Розпуск Центральної виборчої комісії: узурпувати не можна реформувати | АНАЛIТИЧНИЙ ЦЕНТР «ОБСЕРВАТОРІЯ ДЕМОКРАТІЇ»

Розпуск Центральної виборчої комісії: узурпувати не можна реформувати

Користуючись сприятливою політичною кон’юнктурою і безпрецедентно високим рівнем підтримки з боку суспільства, президент Володимир Зеленський продовжує розширювати сферу свого впливу і контролю. Цього разу черга дійшла до Центральної виборчої комісії, яку Верховна Рада 13 вересня розпустила за поданням президента. Чи є рішення парламенту обґрунтованим, і чи пов’язане воно з майбутніми місцевими виборами? Яким може бути новий склад Центрвиборчкому? Про це, а також про способи створення незалежної від політичної кон’юнктури ЦВК – в новому матеріалі Аналітичного центру «Обсерваторія демократії».

Мотивація – не означає обґрунтованість

У 2004 році через масові заворушення і політичну кризу на тлі результатів 2 туру президентських виборів весь склад Центральної виборчої комісії (далі – ЦВК) був відправлений у відставку Верховною Радою України. А в останній раз законодавчий орган країни оголошував про дострокове припинення повноважень ЦВК в травні 2007 року – в період ще однієї затяжної політичної кризи, виходом з якої стали позачергові вибори до парламенту.

Законодавчою базою стала 31 (1) стаття закону «Про Центральну виборчу комісію», яка, що цікаво, була додана в нього за кілька днів до цього (і якої не існувало під час відставки ЦВК у 2004 році). Перший пункт цієї статті говорить про те, що «повноваження всього складу Комісії можуть бути достроково припинені Верховною Радою за вмотивованим поданням Президента». Здебільшого призначені тоді члени комісії пробули на своїх посадах цілих 11 років (до вересня 2018 року), хоча термін їх повноважень згідно із законом складає 7 років і був офіційно закінчений ще в 2014 році.

Новий склад ЦВК вступив в свої повноваження 20 вересня 2018 року, але не пропрацювавши і року, йде. Формальна причина – та сама норма, яка, здавалося би, повинна застосовуватися в ситуації кризи, але була застосована зараз, в умовах повного домінування однієї команди влади на політичному полі країни.

Подання президента про розпуск всього складу Центральної виборчої комісії надійшло до профільного комітету Верховної Ради 9 вересня. У документі надавався ряд тез, враховуючи які, президент наполегливо прохав Раду підтримати дострокове припинення повноважень всього складу ЦВК, посилаючись на 31 (1) статтю закону «Про Центральну виборчу комісію». Розглянемо дані тези.

По-перше, президент вказав на «прояви політичної упередженості» з боку ЦВК по відношенню до 28-ми кандидатів в народні депутати, яких вона не зареєструвала для участі у виборчому процесі. Зокрема, згадується ситуація у 169 окрузі, де Олександр Куницький від партії «Слуга народу» не був допущений до виборів через не проживання останні 5 років на території України, однак суд пізніше скасував рішення Комісії на тій підставі, що кандидат Куницький пояснив причини тривалої відсутності в Україні робочим відрядженням. За різною інформацією, у нього також є друге громадянство – Ізраїлю. Однак Куницький заявив, що вже відмовився від нього, і суд вирішив це не включати у суть справи.

По-друге, президент вказав на «недобросовісність» у випадках реєстрації кандидатів, які вказували неправдиву інформацію про свою партійну приналежність. А конкретно, один з кандидатів вказав себе членом партії «Слуга народу», насправді таким не бувши.

І нарешті, по-третє, Володимир Зеленський назвав «надзвичайно дивними і непослідовними» дії ЦВК при встановленні результатів виборів по округу №198. Там з відривом в близько 1000 голосів переміг самовисуванець Сергій Рудик. Однак кандидат від «Слуги народу» Наталія Дяченко, яка зайняла друге місце, не визнала результатів виборів і оскаржила їх в суді, вимагаючи повторного голосування.

