Правила гри для місцевих виборів: що бажають змінити в законі | АНАЛIТИЧНИЙ ЦЕНТР «ОБСЕРВАТОРІЯ ДЕМОКРАТІЇ»

Правила гри для місцевих виборів: що бажають змінити в законі

Незважаючи на те, що до конституційної дати місцевих виборів – вже менше року, залишається відкритим питання електоральної системи, за якої українці обиратимуть своїх представників в органи місцевого самоврядування. В середині вересня Володимир Зеленський скористався правом президентського вето щодо прийнятого парламентом Виборчого кодексу, а в жовтні у відкритому доступі з’явилася Концепція змін законодавства про місцеві вибори.

Робоча група при Міністерстві розвитку громад і територій підготувала основу для майбутнього закону про місцеві вибори, який повинен бути прийнятий після внесення змін до Конституції, що стосуються адміністративно-територіального устрою. За оцінками самих авторів концепції, цього слід чекати не раніше лютого 2020 року. У попередній статті ми розбирали специфіку діючої виборчої системи і проводили моделювання її можливих ефектів на прикладі Харкова. Аналогічне дослідження електоральних моделей, запропонованих у міністерській Концепції – в новому матеріалі Аналітичного центру «Обсерваторія демократії».

Зміна системи: що пропонує Концепція

Основною проблемою діючої виборчої системи автори Концепції вважають те, що вона не гарантує представництва всіх округів в радах (ця теза справедлива для обласного, міського та районного рівнів – всюди, де в 2015-му році використовувалася пропорційна персоніфікована система). Також, крім цієї нерівномірності представництва, в концепції зазначається надмірна «партизація» органів місцевого самоврядування (ймовірно, мова йде про неможливість самовисування кандидатів на виборах до обласних, міських та районних рад).

Яким же чином пропонується вирішити ці проблеми, і чи не створюються в процесі такого «вирішення» нові? Для кожного рівня виборів в Концепції дається дві альтернативні системи «для можливого пошуку політичного компромісу», але при цьому Мінрегіон недвозначно висловлює власну позицію – «оптимальною є мажоритарна система для виборів депутатів рад усіх рівнів».

Раніше цю ж тезу про «мажоритарку» озвучував голова передвиборного штабу «Слуги народу» Олександр Корнієнко, так що ймовірність такого сценарію з усіма його можливими наслідками досить висока (як би дивно це не виглядало на тлі травневих заяв Володимира Зеленського з приводу «корупційної мажоритарки»).

Обласні та районні (окружні[1]) ради

Пропозиція 1.1: мажоритарна система відносної більшості з 1-5 мандатами.

Кожна громада (ОТГ, якщо виборам буде передувати адміністративне завершення процесу об’єднання громад) отримує свою «квоту» мандатів до відповідної ради. Далі, громада ділиться (при необхідності) на багатомандатні округи (до 5-ти мандатів в одному окрузі), при цьому алгоритм цього поділу не уточнюється. Якщо «квота» громади менше одиниці (можливо для невеликих ОТГ на виборах до обласної ради), то такі громади об’єднуються в один округ. Кандидати в округах можуть балотуватися шляхом самовисування, а також бути висунуті відповідними місцевими організаціями партій (районними або обласними), причому від однієї партії може бути стільки кандидатів, скільки мандатів розподіляється в окрузі. Виборці голосують за одного кандидата (автори передбачають можливість, але не рекомендують традиційне для «багатомандатної мажоритарки» наділення виборця декількома голосами), а обраними від цього округу вважаються ті M кандидатів, які набрали найбільше голосів (де М = кількість мандатів округу).

Пропозиція 1.2: модифікація діючої пропорційної персоніфікованої системи.

