  • для обласної, Київської, Севастопольської міської ради – не менше 100 чоловік.

4) У триденний термін офіційний представник ініціативної групи повідомляє в ТВК про проведення зборів. Голова ТВК (якщо відсутня, то заступник; якщо відсутня, то секретар) на наступний день інформує депутата, відповідну місцеву організацію партії, партію (якщо депутат висувався від партії) і місцеву раду. 

  1. Збір підписів:

1) Для відкликання депутата місцевої ради, обраного в одномандатному виборчому окрузі, повинні бути зібрані підписи в кількості, більше ніж 50% від кількості виборців, які брали участь у голосуванні на відповідних місцевих виборах у відповідному одномандатному окрузі.

2) Для відкликання депутата місцевої ради, обраного в багатомандатному виборчому окрузі, повинно бути зібрано таку кількість підписів у цьому окрузі, яка б перевищувала виборчу квоту, що діяла під час відповідних виборів. Ця кількість підписів не повинна бути меншою, ніж кількість голосів, поданих за відповідну партію в цьому окрузі на виборах, де він був обраний.

3) Терміни для збору підписів:

  • у разі відкликання депутата сільської, селищної, міської (районного значення) ради – 10 днів;
  • у разі відкликання депутата районної, міської (обласного значення) ради – 20 днів;
  • у разі відкликання депутата обласної, Київської, Севастопольської міської ради – 30 днів. 
  1. Прийняття рішення про відкликання:

1) У разі успішного (за термінами, кількістю і формою) збору підписів:

  • якщо депутат самовисуванець – територіальна виборча комісія приймає рішення про його відкликання за народною ініціативою;
  • якщо депутат обирався від партії – територіальна виборча комісія приймає рішення про звернення до вищого керівного органу партії щодо відкликання депутата за народною ініціативою.

2) Вищий керівний орган партії розглядає звернення ТВК та приймає рішення:

  • про відкликання такого депутата за народною ініціативою;
  • про відмову у задоволенні такої ініціативи.

Про своє рішення партія повідомляє ТВК, яка, в свою чергу, інформує ініціативну групу. Якщо депутат був відкликаний, то:

  • Обраним вважається наступний за черговістю у списку кандидатів (якщо депутат йшов за партійними списками);
  • Призначаються проміжні вибори (якщо самовисуванець).

Наведені параметри механізму відкликання депутатів місцевих рад за народною ініціативою, закладеного в 2015 році, багато в чому виглядають як пряма апеляція до класичного імперативного мандату.

Однак, положення про те, що партія має можливість відмовити у відкликанні свого депутата, багато в чому таке враження нівелює. Безумовно, політична сила, яка проігнорувала б повністю проведену в окрузі процедуру підготовки відкликання депутата (що є, по суті, локальною політичною кампанією), не додасть собі політичної популярності. Але, якщо ми говоримо про повноцінний імперативний мандат, то його відмінною рисою є якраз наявність не тільки політичної, але і правової відповідальності.

У механізмі відкликання депутатів місцевих рад за народною ініціативою, регламентованого Законом 2015 року, партії – це не тільки остання інстанція, яка приймала остаточне рішення по депутатам-партійцям. Практика застосування цієї процедури продемонструвала, що партії, де-факто, «освоїли» і початковий етап. Саме місцеві партійні організації часто ставали ініціаторами запуску процесу відкликання за народною ініціативою.

Так відбувалося, наприклад, у Броварській міській раді, де ВО «Свобода» заявляло про намір ініціювати процедуру проти своїх однопартійців; у Полтавській міській раді, де соціал-демократи запустили процес відкликання, який у 2019 році (майже через два роки) все-таки дав результат; у міськраді Херсона у 2017 році місцеві організації «Самопомочі», «Укропу», БПП «Солідарність» і «Батьківщини» організували процес позбавлення мандата дев’ятьох своїх депутатів. Сюди можна додати й інші приклади, адже навіть там, де публічної активності місцевих партійних осередків у запуску процесу відкликання не було, їх неформальна включеність практично не викликає сумнівів.