Необхідно зауважити, що дії ЦВК дійсно в певних моментах, на думку суду, були протиправними (як наприклад, з недопуском ряду кандидатів). Однак це викликано, скоріше, законодавчою неточністю і суперечливістю різних норм, ніж «упередженістю» і «недобросовісністю» органу.

В жодному судовому висновку у справах, на які посилається президент, не містяться такі звинувачення в бік ЦВК. У випадку з Куницьким суд акцентував увагу на тому, що немає доказів перешкоджання з боку Центральної виборчої комісії в реалізації виборчого права кандидата – вона виконувала те, що було приписано національним законодавством.

У ситуації з допуском кандидатів з неправдивими даними біографії варто відзначити, що в повноваження Центрвиборчкому не входить перевірка достовірності інформації про кандидатів – за це відповідають самі кандидати. До того ж, з огляду на кількість всіх кандидатів в депутати на дострокових виборах, перевірка всіх деталей кожної біографії технічно видається дуже скрутною процедурою.

І, нарешті, третій аргумент щодо ситуації у 198-му окрузі. Він також викликає питання, так як рішення судів були настільки суперечливими, що виконання одного зробило б неможливим виконання іншого. Також, рішення суду не визначало точно суб’єкт їх виконання – ЦВК або Окружну виборчу комісію (ОВК). Варто додати, що і в цій ситуації суд частково став на сторону ЦВК і відмовив кандидату від «Слуги» Наталії Дяченко у проведенні повторного голосування. Окружна комісія повинна була лише зробити повторний перерахунок голосів. А поки переможець округу Рудик не може отримати свій мандат.

У всіх перерахованих вище випадках суд жодного разу не визнав упередженість Центрвиборчкому по відношенню до кого-небудь. Всі скарги та проблемні ситуації виникали через недостатньо точне формулювання норм в законодавстві. Діяльність Центральної виборчої комісії не можна назвати такою, яка суворо порушила виборчі права громадян в період проведення виборів. Тому рішення президента виглядає, принаймні, необґрунтованим.

Слід згадати, що міжнародне співтовариство визнало весь цикл минулих виборів чесними, демократичними і вільними. А згідно з опитуванням, проведеним Київським міжнародним інститутом соціології після президентських виборів, відсоток громадян, які мають достатній і високий рівень довіри до ЦВК, зріс з 41% (у 2018 році) до 71% (в травні 2019).

Також Комітет виборців України вважає, що для розпуску ЦВК відсутні об’єктивні підстави, а всі факти, описані в поданні президента, не є серйозними. Опонентами президентської команди наводиться аргумент, що найкращим доказом незалежної та неупередженої роботи ЦВК є той факт, що президентські вибори виграв не діючий президент, а вибори до парламенту виграла партія, яка жодного разу там не була.

Рішення президента виглядає абсолютно вмотивованим, але ніяк не обґрунтованим. Однак це від команди президента і не потрібно, адже стаття закону вимагає тільки мотивації і не прописує, чим саме рішення повинно бути обґрунтоване.

Приховані мотиви команди Зеленського

Подання президента про розпуск ЦВК більшістю голосів підтримав профільний комітет, а вже в п’ятницю 13-го вересня Верховна рада 341 голосом достроково припинила повноваження всього складу Комісії. Необхідно розуміти, що бажання президентської команди попрощатися зі старим складом Центральної виборчої комісії ґрунтується не тільки на кількох судових рішеннях і звинуваченні в «недобросовісності». Для повноти картини необхідно враховувати не тільки номінальні обставини і причини, але також і приховану мотивацію Зеленського (скандал з реєстрацією Куницького, суперечка у 198 окрузі – це все є, швидше, формальними приводами).

А неформальними мотивами, можна припустити, є наступні.

1) Практично весь склад ЦВК (а точніше 15 із 17-ти членів комісії), який був відправлений у відставку 13 вересня, приступив до виконання своїх обов’язків 20 вересня 2018 року. Це означає, що офіційно датою закінчення їх служби буде 20 вересня 2025 року. Президентській команді явно незручний той факт, що наступні місцеві вибори 2020 року, президентські і парламентські вибори 2024 року, а також можливі всеукраїнські референдуми пройдуть під контролем старого Центрвиборчкому. Відсутність в ЦВК представництва найбільшої фракції за всю історію України явно підігріває інтерес Зе-команди і викликає бажання замінити склад комісії вже з урахуванням зміненого балансу.