Беручи за основу діючу систему, автори пропонують збільшити кількість мандатів, які розподіляються в кожному окрузі, мінімум, удвічі. У багатомандатних округах (2-3 мандата в кожному) партії висувають своїх кандидатів (відповідно по 2-3 на округ, максимум), а також (нововведення) допускається самовисування. Виборці отримують один бюлетень, в якому голосують за одного кандидата (голос одночасно розцінюється як голос за відповідну партію-суб’єкта висування). На першому етапі розподілу мандатів їх отримують кандидати, які посіли перші місця в кожному окрузі – таким чином, кожен округ гарантовано буде представлений, як мінімум, одним депутатом. На другому етапі (аналогічно діючій системі) підраховуються усі голоси, набрані кожною партією (голоси партії = сума голосів, поданих за всіх її кандидатів у всіх округах). Пропорційно цим сумам між партіями розподіляються всі мандати, що залишились після першого етапу (формальний прохідний бар’єр відсутній), персональний склад депутатів визначається внутрішньопартійними рейтингами (як і зараз, хоча альтернативно пропонується інший спосіб формування внутрішніх рейтингів – по «процентному внеску» в загальну суму голосів партії).

Міські ради та ради ОТГ

Пропозиція 2.1: мажоритарна система відносної більшості в багатомандатних округах.

Аналогічно «пропозиції 1.1.» на виборах до рад міст і ОТГ вводиться мажоритарна система відносної більшості. Територія громади ділиться на округи, в кожному з яких розподіляється від 2-х до 5-ти мандатів (тобто на відміну від рівня районних і обласних рад виключаються одномандатні округи). В округах кандидатів висувають партії (причому, може бути кілька кандидатів від партії в окрузі – не більше числа мандатів, що розподіляються в окрузі), а також допускається самовисування. У виборця є один голос, який він подає за одного кандидата. Переможцями вважається декілька (за кількістю мандатів округу) кандидатів, які набрали найбільше голосів.

Пропозиція 2.2: модифікація діючої пропорційної персоніфікованої системи.

Ця модель також подібна до системи, описаної в «пропозиції 1.2.» з уточненням, що оптимально утворювати трьохмандатні округи. У кожному такому окрузі партії виставляють від 1-го до 3-х кандидатів, допускається самовисування, а виборець має один голос, який подається за одного кандидата. У кожному окрузі кандидат, який набрав відносну більшість голосів, стає переможцем. Решта дві третини мандатів в ОТГ / місті розподіляються за пропорційною персоніфікованою системою без формального прохідного бар’єру.

Чисельність рад

Пропозиція 3.1.

В Концепції запропоновані орієнтовні нормативи співвідношення чисельності виборців і кількості депутатів в раді громади, які передбачають суттєве скорочення, перш за все, для великих населених пунктів.

Чисельність виборців в громаді Формула для розрахунку кількості депутатів
до 1 000 100 виборців на 1 мандат (але не менше 5)
1 001 – 5 000 1000 виборців на 1 мандат + 10 мандатів
5001 – 15000 5000 виборців на 1 мандат + 15 мандатів
15 001 – 30 000 15000 виборців на 1 мандат + 18 мандатів
30 001 – 120 000 30000 виборців на 1 мандат + 20 мандатів
більше 120 000 120 000 виборців 1 мандат + 24 мандати

Для обласних і районних (окружних) рад формула розрахунку прив’язана не до чисельності виборців безпосередньо в області / окрузі, а до кількості та розміру громад на зазначеній території.

Чисельність виборців в громаді Мандатів до райради Мандатів до облради
до 1 000 1 1
1 000 – 3 000 2 1
3 000 – 6 000 3 1
6 000 – 10 000 4 1
10 000 – 30 000 5 1
30 000 – 50 000 6 2
50 000 – 100 000 6 3
100 000 – 200 000 6 4
200 000 – 400 000 6 5
400 000 – 600 000 6 6
600 000 – 800 000 6 7
800 000 – 1 000 000 6 8
більше 1 000 000 6 9

Таким чином, розмір кожної районної (окружної) та обласної ради розраховується як сума мандатів, що належать за цією формулою громадам на відповідній території.

