Розрахунок чи цінності: як формуються коаліції в Україні | АНАЛIТИЧНИЙ ЦЕНТР «ОБСЕРВАТОРІЯ ДЕМОКРАТІЇ»

Розрахунок чи цінності: як формуються коаліції в Україні

Вже третій рік як журналісти вживають щодо діючої депутатської більшості у Верховній Раді поняття «коаліція Шредінгера», підкреслюючи, що для зовнішнього спостерігача вона одночасно і жива, і мертва. Після виходу з коаліції «Європейська Україна» трьох партій (РПЛ, «Самопоміч», «Батьківщина») в ній почався «період напіврозпаду», який, проте, так і не призвів до перевиборів. Парламент продовжує свою роботу, а ситуативна більшість (вже не «Європейська Україна», але якась інша) існує. В рівній мірі марними виявилися, як спроби опозиції домогтися поіменного списку «коаліціянтів» від спікера ВР Андрія Парубія, так і оригінальний хід зі збором підписів тих депутатів, які не входять до коаліції.

Яка з класичних «теорій коаліцій» пояснює логіку депутатських альянсів в Україні? Це і є предметом нового дослідження від Аналітичного Центру «Обсерваторія демократії». У запропонованій статті ми аналізуємо коаліції у Верховній Раді III-VIII скликань (1998-2018) і діючих обласних радах, розбираючись з трьома ключовими питаннями:

(1) що більше впливає на формування коаліцій в Україні – «арифметика мандатів» або «спільність цінностей» (ідеологічна близькість) партій?

(2) яка роль президентської патронажної мережі при формуванні коаліцій, і чи можливі в Україні антипрезидентські (антигубернаторські) коаліції?

(3) як формат коаліції вищого рівня зумовлює формат нижчестоящих коаліцій?

Парламентські коаліції: мінімально виграшні альянси «під Президента»

Одна з основних проблем при дослідженні коаліцій в Україні носить методологічний характер – як визначити, хто входить до складу більшості? Здавалося б, абсурд, враховуючи, що Україна є парламентсько-президентською республікою і поняття «коаліції депутатських фракцій» (саме «фракцій», а не простої більшості депутатів) зафіксовано в Конституції. Проте, формально-правовий підхід для аналізу коаліцій до українських реалій непристосований – недостатньо досліджувати підписи під коаліційними угодами, але необхідно фіксувати реальні голосування депутатів, що входять в коаліцію де-факто.

З одного боку, це дає методологічну перевагу і дозволяє спостерігати за динамікою, за «життям коаліції», стан якої змінюються з кожним засіданням Верховної Ради. З іншого боку, такий підхід є вкрай трудомістким (необхідність проаналізувати десятки тисяч голосувань), а до того ж може призводити до помилкових висновків, тому що далеко не кожне голосування в рівній мірі дає уявлення про актуальний склад коаліції.

Як цю проблему намагаються вирішувати українські дослідники? Наприклад, аналітики громадського руху «ЧЕСНО» розробили «індекс опозиційності», який показує відсоток голосувань «проти» або «утримався» від загального числа голосувань депутата / фракції. Отримані значення відсотків виявляються вкрай низькими для всіх суб’єктів, оскільки опозиціонери частіше вибирають опцію «не голосувала» або «був відсутній», ніж «проти», до того ж періодично голосують синхронно з владою по популістським або господарським питанням.

Логічніше було б піти від зворотного і фіксувати відсоток голосувань «за», інтерпретуючи його як «індекс коаліційності» або «індекс солідарності з владою». Але це теж не знімає ні технічної проблеми аналізу десятків тисяч одиниць масивів даних, ні змістовної проблеми різного «ваги» питань. Проголосувати разом з більшістю за рядове питання – ще не означає стати частиною коаліції. Тому в нашому дослідженні ми відтворюємо хронологію українських коаліцій Верховної Ради III-VIII скликань (1998-2018 роки), аналізуючи «ключові голосування», до яких ми відносимо прийняття бюджету і затвердження прем’єр-міністра / уряду. Результати аналізу представлені у зведеній таблиці нижче.

Рік Голосування Коаліція Опозиція М
Верховна Рада VIII скликання (2014-…)
2017 Бюджет-2018 БПП + НФ + РПЛ + Воля + Від Бат, Сам, ОБ 273
2016 Бюджет-2017 БПП + НФ + РПЛ + Воля + Від Бат, Сам, ОБ 274
2016

квітень

Уряд Гройсмана БПП + НФ + Воля + Від РПЛ, Бат, Сам, ОБ 257
2015 Бюджет-2016 БПП + НФ + РПЛ + Воля +Від Бат, Сам, ОБ 263
2014 Бюджет-2015 БПП + НФ + РПЛ Бат, Сам, ОБ, Воля, ЕР 233
2014

листопад

Уряд

Яценюка №2

БПП + НФ + РПЛ + Бат + Сам + Воля + ЕР ОБ 390
Верховна Рада VII скликання (2012-2014)
2014

лютий

Уряд

Яценюка №1

Бат + УДАР + Сво + СЭУ + ЕР + ПР КПУ 331
2013 Бюджет-2014 ПР + КПУ Бат, УДАР, Сво 249
2012

грудень

Уряд

Азарова №2

ПР + КПУ Бат, УДАР, Сво 252
Верховна Рада VI скликання (2007-2012)
2012 Бюджет-2013 ПР + Реф + НП БЮТ, КПУ, НУНС 242
2011 Бюджет-2012 ПР + Реф + БЛ БЮТ, КПУ, НУНС 250
2010 Бюджет-2011 ПР + БЛ + КПУ БЮТ, НУНС 279
2010