2) У самій команді президента не приховують , що багато в чому бажання замінити старий склад ЦВК виникло у зв’язку з майбутніми позачерговими місцевими виборами, проведення яких, за інформацією з різних джерел, планується на весну 2020 року (замість чергових 25 жовтня 2020 року). Хоча в законодавчій площині є певні перешкоди для проведення дострокових місцевих виборів, у Зеленського та його партії є всі важелі для врегулювання цих питань. Також є інформація, що трохи раніше можуть пройти вибори в 4-х містах України (Харків, Одеса, Дніпро, Київ), однак вона поки не підтверджується фактами і тенденціями в роботі «Слуги народу».

Проте, Центрвиборчком грає хоч і обмежену, але, незважаючи на це, важливу роль на місцевих виборах. Більшість повноважень ЦВК зазначено в 21 статті Закону «Про Центральну виборчу комісію», а також в Законі України «Про місцеві вибори». Згідно з ними, Центрвиборчком контролює всі нижчі за ланкою територіальні комісії, контролює організацію підготовки до виборів, розглядає скарги, визначає порядок передачі та зберігання виборчих документів. Крім цього, у ЦВК в тих моментах, де закон або суд не надають чіткої відповіді на певне питання, є повноваження трактувати його на свій розсуд.

3) Цікавим моментом в історії з ЦВК може стати ситуація з «імперативним мандатом». Це норма, за якою депутат може бути позбавлений депутатського мандата через невходження до фракції, від якої він обрався, або припинення його членства у фракції шляхом добровільного виходу або виключення. Команда президента всіляко намагається продавити цю норму в парламенті для того, щоб контролювати свою вкрай велику і неоднорідну фракцію. Непідконтрольний їм ЦВК може стати перешкодою, так як саме комісія приймає рішення про реєстрацію народного депутата. У випадку з позбавленням депутата його мандата, ЦВК повинна прийняти рішення про вручення свідоцтва наступному за списком, або, якщо це мажоритарник, призначити перевибори. Але, при необхідності, Центрвиборчком може просто не збиратися на засідання або якось інакше блокувати ситуацію.

Так чи інакше, Володимир Зеленський по відношенню до різних інститутів (ЦВК, Нацгвардія, антикорупційні органи) явно намагається «кувати залізо, поки гаряче», маючи на сьогоднішній день безпрецедентно високий рівень підтримки. Крім громадської підтримки, обставини також грають на користь Зе-команди – парламентські сили в більшості своїй теж зацікавлені у припиненні повноважень Комісії. З нині присутніх в парламенті фракцій в старому складі ЦВК були представлені тільки «Європейська Солідарність» (через квоту БПП і більшість лояльних до Порошенка членів Центрвиборчкому) і «Батьківщина» (але всього одним членом комісії).

Президент отримав карт-бланш на проведення необхідних суспільству реформ і може використовувати для цього всі інструменти. ЦВК лише один із прикладів того, як президентська команда намагається усунути залишки старого режиму, спираючись на широту своїх повноважень, громадську підтримку і певний збіг обставин. Нова влада має набагато більше мотивації і неформальних підстав для розпуску ЦВК, ніж тих формальних, які були описані в поданні президента.

Обличчя змінюються, процедури – ні

Формування старого складу ЦВК у вересні 2018 року також не було автономним від передвиборної кон’юнктури. Верховна Рада 4 роки не могла домовитися про склад Центрвиборчкому, незважаючи на те, що термін повноважень 12-ти з 15-ти членів комісії закінчився ще в 2014 році (ще одного – у 2017-му). Кожного разу президент Петро Порошенко вносив до Ради список, в якому не були представлені кандидатами всі без винятку фракції і групи. За інсайдерською інформацією, так відбувалося тому, що президент прагнув сформувати ЦВК з лояльною йому більшістю.