Пропозиція 3.2.

Альтернативна пропозиція для рад громад (в т.ч. міськрад) розписано по мінімуму і прив’язується до числа функцій (повноважень), покладених на раду. Далі автори лаконічно вказують, що «орієнтовно – 45 мандатів», причому ця кількість є нормою для всіх рад громад, незалежно від кількості виборців.

Для районних (окружних) та обласних рад автори пропонують просту формулу – розмір ради дорівнює кількості громад на відповідній території, помноженому на два, а квота кожної громади = 1 + (число виборців в цій громаді, поділене на всіх виборців області, помножене на кількість громад). Наприклад, для Харкова = 1 + (1 093 435 / 2 109 118 * 59) = 32 мандата при розмірі ради 59 * 2 = 118 місць.

Вибори голів населених пунктів будь-якого рівня

Пропозиція 4.1.: мажоритарна система вирішальної переваги

Переможцем визнається кандидат, який у першому турі виконав одну з двох умов:

(А) набрав більше 50% голосів виборців;

(Б) набрав менше 50%, але з відривом від другого місця понад 10-20% (конкретний розмір цієї різниці автори пропонують уточнити додатково).

Поява цієї другої умови, за задумом авторів, дозволить зменшити необхідність в проведенні другого туру і тим самим заощадити бюджетні кошти, а також «сприятиме консолідації громади».

Оцінка можливих негативних ефектів: 10 зауважень до концепції

Мажоритарні пропозиції 1.1. і 2.1.

  1. Мажоритарні системи задають набагато вищий реальний прохідний бар’єр, «консервуючи» ради. Якщо взяти за основу рекомендований поділ на трьохмандатні округи, то для гарантованого проходження до ради кандидату потрібно набрати більше 25% голосів (розрахунок по формулі: N = 100% / M + 1, де N – необхідний відсоток для гарантованого проходження, а М – число мандатів, що розподіляються в окрузі). Чим менше мандатів в окрузі – тим вище реальний прохідний бар’єр і тим «закритіша» рада. Виходячи з актуальної соціології в Харківському регіоні «в грі» залишаються кандидати буквально від трьох партій, а також деякі самовисуванці.
  1. Особливо поза обласними центрами головними бенефіціарами такої системи і відносно автономними від партійно-електоральних розкладів гравцями стануть місцеві латифундисти (а опція самовисування дозволить їм взагалі не вибудовувати ніякої партійно-ідеологічної платформи). Ефекти «контрольованого голосування», які на загальнонаціональних виборах традиційно проявляються тільки на спецдільницях, при мажоритарній системі на місцевих виборах можуть стати розповсюдженим трендом в сільській місцевості.
  1. Головний недолік мажоритарних систем – навіть не стільки горезвісні «сітки», «гречка» і «лавочки» (при пропорційних моделях «технологіями» прямого і непрямого підкупу, адмінресурсом тощо цілком можуть користуватися і партійні штаби), скільки зростання диспропорційності, тобто збільшення відсотка голосів, які ніяк не конвертуються в мандати. Якщо при пропорційній системі такими є тільки голоси, подані за партії, що не подолали прохідний бар’єр (на останніх виборах до Верховної Ради – 21,7%), то при мажоритарних моделях «втрачених» і «зайвих» голосів – значно більше. Наприклад, при трьохмандатному окрузі «втраченими» будуть всі голоси, подані за кандидатів не з першої трійки, «зайвими» – кожен голос понад 25%, набраний будь-яким кандидатом з першої трійки.
  1. З тексту концепції незрозуміло, чи утворюються округи для районних і обласних рад дійсно пропорційно числу виборців, чи відповідно алгоритмам, описаним в нормативах пропозицій 3.1. і 3.2. (там ця пропорція порушується на користь маленьких громад і з дискримінацією виборців великих населених пунктів). Ймовірно, абстрактні формулювання про «приблизну пропорційність» потребують принципових уточнень. У цілому, концепція залишає широке поле для стратегічних маніпуляцій з формуванням округів – мажоритарні системи в набагато більшій мірі незахищені перед подібними маніпуляціями з визначенням кількості мандатів в округах, меж округів (“gerrymandering”) і нерівної «ваги» голосів виборців у різних округах (“malapportionment”).