квітень

Бюджет-2010 ПР + БЛ + КПУ БЮТ, НУНС 245
2010

березень

Уряд

Азарова №1

ПР + БЛ + КПУ БЮТ, НУНС 242
2008 Бюджет-2009 БЮТ + БЛ + НУНС ПР, КПУ 226
2007 Бюджет-2008 БЮТ + НУНС ПР, КПУ, БЛ 235
2007

грудень

Уряд

Тимошенко №2

БЮТ + НУНС ПР, КПУ, БЛ 226
Верховна Рада V скликання (2006-2007)
2006 Бюджет-2007 ПР + СПУ + КПУ БЮТ, НУНС 249
2006

серпень

Уряд

Януковича №2

ПР + СПУ + КПУ БЮТ, НУНС 240
Верховна Рада IV скликання (2002-2006)
2005 Бюджет-2006 НУ + НП + УНП + ПП + ДН + СПУ + РП + БЛ + Рух БЮТ, КПУ, СДПУ(о), ПР 226
2005

вересень

Уряд Єханурова НУ + НП + ПР + УНП + СПУ + ТУ + ПП + ВУ + НДП + Рух КПУ, БЮТ, ЄУ, СДПУ(о) 289
2005

лютий

Уряд Тимошенко №1 НУ + Рег + СДПУ(о) + Агр + БЮТ + ЄУ + Воля + ДУ + Центр + ДІ + Союз + НДП КПУ 373
2004 Бюджет-2005 НУ + Рег + Агр + КПУ + СДПУ(о) + ЄУ + ТУ + Союз + ДІ БЮТ, СПУ, Центр 339
2003 Бюджет-2004 Рег + ПП + ТУ + СДПУ(о) + Нар + ДІ + Агр + НВ + НДП БЮТ, СПУ, НУ, КПУ 234
2002 Бюджет-2003 НУ + ПП + ТУ + СДПУ(о) + БЮТ + НДП + Нар + НВ + Агр  + ДІ КПУ, СПУ, ЄВ 348
2002

листопад

Уряд Януковича №1 ПП + ТУ + СДПУ(о) + Рег + ЄВ + ДІ + Агр + Нар + НВ НУ, БЮТ, КПУ, СПУ, 234
Верховна Рада III скликання (1998-2002)
2001 Бюджет-2002 ТУ, СДПУ(о), Рух, Рег, Єдність, Яблуко, Солідарність, Дем. союз, Зелені, НДП, Бат КПУ, СПУ 250
2001

травень

Уряд

Кінаха

ТУ, СДПУ (о), Дем. союз, Солідарність, Рег., Зелені, СПУ, НДП, Яблуко КПУ, Бат, Рух, РП, 239
2000 Бюджет-2001 ТУ, ВіР, Бат, Солідарність, Рух, НДП, Зелені КПУ, СПУ, Яблуко 249
2000

лютий

Бюджет-2000 ТУ, ВіР, Бат, Рух, НДП, Зелені, Громада, РП КПУ, СПУ, Сел 252
1999

грудень

Уряд

Ющенко

ТУ, ВіР, Бат, СДПУ(о), НДП, Зелені, Громада, РП, Сел КПУ, СПУ, ПСПУ 296
1998 Бюджет-1999 НДП, Рух, Зелені, СДПУ(о), Сел, РП КПУ, СПУ Громада, ПСПУ 226

Джерело: дані про поіменні голосування з сайту Верховної Ради

Примітки:

* до таблиці вносяться тільки фракції (без урахування позафракційних депутатів, які точково приєднувалися до різних коаліцій);

** в таблиці фракція відноситься до коаліції, якщо більшість її депутатів проголосували «за» бюджет / кабмін;

*** М – число мандатів у коаліції (наприклад, в рядку 2017 року М означає кількість депутатів, які проголосували в грудні 2017 роки за бюджет-2018).

**** Список скорочень: БПП – «Блок Петра Порошенко», НФ – «Народний Фронт», Воля – «Воля Народу», Від – «Відродження» (в 2014 ця же група назвалась ЕР – «Економічний Розвиток»), БЮТ – «Батьківщина», Сам – «Самопоміч», ОБ – «Опозиційний Блок», ПР – «Партія Регіонів», КПУ – «Комуністична партія України», СЭУ – «Суверенна Європейська Україна», Сво – «Свобода», НУНС – «Народний Союз Наша Україна» (до об’єднання – НУ), Реф – «Реформи заради майбутнього», НП – «Народна партія» (також називалась БЛ – «Блок Литвина»),  СПУ – «Соціалістична Партія України», Рег – «Регіони України», СДПУ(о) – «Соціал-демократична Партія України (оновлена)», УНП – «Українська Народна Партія», ПП – «Партія промисловців і підприємців», ДН – «Довіра Народу»,  РП – «Реформи і порядок»,  Агр – «Аграрна партія», ЄУ – «Єдина Україна», ТУ – «Трудова Україна»,  ДІ – «Демократичні ініціативи», Нар – «Народовладдя»,  НВ – «Народний Вибір», НДП – «Народно-демократична партія», ЄВ – «Європейський вибір», ВіР – «Відродження регіонів», Бат – «Батьківщина», Сел – «Селянська партія», ПСПУ – «Прогресивна соціалістична партія України», ДУ – «Демократична Україна», ВУ – «Вперед, Україно!».