Нагадаємо, що до призначення тодішнього складу Комісії, згідно 6 статті Закону «Про Центральну виборчу комісію», в її склад входило 15 членів. Отже, більшість становила 8 голосів. Обставини полягали в тому, що тоді необхідно було замінити 13 з 15-ти членів комісії, а кількість кандидатур всіх фракцій і груп становила 15 осіб (6 – від БПП, 3 – від Народного Фронту, і по одному члену комісії – від інших 4 х фракцій і 2-х груп). Ніхто зі сторін не хотів відмовлятися від своєї квоти, і було вирішено збільшити кількість членів ЦВК до 17-ти чоловік, щоб вмістити інтереси всіх. Тепер більшість Центрвиборчкому становить 9 осіб.

За інформацією Української Правди, команда президента Порошенка під час формування списку кандидатів сподівалася на лояльність 6-ти членів за своєю квотою, голови комісії Тетяни Сліпачук (призначеної за квотою «Волі народу») а також двох старих членів ЦВК, призначених в 2014-му році за квотою «Свободи» і «УДАРу».

Таким чином, звертаючи увагу на причини збільшення кількості членів ЦВК, можна припустити, що Зеленський і «Слуга народу» знову повернуть стару кількість її членів – 15 осіб. Це можна зробити, лише змінивши закон «Про ЦВК» більшістю голосів, що не складе труднощів.

За інформацією різних джерел, квоти при формуванні нової ЦВК обговорювалися не раніше, ніж перед голосуванням за відставку старого складу комісії. Під час голосування за подання президента в профільному комітеті Верховної Ради «за» проголосували лише представники «Слуги народу» (16 осіб, що становить більшість з 28-ми членів комітету). Двоє представників інших фракцій виступили проти, семеро – утрималися.

Варто відзначити, що гіпотетично «Слуга народу» могла б сформувати ЦВК і самостійно – для цього депутатам пропрезидентської фракції вистачає 226 голосів. Але тільки ось для дострокового припинення повноважень ЦВК 31 (1) стаття закону «Про Центральну виборчу комісію» вимагає 2/3 голосів парламенту. Тому «Слуга народу» і включилася в торги з іншими фракціями, в результаті зібравши навіть більше необхідного – 341 голос. Тільки дві фракції проголосували проти – «Голос» і «ЄС».

За даними різних ЗМІ, отриманими з інтерв’ю членів фракцій, груп, а також з переговорного процесу членів парламенту, можна припустити квоту кожної зі сторін переговорів:

1) «Слуга народу»: 7-9 членів. Головна мета для правлячої фракції, офіційно або неофіційно, отримати більшість в ЦВК (8 і більше крісел).

2) «Батьківщина»: 2-3 члени. Буде залежати від загальної кількості бажаючих потрапити в ЦВК, проте 2 місця гарантовано.

3) «ОПЗЖ»: 2-3 члени. Фракція «Опозиційної платформи-За Життя» вирішила голосувати за відставку ЦВК тільки після того, як їм було гарантовано 2 місця в новому складі виборчого органу.

4) Група «За Майбутнє»: 1-2 члени. За підтримку відставки Центрвиборчкому група отримає, як мінімум, одного представника. Також хоча б один представник цієї групи потрібен буде владній команді в разі зменшення квоти «Слуги» до 7-ми чоловік, щоб неофіційно, але зберегти більшість лояльних членів ЦВК.

5) «ЄС»: 0-1. Фракція не голосувала і не включалася в торги за місця. Однак може отримати одне місце, якщо «Слуги» вирішать сформувати ЦВК максимально «демократично».

6) «Голос»: 0-1. Партія Святослава Вакарчука публічно відмовилася від представництва в Центрвиборчкомі, однак може змінити свою думку, або просто мати вакантне «своє» місце в ЦВК, як це було в 2018-2019 роках у фракції «Опозиційний блок».

У будь-якому випадку, немає сумнівів в тому, що «Слуга народу» сформує лояльну Центральну виборчу комісію, і з такою максимально можливою кількістю своїх членів, яка б не викликала крайнього обурення західних партнерів. Таким чином президентська команда готує сприятливий ґрунт для майбутніх місцевих виборів.

Закордонний досвід формування органу адміністрування виборів

Нинішній принцип формування Центральної виборчої комісії в Україні далекий від досконалості і залишає поле для маніпуляцій. Для формування політично незаангажованої Центральної виборчої комісії необхідно врахувати досвід стабільних (або тих, що швидко розвиваються) демократій Європи.