На Харківщині прецедентів відкликання депутатів місцевих рад за народною ініціативою поки зафіксовано не було. Кейс, пов’язаний з позбавленням мандата депутата Харківської міської ради Андрія Лесика, який здобув широку популярність в Харкові, відбувся за іншою процедурою.

11 травня 2016 року фракція «За Харків, за Відродження» виключила Андрія Лесика зі своїх лав і з виборчого списку. Публічно озвученою причиною послужили заяви і дії фігуранта, які йшли у розріз з рішеннями і позицією партії. А вже 17 травня Лесика рішенням сесії Харківської міської ради позбавили депутатських повноважень. У подальшому, при відстоюванні своєї позиції в суді, юристи Харківської міськради апелювали до того, що Андрій Лесик на засіданні фракції зробив усну заяву про складання повноважень. Тобто, мова йшла не про відкликання за народною ініціативою, а про дострокове припинення повноважень рішенням міської ради у зв’язку з особистою заявою депутата про складення мандата (ст.5, частина 2, п. 2 Закону «Про статус депутатів місцевих рад»). 12 серпня 2020 року рішенням Колегії суддів Касаційного адміністративного суду Верховного суду Андрій Лесик був відновлений у статусі депутата міськради.

Говоримо «народ», маємо на увазі «партія»: імперативний мандат-2020 для депутатів місцевих рад

У 2020 році Україна напередодні місцевих виборів, які будуть проходити за новою системою, отримала і нову версію імперативного мандата. Втім, дефініція «відгук за народною ініціативою», яку використовували в законі 2015 року, залишилася незмінною.

Розглянемо, наскільки нова процедура відкликання депутатів місцевих рад (розділ V Закону «Про статус депутатів місцевих рад») відрізняється від попередньої за ключовими змістовними моментами.

У статті 37, яка регулює підстави для відкликання за народною ініціативою, з’явилося два принципово важливих доповнення. Пункт 3 тепер робить акцент на необхідності дотримання не персональної програми кандидата, а відповідності «основним принципам і положенням передвиборчої програми місцевої організації політичної партії, від якої він обраний депутатом, або програми політичної партії, від місцевої організації якої він обраний». Пункт 5 (він був відсутній у варіанті 2015 року): «Невходження депутата, обраного в багатомандатному виборчому окрузі, до фракції місцевої організації партії, за виборчим списком якої він був обраний, або припинення членства депутата місцевої ради у фракції».

Стаття 38 «Пропозиції про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою» містить більше новацій. Частина 1 закріплює, що тепер, крім виборців округу, право вносити пропозицію про відкликання депутата отримує місцева організація партії, від якої він був обраний. Ще один момент: чинна редакція цього пункту (як і попередня), визначає, що право пропонувати відгук з’являється не раніше, ніж через рік з моменту набуття повноважень.У той же час, частина 2 статті 10 цього Закону говорить: «Депутат місцевої ради може бути в будь-який час відкликаний за народною ініціативою в установленому цим Законом порядку».

Цікава ситуація склалася з частиною 2 цієї статті, яка визначає мінімально необхідну кількість виборців на відповідних зборах для внесення пропозиції про відкликання депутата. А саме – для відкликання депутата районної в місті ради.

Закон у версії-2015 встановлював, що для цього в зборах повинно брати участь не менше 300 виборців (п.3, ч.2, ст.38). У свою чергу, Закон «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення виборчого законодавства» від 16.07.2020 року відредагував другу частину статті 38 та містить таке положення: «пункт два доповнити словами« та районної у місті ради»». Однак, Закон не вилучив ці слова з пункту 3 попередньої редакції. У результаті, стаття 38 чинного Закону «Про статус депутатів місцевих рад» містить колізію щодо числа учасників зборів, необхідних для внесення пропозиції про відкликання депутата районної в місті ради: не менше 100 або не менше 300.

Додана повністю нова частина 9. Вона регламентує, що рішення про внесення пропозиції про відкликання депутата за народною ініціативою місцевою організацією партії, від якої його було обрано, приймається на зборах (конференції) цієї організації не менше ніж двома третинами голосів присутніх учасників (делегатів).