На цьому масиві з 32-х «ключових голосувань» (20 бюджетів і 12 урядів) ми протестуємо деякі класичні теорії західної політології і проаналізуємо:

(1) арифметичний аспект формування коаліцій: які об’єднання більш характерні для 20-ти років українського парламентаризму – мінімально виграшні, широкі або щось проміжне?

(2) ціннісний аспект формування коаліцій: як ідеологічна дистанція між партіями впливає на вибір союзників?

Серед «арифметичних теорій коаліцій» на особливу увагу заслуговують концепції «мінімально виграшних коаліцій» (Вільяма Райкера), «мінімальних за розміром коаліцій» (Вільяма Гемсона), «мінімальної кількості партій» (Майкла Лайзерсона), «широких вето-коаліцій» (Аренда Лейпхарта ).

Логіка більшості «ціннісних теорій» (Роберта Аксельрода, Абрама де Сваана) зводиться до того, що партії схильні формувати альянси з сусідами за «ідеологічною шкалою». Причому ці концепції не виходять за межі парадигми раціонального вибору – партіям невигідно утворювати коаліції з ідеологічними опонентами через потенційні електоральні втрати на наступних виборах.

Розміри виграшних коаліцій

Тип більшості Бюджети Кабміни Підсумок
МВК 11 (55%) 6 (50%) 17 (53%)
МВК-light 7 (35%) 3 (25%) 10 (31%)
Широка 2 (10%) 3 (25%) 5 (16%)

* МВК – мінімально виграшна коаліція, тобто така, що при виході з неї будь-якої однієї фракції, вона втрачає статус «виграшної»; під «широкою коаліцією» при розрахунках розуміється конституційна більшість (> 300 голосів); проміжний варіант МВК-light позначає випадки голосувань у 250-300 голосів, за умови, що коаліція не була при цьому мінімально виграшною.

Середнє арифметичне значення розміру 32-х коаліцій – 266 депутатів (59% від конституційного складу). При цьому 53% коаліцій – мінімально виграшні. Слід зауважити, що сама по собі «фракція» або «депутатська група» виступає далеко не атомарною одиницею для аналізу – практично завжди в коаліцію кооптуються «позафракційні» депутати, а самі фракції часто не дають 100%-ї мобілізації при голосуванні (хоча з цією проблемою коаліції «борються» за допомогою «кнопкодавства»).

При цьому розмір коаліції не є гарантією її стабільності і тривалості. Наприклад, бюджет 2005 року приймався майже рекордною кількістю голосів (339), а вже через пару місяців у парламенті того ж скликання утворилася інша коаліція, яка проголосувала за призначення прем’єр-міністром Юлії Тимошенко (373). І, не дивлячись на таку велику підтримку, перший кабінет міністрів Юлії Тимошенко проіснував трохи більше півроку, а ось другий уряд Тимошенко хоч і став можливим завдяки всього 226-ти депутатським голосам, але пропрацював більше двох років.

Цікаво, що «широкі коаліції під прем’єра» формувалися частіше, ніж «під бюджет». Ймовірно, в першому випадку «зайві голоси» були ініціативою самих депутатів / фракцій, які розраховують таким чином здобути прихильність прем’єра. Що стосується другого, то за бюджет голосують виключно фракції-бенефіціари цього бюджету, і тут логіка максимізації вигод стимулює мінімально виграшне голосування.

В цілому, можна прийти до двох генеральним висновків:

(1) Українські партії демонструють схильність утворювати мінімально виграшні коаліції, що дозволяє учасникам збільшувати власні «виграші» при грі з нульовою сумою.

(2) Можливо, частина з цих мінімально виграшних коаліцій спочатку задумувалися як МВК-light, але «звужувалися» в день голосування через недостатню мобілізацію або односторонній розрив домовленостей з боку будь-якої з фракцій. На практиці ж цей проміжний тип зустрічався приблизно в третині всіх випадків. До його переваг належить зниження витрат для партії-ініціатора коаліції (найчастіше – президентської сили) під час переговорів з партнерами, оскільки ці партнери (на відміну від моделі МВК) не мають статусу вето-гравця. Тобто, тут виключений шантаж від маленьких фракцій-власниць «золотих акцій» і така коаліція є більш стійкою.

Що стосується ціннісного аспекту формування коаліцій, то традиційна калька «праві – ліві» для української партійної системи видається нерелевантною, тому проаналізуємо 22 «ключових» голосування (починаючи з першого після т.зв. «помаранчевої революції») з використанням бінарного розподілу всіх партій на «промайданний» і «контрмайданний» блоки.

Розрахунки свідчать, що в 9-ти з 22-х «ключових голосуваннях» коаліція об’єднувала ідеологічно полярні, тобто максимально віддалені партії.

Найбільш яскраві приклади:

(1) голосування фракції «Регіони України» за уряд Юлії Тимошенко в лютому 2005-го;

(2) голосування фракції «Партії Регіонів» за уряд Юрія Єханурова і фактичний альянс з «Нашою Україною» у вересні 2005-го;

(3) зрада промайданної «демократичної коаліції» з боку Олександра Мороза і утворення більшості у складі ПР + КПУ + СПУ в 2006-му;

(4) голосування більшої частини фракції «Партії Регіонів» (!) За перший уряд Арсенія Яценюка в лютому 2014-го.