Якщо в Україні ЦВК є окремим державним органом, то в більшості країн Європи, які можна назвати сталими демократіями, Центрвиборчком включений в структуру або Міністерства внутрішніх справ, або Міністерства юстиції. А значить ці міністерства повністю відповідають за формування даного органу. Однак, така практика, як уже було згадано, існує тільки в країнах стабільної демократії, де, наприклад, міністерство внутрішніх справ є незалежним органом, що виступає «нічним сторожем» процесу виборів і має кредит довіри з боку суспільства на неупереджене формування ЦВК.

Венеціанська комісія, у зв’язку з цим, в документі  “Європейський демократичний доробок у галузі виборчого права” акцентує увагу на тому, що, з огляду на нестабільність демократій Центральної та Східної Європи, державам даного регіону найкраще формувати ЦВК як окремий орган, який не внесений в вертикаль виконавчої влади. Що цікаво, в США Федеральна виборча комісія також є незалежним від інших гілок влади колегіальним органом.

А, наприклад, в Польщі після майбутніх виборів до парламенту 13 жовтня 2019 року утворюється змішаний принцип формування місцевого аналога ЦВК. До реформи Національна виборча комісія (НВК) Польщі складалася з трьох суддів Конституційного трибуналу, трьох суддів Верховного суду і трьох суддів Вищого адміністративного суду – всього 9 чоловік, які займають свої посади 9 років. Однак після обрання нового Сейму НВК все так же сформується з 9-ти осіб на 9 років, проте тепер вона буде складатися з двох суддів (по одному – від Конституційного трибуналу і Вищого суду) і 7-ми суддів, обраних Сеймом (враховуючи рекомендації всіх фракцій) більшістю голосів. Примітним є той факт, що одна фракція не може подати більше 3-х кандидатур в НВК. У разі наявності в парламенті всього двох фракцій, одне вільне місце розігрується шляхом жеребкування. Таким чином, ні в однієї зі сторін немає можливості отримати більшість в комісії. Відставити будь-якого члена комісії може президент за вмотивованим поданням за згодою Сейму, вказавши обґрунтовані обставини відставки.

Якщо повернутися до прикладу США, то там Федеральна виборча комісія, що складається з 6-ти членів, призначається президентом за згодою верхньої палати Конгресу – Сенату. При цьому не весь склад відразу, а два члени комісії кожні 2 роки. Таким чином термін дії повноважень членів ФВК становить 6 років. Через особливості двопартійної системи США, Федеральна комісія також проявляє біпартійність – зазвичай кожна політична сила представлена 3-ма членами. Як в США, так і в Європі поширена практика обмеження каденцій членів органу адміністрування виборів – вони можуть працювати на своїй посаді лише один або два терміни.

Венеціанська комісія наполягає на тому, що для підвищення незалежності центральних виборчих комісій в нестабільних демократіях, як Україна, необхідно дотримуватися принципу максимального квотування членства. І не на рівні парламентських фракцій, а на рівні гілок влади. Наприклад, в Грузії 1/3 складу ЦВК формується президентом, а решта кандидатів – парламентом.

Але більш вдалим для України видається поширена на Європейському континенті практика формування ЦВК окремим судовим органом (колегією суддів, або вищим державним судом). Наприклад, у Вірменії за рекомендацією Венеціанської комісії, успішно застосувалася дана практика з передачею повноважень щодо призначення кандидатів до органів адміністрування виборів судовою гілкою.

Якщо в Україні для призначення складу ЦВК потрібна проста більшість парламенту, то, наприклад, в Угорщині для цього потрібно 2/3 підтримки законодавчого органу. Це стимулює правлячу коаліцію враховувати також інтереси опозиції. Такий же принцип може застосовуватися в унормуванні голосування в рамках діяльності інституту проведення виборів. Для сприяння залученості в дебати між представниками більшості та меншості може встановлюватися норма в ухваленні рішення тільки 2/3 голосів або абсолютним консенсусом. Однак в нестабільних демократіях, як в Україні, це може надовго заблокувати процес прийняття будь-яких рішень взагалі.