Досить показова різниця у вимогах Закону щодо забезпечення відкритості та публічності процесу проведення зборів у разі, якщо: 1) ініціатором виступають виборці і 2) коли пропозицію висуває політична партія.

У першому випадку, про дату, час і місце проведення зборів організатори зобов’язані не пізніше, ніж за 2 дні повідомити регіональним та/або місцевим ЗМІ. Крім того, представникам ЗМІ гарантується безперешкодний доступ на збори виборців.

У другому випадку, якщо збори (конференцію) проводить місцева партійна організація, то ЗМІ теж зобов’язані повідомити, проте ані граничні терміни повідомлення, ані рівень засобів масової інформації (місцеві, регіональні, центральні, власне партійне видання і т.п.) Законом не визначені. Що стосується доступу ЗМІ на партійні збори (конференцію), то порядок акредитації журналістів визначає організатор, тобто представники самої партії.

У статті 39 «Повідомлення про внесення пропозиції про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою» з’явилася частина 2, яка прописує порядок інформування територіальної виборчої комісії з боку партійної організації про проведення зборів (конференції). Цей порядок не має принципових відмінностей від такого для зборів виборців.

Зміни у виборчій системі зумовили коригування статті 40, яка регламентує процес збору виборцями підписів на підтримку пропозиції про відкликання депутата за народною ініціативою. Тепер абзаци 2 і 3 її першої частини звучать наступним чином:

  • «На підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради, обраного в багатомандатному виборчому окрузі, повинні бути зібрані підписи в кількості, що перевищує кількість голосів, поданих за нього на місцевих виборах, за результатами яких він був обраний депутатом».
  • «На підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради, обраного в єдиному багатомандатному виборчому окрузі, має бути зібрано таку кількість підписів, яка є більшою, ніж виборча квота, яка була визначена відповідно до Виборчого кодексу України під час проведення виборів, за результатами яких він був обраний депутатом».

Тепер в третьому абзаці відсутня вимога щодо того, що кількість підписів не повинна бути менше, ніж кількість голосів, поданих за відповідну партію в цьому окрузі на виборах, де він був обраний.

У статті 41 «Ухвалення рішення про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою», крім редакційних правок, послідовності викладу та інкорпорації відсилань на партії і їх керівні органи, була деталізована норма про вибіркову перевірку достовірності даних громадян і їх підписів на підтримку відкликання депутата. Тепер, на відміну від попередньої редакції, чітко визначено обов’язок органів ведення Державного реєстру виборців повідомити про результати перевірки даних не пізніше, ніж на 5-й день з моменту надходження запиту від територіальної виборчої комісії. Також прописано, що перевірку підписів (як і в минулій версії – не менше 10%) за запитом ТВК проводить територіальний орган поліції (раніше було розпливчасто зазначено «правоохоронні органи», без вказівки які саме) шляхом вибіркового опитування громадян (в минулій редакції спосіб не вказувався), дані яких містяться в підписних листах.

Таким чином, якщо інтерпретувати ідеологію і практичну спрямованість змін в механізмі відкликання місцевих депутатів за народною ініціативою, то можна констатувати, що трендом стало відчутне розширення партійної складової.

Це об’єктивно пов’язано з двома, як мінімум, факторами:

1) нові параметри виборчої системи, пов’язані, перш за все, з проникаючою партійною експансією на рівень місцевого самоврядування;

2) посилення «партійного лобі», зокрема, на законодавчому рівні.

У цілому можна сказати, що в новій редакції V розділу Закону України «Про статус депутатів місцевих рад» на нормативно-правовому рівні було зафіксовано і оформлено реально існуюче на даний момент домінування партійного/квазіпартійного формату політичного процесу.