Власне, обрана в 2014 році Верховна Рада VIII скликання сама по собі є ілюстрацією «ідеологічного плюралізму» новітніх українських коаліцій: останні 3 роки ключові голосування в парламенті стають можливими тільки завдяки голосам двох депутатських груп, утворених, з «осколків» фракції «Партії Регіонів» ВР VII скликання (2012-2014). Без голосів «регіоналів» з «Відродження» та «Волі Народу» не були б прийняті державні бюджети 2016, 2017, 2018 років, а прем’єр-міністр Володимир Гройсман своїм обранням також зобов’язаний голосам цих груп. Хоча з точки зору «ціннісних теорій» ядро ​​коаліції в складі БПП і «Народного Фронту» мало добирати голоси у більш ідеологічно близьких «Самопомочі» або «Батьківщини».

Ще одна особливість українських парламентських коаліцій полягає у високому ступені їх фракціоналізаціі. Більшою мірою це характерно для парламентів III-IV скликань (1998-2006), коли кількість суб’єктів, утворюючих коаліцію, коливалася від 8 до 12. Надалі ця кількість скоротилася, але до сих пір збереглася тенденція створення депутатських груп і фракцій (часто однойменних з існуючими партіями, що не пройшли до парламенту), за бренди і програми яких виборці не голосували – наприклад, це характеризує групу / партію «Відродження».

Що стосується взаємин парламенту і Президента, то в Україні були рідкісні прецеденти антипрезидентських коаліцій, проте часто їх діяльність зводилася до паралізації роботи Верховної Ради (наприклад, політична криза 2001-2002 рр.), а не до вироблення альтернативної політики. По суті, один з небагатьох прикладів роботи антипрезидентської більшості – це Верховна Рада V скликання (2006-2007), в якій коаліція в складі ПР, КПУ і СПУ протистояла опозиції з БЮТу і президентського НУНСу.

Тоді як в 30-ти з 32-х розглянутих випадків «ключових голосувань» президентська фракція входила до складу парламентської коаліції. Багато в чому це пояснюється наявністю у президентської гілки влади великої кількості інструментів тиску на парламент – йдеться, як про «силовий блок», так і про опції розпуску Верховної Ради, що призводить до пронизування органу законодавчої влади пірамідою патронажно-кліентарних мереж, на вершині якої знаходиться Президент.

Регіональні коаліції: широка неідеологічна консолідація навколо грошей

Чи зберігаються всі ті ж закономірності утворення коаліцій на рівні обласних рад? І яким чином парламентська коаліція впливає на формат регіональних альянсів? Для відповіді на це питання застосуємо аналогічну методологію і проаналізуємо «ключові голосування» (за голову ради та за останній бюджет) в утворених після виборів 2015 року обласних радах південно-східних регіонів.

Область Місць Фракції голови і

1-го зама ради

Голосували за
Голову (2015) Бюджет-2018
Дніпропетровська 120 БПП

Відродження

68: БПП + Від + РПЛ + БЮТ + Укроп 99: БПП + Від + РПЛ + БЮТ + Укроп + Сам + ОБ/2
Запорізька 84 БПП

ОпоБлок

62: БПП + ОБ + НК + РПЛ + НП 54: БПП + ОБ/2 + Сам + РПЛ + НП + НК + БЮТ /2 + УКРОП/2
Миколаївська 64 БПП

БПП

44: БПП + БЮТ + НК + УКРОП + Від 39: БПП + ОБ/2 + НК + Укроп + Від
Одеська

 

84 БПП

Батьківщина

55: БПП + БЮТ + НК + Від + ДД 70: ОБ + БПП + БЮТ + НК + Від + ДД
Полтавська 84 БПП

Батьківщина

46: БПП + БЮТ + Від + Каплін 71: БПП + БЮТ + Від + Каплін + Сво+ РМ + Агр + ОБ + Укроп
Сумська 64 БПП

БПП

35: БПП + Від + РПЛ + Воля 52: БПП + БЮТ + РПЛ + Воля + Від + ОБ + Укроп
Харківська 120 Відродження

БПП

96: Від + БПП + НК + ОБ 100: Від + БПП + НК + ОБ
Херсонська 64 Батьківщина

РПЛ

2015 – 43: БПП + ОБ + РПЛ + НК;

2016 – 33: БЮТ + ОБ + Сам + Укроп + РПЛ

47: БЮТ + БПП + ОБ + РПЛ + НК + Укроп
Маріупольська

міськрада

54 секретар:

ОБ

Діюча коаліція:

45: ОБ

Сєвєродонецька

міськрада

36 секретар:

Наш Край

Діюча коаліція:

20: НК + БПП + РПЛ + БЮТ + САМ

Джерело: дані сайтів обласних рад

Примітки:

* голосування за главу ради є таємним, але в більшості випадків можна зрозуміти, хто як голосував, з відкритого голосування за затвердження протоколу лічильної комісії і коментарям депутатів;

** список скорочень: ОБ – «Опозиційний Блок», БПП – «БПП «Солідарність»», «БЮТ»– «Батьківщина», НК – «Наш Край», Від – «Відродження», ДД – «Довіряй ділам», РПЛ – «Радикальна Партія Ляшка», НП – «Нова Політика», Воля – «Воля Народу», Каплін – «Партія простих людей Сергія Капліна», РМ – «Рідне місто», САМ – «Самопоміч».

Незважаючи на результат «Опозиційного Блоку» на виборах до Дніпропетровської обласної ради (46 мандатів з 120-ти), у сформованій коаліції їм місця не знайшлося. Посішва третє місце «БПП «Солідарність»» підписала коаліційну угоду з «Відродженням», «Укропом», «Батьківщиною» і РПЛ (тобто всіма, окрім «Опозиційного Блоку» і «Самопомочі»). Головою ради було обрано представника президентської партії Гліба Пригунова. Проте, при голосуванні за обласний бюджет 2018 року половина фракції «Опозиційного Блоку» підтримала запропонований обласною адміністрацією проект. Призначеного замість Ігоря Коломойського голову Дніпропетровської облдержадміністрації Валентина Резніченко, в цілому, характеризують як схильного до компромісів «технократа» з орбіти впливу Бориса Ложкіна – можливо, тому коаліція в обласній раді поступово розширилася.