Звичайно, Центрвиборчком України важко назвати незалежним і ефективним органом хоча б просто тому, що він уже три рази за останні 15 років достроково припиняв виконання своїх повноважень. Формування дійсно незалежного від інтересантів виборів органу, який би складався з НЕ ангажованих і не упереджених кадрів, вимагає врахування досвіду Європейських країн і рекомендацій Венеціанської комісії Ради Європи.

Разом з тим, не можна не враховувати фактичний стан судової системи в Україні, тому до проведення реальної судової реформи передавати ЦВК під контроль Міністерства юстиції передчасно і навіть небезпечно. Це може бути довгостроковою метою в контексті «деполітизації ЦВК», але в найближчій перспективі таке ігнорування української специфіки при копіюванні досвіду інших країн може лише нашкодити демократичності електорального процесу.

Висновки та рекомендації

1) Відсутність чітко прописаних в 31-й статті Закону «Про Центральну виборчу комісію» підстав дострокового припинення повноважень ЦВК створила ґрунт для його широкого трактування. Для усунення можливостей кон’юнктурних розпусків ЦВК напередодні виборів, необхідно доповнити вищезгадану статтю закону додатковою частиною, де були б перераховані підстави для розпуску. Президентське подання має бути не лише вмотивованим, а й обґрунтованим.

2) Дострокова відставка органу адміністрування виборів повинна бути обговорена всіма сторонами і прийнята колегіально, щоб уникнути політичних потрясінь і втрати довіри. Для створення такого собі «запобіжника», можна включити до конституції норму, що закріплює в разі дострокового припинення повноважень Центрвиборчкому зобов’язання формування складу нової Комісії не менше, ніж 2/3 парламенту.

3) Зміна Центральної виборчої комісії напередодні виборів може вплинути на ступінь політизації органу. Також може завдати шкоди організації якісної та виваженої роботи членів комісії з підготовки до виборів. Закріплена в законодавстві норма про неможливість зміни складу комісії пізніше, ніж за рік до виборів будь-якого рівня, усунула б перераховані вище проблеми.

4) Процедура формування ЦВК вкрай важлива з точки зору дотримання, в кінцевому рахунку, незалежності цього органу від всіляких інтересантів. В цьому плані вкрай корисним прикладом може бути недавня польська реформа і рекомендації Венеціанської комісії. Для неможливості появи заангажованої більшості необхідно створити процедуру включення до складу ЦВК різних сторін, які могли б одна одну контролювати. Для цього можна зробити, щоб 1/3 складу ЦВК формувалася незалежними структурами (наприклад, експертними асоціаціями громадянського суспільства). Доречно включення конкурсної основи (у формі тестування, інтерв’ю, іспитів) в процес відбору членів комісії. Решту 2/3 складу ЦВК може формувати парламент, але через механізм, де одна фракція/група депутатів не може пропонувати в комісію більше 7-ми чоловік. Таким чином , жодна зацікавлена група не матиме монопольну більшість у Центральній виборчій комісії.

5) Крім усього іншого, на сьогоднішній день в процесі реформування ЦВК необхідно (чи, принаймні, рекомендується) враховувати гендерний баланс, за прикладом країн Західної Європи. А для легітимного і зваженого прийняття рішень можливе створення експертно-громадської ради при ЦВК, яка була б консультаційним органом в розгляді важливих і спірних політико-правових питань.

6) Слід пам’ятати і про такі сучасні виклики, як втручання в електронну систему виборів різних держав або хакерських груп. У зв’язку з цим необхідно вжити всіх заходів для поновлення IT-інфраструктури і можливого переходу (з попередньою експертною консультацією) на систему блокчейн для надійного, безперешкодного електронного адміністрування виборів та підрахунку голосів.

Максим Широченков

Аналітичний центр «Обсерваторія демократії».

Опубліковано на інформаційно-аналітичному порталі про бізнес і політику в Україні   «Контракти.UA».

Матеріал підготовлений в рамках проекту «Promoting Democratic Elections in Eastern Ukraine», що реалізується за фінансової підтримки Національного фонду на підтримку демократії (NED). Зміст публікації не обов’язково відображає точку зору NED і є предметом виключної відповідальності Аналітичного центру «Обсерваторія демократії».