Висновки

  1. Вступ у силу в 2020 році Закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення виборчого законодавства» ознаменував, зокрема, зміну балансу всередині трикутника «виборці – депутати місцевих рад – політичні партії». На даний момент можна говорити про реалізацію на рівні місцевого самоврядування в Україні специфічного імперативного мандата, що поєднує риси як класичного варіанту, так і т.зв. «Партійного імперативного мандата». Причому друга складова є більш вираженою.
  1. Застосування імперативного мандата слабо узгоджується із сучасним європейським підходом до розуміння природи і функцій представницького мандата.
  1. Партійний імперативний мандат з’явився в Україні свого часу як реакція на масові депутатські «міграції» між різними політичними силами. На сьогодні лідери партій намагаються застрахувати себе від ситуацій, коли:

А) члени фракції, формально залишаючись у складі, фактично починають орієнтуватися на центри впливу поза партією;

Б) депутат використовує політичну структуру, а після обрання відкидає відпрацьовану партійну щабель і починає автономну кар’єру на політичній орбіті;

В) обраний депутат з ідеологічних чи інших міркувань публічно критикує лідерів партії за відхід від декларованих принципів.

У таких ситуаціях наявність партійного імперативного мандата потенційно дозволяє або здійснити дисциплінуючий вплив на депутата, або позбавити його мандата і «завести» наступний номер виборчого списку.

Однак, необхідно відзначити, що всі зазначені проблемні сценарії, по суті, є наслідком провалу ідеологічної та кадрової роботи самих політичних партій та їх керівництва. Тому постійне впровадження все більш і більш витончених формально-юридичних інструментів контролю над власними депутатами без підвищення якості самого партбудівництва все більше буде відводити не тільки від демократії, а й від прийнятної партійної системи.

  1. Гіпертрофія партійної складової, що виявляється, зокрема, у вигляді партійного імперативного мандата, загрожує контраверсійними наслідками. З одного боку, відчутно підвищуються можливості керівництва партійних проектів неелекторальним способом впливати на своїх кандидатів і депутатів. З іншого боку, таке непропорційне посилення партійних лідерів може підірвати сформований формат їх взаємодії зі спонсорами та активом. Інвестори та індивідуальні учасники партійно-політичних проектів можуть почати вимагати додаткових гарантій або вдаватися до інших форм участі, аж до створення власних проектів.
  1. Потенційна можливість відкликання депутата місцевої ради в будь-який момент (крім першого року) його каденції, може перевести електоральний процес в перманентний режим. Обрані депутати в період терміну своїх повноважень стають уразливими не тільки для тиску партійного керівництва, а й для конкурентів, як зовнішніх, так і всередині своєї політичної сили.
  1. Деякі формулювання V розділу Закону можуть трактуватися надлишково широко або неоднозначно. Наприклад, «невідповідність практичної діяльності депутата місцевої ради основним принципам і положенням передвиборчої програми». Закон не визначає, які саме принципи і положення треба вважати «основними», а які ні.
  1. Вбудовування (за рахунок пропорційної системи) в партійну вертикаль депутатів місцевих рад, аж до громад з 10 тисячами виборців, у поєднанні з партійним імперативним мандатом, провокує надмірну концентрацію впливу в руках у власників «контрольного пакета» партійних акцій.
  1. З великою часткою ймовірності можна припускати, що нинішній варіант імперативного мандата вже в короткостроковій перспективі буде підданий редакції.

Це може бути пов’язано з:

  • деякими вадами в чинному Законі;
  • необхідністю врахування досвіду практичного застосування;
  • зміною політичного балансу.

Знаково, що практично кожного разу при впровадженні чергової версії імперативного мандата, ініціатори та учасники супутніх дискусій підкреслюють, що дана міра носить тимчасовий характер і втратить актуальність з дорослішанням української демократії. Судячи з того, що в 2020 році в Україні приймають черговий варіант імперативного мандата на місцевому рівні і намагаються «провести» його на парламентському рівні, за майже 30 років демократія в Україні так і не подорослішала.

Аналітичний центр «Обсерваторія демократії».

Матеріал підготовлений в рамках проекту «Promoting Democratic Elections in Eastern Ukraine», який реалізується за фінансової підтримки Національного фонду на підтримку демократії (NED).  Зміст публікації не обов’язково відображає точку зору NED і є предметом виключної відповідальності Аналітичного центру «Обсерваторія демократії».