У Запорізькій області на виборах також переміг «Опозиційний Блок», проте головою обласної ради було обрано екс-керівника обласної держадміністрації, Григорія Самардака (БПП «Солідарність»), а опозиціонери отримали посаду 1-го заступника голови. Однак після призначення нового губернатора, Костянтина Бриля, альянс з «Опозиційним блоком» у президентської команди розпався. За висловлюванням нового голови облради стає ясно, що саме «Опозиційний Блок» (і «Самопоміч») є для нього головними опонентами в раді. Ескалація конфлікту припала на літо 2017-го, але вже 30 листопада саме завдяки 14-ти голосам «Опозиційного Блоку» (голоси «за» дала рівно половина фракції) і 4-м голосам «Самопомочі» був прийнятий бюджет області на 2018 рік, тобто опоненти продемонстрували здатність домовлятися. Характерна особливість цього голосування – неконсолідовані позиції фракцій: не тільки у «Опозиційного блоку» голосування розкололо фракцію навпіл, а й у «Батьківщини» з «Укропом». Ймовірно, це може свідчити про домовленості не на рівні «голова ради – фракція», а персональні переговори з окремими депутатами.

У Миколаївській обласній раді стартова модель коаліції «всі проти ОпоБлока» привела до призначення представниці «БПП «Солідарність»» Вікторії Москаленко головою облради, а лідер фракції «Батьківщина» Михайло Соколов отримав посаду першого зама. Однак вже через рік депутати висловили недовіру Михайлу Соколову (39 голосів «за», основні ініціатори – «БПП» і «Опозиційний Блок»), посада першого зама відійшла до президентської фракції, а «Батьківщина» перейшла в опозицію. Після призначення головою Миколаївської обладміністрації Олексія Савченко відносини між «Опозиційним блоком» і «БПП «Солідарністю»» почали розпалюватися, а сама фракція «опозиціонерів» розділилася приблизно навпіл: на тих, хто співпрацює з владою, і її опонентів. Обласний бюджет на 2018 рік був прийнятий мінімально виграшною коаліцією з 39 депутатів («БПП «Солідарність»», приблизно половина фракції «Опозиційного Блоку», «Наш Край», «Укроп», «Відродження»).

В Одеській області за підсумками місцевих виборів 2015 року сформувалася широка пропрезидентська коаліція за принципом «всі проти Опозиційного Блоку», яка обрала головою ради представника БПП Анатолія Урбанського. Хоча з точки зору «ідеологічних теорій коаліції» представники «контрмайданного табору» цілком могли сформувати власну коаліцію («Опозиційний Блок» + «Відродження» + «Наш Край» + «Довіряй ділам» мера Одеси Геннадія Труханова = 51 депутат при необхідних 43). Микола Скорик, який програв за підсумками обрання голови облради, прямо звинуватив «Наш Край» і «Довіряй ділам» у тому, що вони продалися владі. Через два роки за обласний бюджет-2018 проголосували всі фракції (включаючи «Опозиційний Блок», але без повної внутрішньої мобілізації фракцій), хоча на публіці Микола Скорик продовжує критикувати владу, в тому числі і за незбалансований бюджет.

У Полтавську обласну раду пройшло відразу 10 партій, що істотно ускладнило на стартових етапах формування коаліції. Голову ради змогли обрати тільки з третього разу – ним став представник «БПП «Солідарність»» Олександр Біленький (альтернативні кандидати висувалися «Укропом» і «Аграрною партією»). Кістяк коаліції утворили «Батьківщина» (отримала посаду першого «зама»), «Відродження» (бюджетну комісію) і «Партія простих людей Сергія Капліна» (в обмін на комісію з питань газових родовищ). Через рік в коаліції почався розкол: спочатку «Батьківщина» ініціювала висловлення радою недовіри губернатору області Валерію Головко, а через місяць «БПП« Солідарність»» спробувала зняти першого заступника голови ради від «Батьківщини». Однак обидві спроби провалилися, не знайшовши підтримки у інших фракцій. Судячи з того, що за бюджет 2018 року голосували практично всі (71 голос «за»), «сокиру війни» вже зарито і зараз в раді працює широка коаліція. Сам Олександр Біленький в нещодавньому інтерв’ю назвав голосування за бюджет «свідченням консолідації обласної ради».

Цікава ситуація склалася в Сумській області, де за підсумками виборів 2015 року сформувалася коаліція з ядром з «БПП «Солідарність»» і «Батьківщини» і з головою (Семен Салатенко) саме від партії Юлії Тимошенко. Однак наростаючий конфлікт голови ради з губернатором Миколою Клочком призвів до того, що в грудні 2016-го президентська фракція ініціювала відставку Салатенка, і, заручившись підтримкою «Відродження», РПЛ і «Волі Народу» домоглася обрання власного кандидата Володимира Токаря (35 голосів «за» при необхідних 33-х). Новому голові вдалося зняти політичну напругу в обласній раді і перетворити «мінімально виграшну коаліцію» на «широку» – обласний бюджет-2018 був прийнятий 52-ма голосами («за» голосували члени всіх фракцій, окрім «Свободи»).

У Харківській області ядро ​​коаліції склали переможець виборів, партія мера Харкова Геннадія Кернеса «Відродження», і президентська «БПП« Солідарність»». При цьому за переобрання голови ради, Сергія Чернова, крім цих двох фракцій проголосували «Наш Край» і «Опозиційний Блок». Як і у випадку з Одеською облрадою, тут арифметично теж була можлива коаліція «Відродження» з «Опозиційним блоком» або «Нашим Краєм», однак Геннадій Кернес віддав перевагу співпраці з президентської силою. Статус головної опозиційної сили в обласній раді – у «Самопомочі».

У Херсонській обласній раді спочатку була створена пропрезидентська коаліція, яка підтримала призначення екс-губернатора Андрія Путілова головою ради. Судячи з розподілу трьох постів заступників, за Путілова свої голоси дали «Наш Край», РПЛ, а також «Опозиційний Блок». Проте, 2016 й рік виявився для голови облради невдалим: спочатку в якості кандидата від «БПП «Солідарність»» він програв «бютівцю» Юрію Одарченку на довиборах до Верховної Ради, а 9 вересня облрада висловила Путілову недовіру. Далі, 27 вересня 2016 року мінімально виграшна коаліція в складі «Батьківщини», «Укропу», «Самопомочі», РПЛ, а також більшої частини фракції «Опозиційного Блоку» призначила главою «бютівця» Володимира Мангера. Причому через підтримку Мангера проблеми почалися в обласній організації РПЛ – Олег Ляшко вимагав від місцевих партійців підтримати Путілова, а не кандидата від «Батьківщини». Між новим главою обласної ради і головою облдержадміністрації Андрієм Гордєєвим склалися напружені відносини, але, тим не менш, розроблений у губернатора проект бюджету на 2018 рік облрада підтримала. Актуальний формат широкої коаліції включає всі фракції (без повної мобілізації), крім «Самопомочі».

Відносно Донецької і Луганської областей ми не можемо застосувати ту ж методологію, оскільки за Законом «Про військово-цивільні адміністрації», обласні ради в 2015-му там не обирали. В якості альтернативи розглянемо коаліції в Маріупольській та Сєвєродонецькій міських радах.

Вибори в Маріупольську міську раду в 2015 році відбулися на місяць пізніше від наміченої дати і були на межі зриву через політичну позицію місцевих представників президентської команди. Міська виборча комісія, більшість у якій становили представники «промайданних сил», відмовилася приймати бюлетені, посилаючись на численні помилки. У жовтні 2015 роки за скасування виборів в Маріуполі виступав і голова Донецької військово-цивільної адміністрації Павло Жебрівський. Але вибори все-таки відбулися і їхні результати показали, що побоювання представників президентської команди були виправдані – «БПП «Солідарність»» не подолала 5%-й бар’єр, а 45 мандатів з 54 отримав «Опозиційний Блок».

У Сєвєродонецьку найбільшу кількість мандатів за підсумками виборів 2015 року здобув «Опозиційний Блок» (16 з 36-ти), проте коаліція була сформована за принципом «всі проти ОпоБлока». Далі, 8 депутатів з цієї «демократичної коаліції» (представники різних фракцій, в т.ч. РПЛ у повному складі) перейшли на бік опозиціонерів, після чого міськрада 3 рази висловлював недовіру меру Сєвєродонецька Валентину Козакову, але суд тричі поновлював його на посаді. Вже в 2018 році під впливом народного депутата Сергія Шахова, знову була сформована промерська коаліція проти «ОпоБлока», а новим секретарем міської ради було обрано Ельвіру Марінич («Наш Край»).

За підсумками аналізу 10-ти регіональних кейсів також протестуємо «арифметичні» і «ідеологічні» коаліційні гіпотези.

Розміри виграшних коаліцій

* через різну кількість мандатів у обласних радах, коректніше наводити дані у відсотках від повного складу депутатського корпусу, а не в абсолютних величинах.

Тип більшості Голова Бюджет Підсумок
МВК 5 (46%) 0 5 (24%)
МВК-light 2 (18%) 1 (10%) 3 (14%)
Широка 3 (27%) 9 (90%) 12 (57%)
Однопартійна 1 (9%) 0 1 (5%)

* в стовбці «голова» пораховано дві різні коаліції (2015 та 2016 років) Херсонської облради

Середнє арифметичне значення розміру коаліції, яка проголосувала за голову обласної ради – 64,7% від складу депутатського корпусу. З розглянутих 11-ти прикладів (8 обласних рад з двома різними голосуваннями в Херсонському регіоні, і 2 міських ради) в 5-ти випадках формувалася мінімально виграшна коаліція, в 2-х – МВК + 1 (одна фракція «страхує»), в 3-х випадках – широка більшість (в контексті однопартійної більшості в Маріуполі сама розмова про «коаліції» недоречна, так само як і в випадку міської ради Харкова).

Середнє арифметичне значення розміру коаліції, яка прийняла обласний бюджет на 2018 рік, становить 78,3% від повного складу депутатського корпусу. Практично у всіх розглянутих прикладах сталася широка консолідація, якій посприяли переконання депутатів з боку голови ради та обладміністрації. Ймовірно, за місцевий бюджет можуть проголосувати не тільки депутати з «ядра коаліції» або безпосередні бенефіціари бюджету (які отримують «гроші на округ» або якийсь підряд / ресурс для своїх підприємств), а й бажаючі продемонструвати свою лояльність до губернатора, щоб не потрапити в список «нерукопожатних» і втратити право «вирішувати свої питання» з облдержадміністрацією.

Що стосується ідеологічно-ціннісного аспекту коаліцій, то протестуємо альянси південного сходу на наявність «неприродних об’єднань» представників «контрмайданного» і «промайданного» блоків. У всіх 8-ми розглянутих обласних радах обрання голови ставало можливим за рахунок синхронного голосування «БПП «Солідарності»» і екс-«регіоналів» з «Відродження» та «Нашого Краю». У 3-х випадках в цій коаліції також брала участь фракція «Опозиційного Блоку», хоча частіше в 2015 році формувалися союзи за принципом «всі проти ОпоБлоку».

Це ідеологічне табуювання співпраці з «Опозиційним блоком» остаточно зникло ближче до 2018 року – під час голосування за обласний бюджет фракції «опозиціонерів» (повністю або частково, але більшістю від складу фракції) всюди виступили частиною коаліції.

Таким чином, коаліційний процес на регіональному рівні вільний від будь-яких ідеологічних чинників: «праві» і «ліві», «регіонали» і «майданщики», провладні і опозиціонери – в обласній раді об’єднуються в будь-яких конфігураціях, незважаючи на ціннісні розбіжності політичних сил.

У 6-ти з 8-ми розглянутих обласних рад главами були обрані кандидати від «БПП «Солідарність»», хоча тільки в двох з цих шести областей президентська партія перемогла на виборах 2015 року. Відповідно, говорити про конфлікти між облдержадміністрацією та обласною радою в цих випадках не доводиться.

У Херсонській області відносини голови ради з «Батьківщини» і губернатора досить напружені, але поки не перейшли в «гарячу фазу». У Харківській області між головою ради від партії «Відродження» та головою обласної державної адміністрації – повне взаєморозуміння, принаймні, на публіці.

Показовий епізод стався в Сумській області, де спочатку головою ради було обрано депутата від «Батьківщини», який вступив у відкритий конфлікт з призначеним Президентом губернатором – переміг останній, який вплинув на формат коаліції в облраді і добився винесення радою рішення про недовіру «бютівцю».

Таким чином, незважаючи на негативне ставлення виборців південно-східних регіонів до бренду «БПП «Солідарність»», президентська сила знаходить способи залишатися при владі в обласних радах, де в більшості випадків формуються широкі коаліції, автономні як від конфігурації «друзів-ворогів» в парламенті, так і від ціннісного аспекту.

Висновки

  1. У Верховній Раді III-VIII (1998-2018) скликань формувалися, переважно, «мінімально виграшні» або «мінімально виграшні з однією страхуючою фракцією» коаліції (середнє арифметичне значення розміру коаліції – 59% від повного складу депутатського корпусу). Показова доля «широкої» коаліції «Європейська Україна», утвореної на початку роботи Ради VIII скликання (2014 року), яка в підсумку стиснулася до «мінімально виграшного зі страховкою» формату БПП + «Народний Фронт» + «Відродження» + «Воля Народу» + РПЛ. Характерною особливістю українського парламентаризму можна назвати формування коаліцій «під Президента» – симптоматично, як після президентських виборів в парламенті того ж скликання відбувалася кардинальна реконфігурація (наприклад, коаліція «під Віктора Ющенка» в 2005-му році або «під Віктора Януковича» в 2010- м).
  2. На регіональному рівні, в цілому, формуються більш широкі моделі коаліцій, ніж у Верховній Раді (середнє арифметичне значення розміру коаліції – 71% від повного складу депутатського корпусу). Це може бути пов’язано з декількома факторами. По-перше, ідея «деполітизації місцевих рад», про яку часто говорять самі керівники обласних рад. Ця ідея добре ілюструється висловлюванням колишнього держсекретаря США Джорджа Шульца: «Я не втягуюся в politics, а займаюся policy». Подібне витіснення politics відкриває партіям більш широкий спектр можливостей при виборі союзників. По-друге, циркуляція політичних еліт на регіональному рівні, найчастіше, відбувається повільніше, ніж на всеукраїнському. Багаторічні зв’язки між місцевими політиками, що тимчасово представляють франшизи тих чи інших всеукраїнських партпроектів, дозволяють їм домовлятися, без оглядки на актуальний партійно-коаліційний розклад у Києві.
  3. Цією довговічністю місцевих політичних еліт, які переживають президентські режими один за іншим, може пояснюватися відносна автономність коаліційного процесу в обласних радах по відношенню до актуальної конфігурації парламентської більшості. Показовою є ситуація в Херсонській обласній раді, де місцеві «радикали» підтримали кандидата від «Батьківщини» на посаду голови ради, незважаючи на вимоги Олега Ляшко голосувати за президентського ставленика. В цілому, всі крім однієї коаліції в обласних радах суперечать парламентського формату (тобто включають в себе союзи партій, які є опонентами на центральному рівні – наприклад, БПП і «Батьківщини» або «Опозиційного Блоку»).
  4. Чітко простежується тенденція поступового розширення регіональних коаліцій: на стадії першого голосування і обрання голови обласної ради формується 2-3 блоки, один з яких перемагає. Але потім коаліція-переможець точково (часто не на рівні фракцій, а окремих депутатів, що призводить до розколів у фракціях) кооптує в себе нових членів. В результаті актуальний розмір коаліції при голосуванні за обласні бюджети 2018 року – істотно більший, ніж її первинний формат. Ймовірно, при прийнятті бюджету включається принцип «логроллінгу» і в нього вписуються різноманітні «бонуси» для депутатів, за рахунок чого відбувається широка консолідація.
  5. На парламентському рівні партії змушені рахуватися з ціннісно-ідеологічним аспектом при формуванні коаліцій через високі іміджеві втрати від утворення неприйнятних для їх виборців альянсів. На регіональному рівні, до якого прикута менша уваги, розмір цих витрат істотно нижчий, що пояснює відносно велику «ідеологічну гнучкість» в обласних коаліціях. Проте, формування коаліцій з партій-антагоністів в ідеологічному плані характерно для обох рівнів (правда, в різному ступені). 9 з 22-х (41%) «ключових голосувань» в парламенті (за нового прем’єр-міністра або за бюджет) включали в себе союз «промайданних» і «контрмайданних» партій. Протягом останніх трьох років т. зв. «Демократична коаліція» функціонує тільки завдяки голосам екс-«регіоналів» з депутатських груп «Відродження» та «Воля Народу».
  6. Класичні теорії коаліцій не враховують специфіку неопатримоніальних пострадянських політичних режимів. У результаті знижується їх пояснювальна і прогностична ефективність, оскільки з поля зору випадають величезні неконкурентні переваги для президентської партії влади. Представницькі органи з їх фракційним балансом сил не можуть розглядатися у відриві від ресурсів тиску (в т.ч. контрольованої прокуратури, судів, СБУ) президентської вертикалі. На парламентському рівні 30 з 32-х розглянутих коаліцій (за період 1998-2018 років) включали в себе президентську партію.
  7. Саме тому коаліційний процес в обласних радах південного сходу, де зараз підтримка партійного бренду «БПП «Солідарність»», в середньому, менше 3%, відбувається за принципом «командувати парадом буде БПП». У 6-ти з 8-ми обласних рад південного сходу голова ради – представник президентської фракції, хоча тільки в двох з цих шести регіонах «БПП «Солідарність»» перемогла на виборах в 2015 році. Влада «ленників» «БПП «Солідарності»» в регіонах є продуктом консенсусу місцевих еліт і патрон-клієнтських домовленостей з Президентом, однак вона взагалі не підкріплена актуальною електоральною легітимністю.

Рекомендації

  1. Для правової держави і парламентсько-президентської республіки, в якій поняття «коаліції депутатських фракцій» прописано в Конституції, є абсолютно ненормальною ситуація з «тіньовою коаліцією», списки якої спікер парламенту відмовляється опублікувати. Тому доцільно на сайті Верховної Ради вести відкритий реєстр членів коаліції, що обмежить можливості спекуляцій для демагогів-популістів, які на публіці заявляють про свою опозиційність, а де-факто підтримують життєздатність діючого політичного режиму.
  2. У Конституції України прописана саме «коаліція депутатських фракцій», а не «коаліція депутатів» – необхідно дотримуватися цього принципу на практиці, а коаліції, що йому суперечать, повинні бути визнані Конституційним Судом неправомочними. Це повинно зменшити рівень політичної корупції, обмеживши персональний підкуп депутатів (прямий або непрямий – через виділення бюджетних коштів на округ, що знижує загальну функцію корисності бюджету для держави). При цьому рішення про вступ або вихід фракції з коаліції має прийматися 2/3 голосів депутатів на зборах фракції, а не одноосібним рішенням її голови.
  3. Дискусія про коаліції і вимоги до порядку їх формування втрачають сенс, якщо практика т.зв. «кнопкодавства» залишається повсюдною. Необхідно законодавчо закріпити автоматичне позбавлення депутатського мандата (без необхідності голосування в ВРУ) для тих нардепів, хто голосує чужою карткою. Факт фіксації «кнопкодавства» фото-зйомкою або відео-зйомкою повинен визнаватися достатньою підставою для такого автоматичного позбавлення мандата в судовому порядку (тобто рішення приймається не самою Верховною Радою, щоб знизити ймовірність «кругової поруки»).
  4. Розпуск парламенту в разі недієздатності коаліції має стати не прерогативою Президента, а обов’язком. Необхідно зменшити вплив виконавчої гілки влади на законодавчу, оскільки на даний момент при формально парламентсько-президентському статусі республіки реальний баланс не дотримується, а Верховна Рада перетворюється в інститут візування ініціатив уряду та Адміністрації Президента.
  5. Необхідно на рівні місцевих рад законодавчо закріпити поняття «коаліції» з відкритим реєстром її членів. Це збільшить іміджеві витрати для фракцій від неприродних з ідеологічної точки зору альянсів та привнесе в місцеву політику ціннісний вимір. Також таке нововведення має сприяти зниженню рівня політичної корупції в місцевих радах.
  6. Місцеві ради на даний момент знаходяться в політичній залежності від державних адміністрацій, подібно до того, як порушений баланс влади у взаєминах Президента і парламенту. При цьому місцеві ради мають електоральну легітимність, на відміну від голів обласних і районних адміністрацій, яких у ручному режимі призначає Президент, і вони не несуть політичної відповідальності перед громадянами. Необхідно посилити повноваження органів місцевого самоврядування в руслі децентралізації влади: рішення про недовіру голові обласної чи районної адміністрації, прийняте двома третинами від складу відповідної ради, повинно призводити до автоматичного звільнення без права повторного внесення кандидатури Президентом.

Антон Авксентьєв, кандидат політичних наук

Аналітичний центр «Обсерваторія демократії»

Опубліковано на інформаційно-аналітичному порталі «Хвиля»

Матеріал підготовлений за підтримки Європейського Фонду за Демократію (EED). Зміст публікації не обов’язково відображає точку зору EED і є предметом виключної відповідальності Аналітичного центру «Обсерваторія демократії»