Мажоритарна система (4.1.) Вирішальної переваги для виборів місцевих голів

  1. Поява лазівки (відрив у 10% від другого місця) для обрання голови без другого туру, по-перше, знижує електоральну легітимність переможця (все-таки 50+% – переконливіше, ніж умовні 30%), по-друге, посилює роль технічних кандидатів. Якщо за нинішньої моделі клони-однофамільці або заведені на електоральне поле опонента технічні кандидати не можуть прямо вплинути на результати другого туру (їх надзавдання – коригувати результати першого туру і не пустити в другий тур опонента), то в запропонованій авторами системі вплив таких технологій на результат значно збільшується. В цілому, скасування другого туру вигідне, скоріше, діючим мерам і дозволить обиратися кандидатам, чий антирейтинг перевищує рівень підтримки (за умови роздробленості опозиційних кандидатів, яку, мери традиційно штучно стимулюють).

Альтернативні пропозиції 1.2. і 2.2 .: модифікації діючої системи

  1. Пропозиції по модифікації діючої системи дійсно виглядають більш прийнятними, ніж введення повсюдної «мажоритарки». По суті, це формат змішаної виборчої моделі, в якій половина мандатів розподіляється між переможцями в округах, а друга половина – пропорційно між партіями. Проте, очевидно, що привнесення мажоритарної складової в розподіл мандатів призведе до істотного зростання диспропорційності, в порівнянні з діючою системою. Тим більше, що мова йде про мажоритарну систему відносної більшості з можливістю висунення декількох (по числу мандатів в окрузі) кандидатів від кожної партії – а значить, можна припустити, що переможці в округах будуть вигравати з вельми скромними показниками відсотків.
  1. Можливість висунення більш ніж одного кандидата від партії абсолютно ламає ідею внутрішньопартійного рейтингу, згідно з яким розподіляється друга частина мандатів (в порядку зменшення набраних кандидатами від однієї партії відсотків). Якщо в 2015-му році цей рейтинг часто опинявся в заручниках електоральної географії – «прохідними» ставали кандидати, закріплені за округами, де у партії традиційно сильніше підтримка – то тепер партіям буде ще легше «програмувати» черговість, залишаючи потрібних кандидатів єдиними представниками партії в окрузі і дозволяючи їм акумулювати весь партійний електорат.
  1. Перше, що пропонують автори в цих модифікаціях (1.2. і 2.2.) – збільшити кількість мандатів, які розподіляються в округах, мінімум удвічі (щоб з’явилася можливість гарантованого представництва кожного округу шляхом наділення мандатом кандидата, який набрав відносну більшість голосів). Це означає, що навіть якщо залишити незмінною чисельність депутатів у радах, округи потрібно вдвічі укрупнити (а з урахуванням пропозицій 3.1. та 3.2. про скорочення числа депутатів в деяких радах – частину округів укрупнити ще більше). У підсумку, таке укрупнення призведе до поширеної ситуації, коли окремі громади не матимуть своїх представників в обласних радах, але ж саме це автори і вважають головним недоліком нинішньої моделі, через який вона потребує модифікації.

Пропозиції про алгоритми розрахунку чисельності рад 3.1. і 3.2.

  1. Коли мова йде про формування таких органів місцевого самоврядування, як обласні або районні ради, відразу з’являється дискусійне питання пріоритету – важливіше забезпечити конституційний принцип рівності голосів українських громадян або представництво всіх громад (за аналогією з верхніми палатами парламентів), вводячи «позитивну дискримінацію» для маленьких населених пунктів? Автори концепції вибирають другий підхід, що явно простежується в обох пропозиціях. І, наприклад, з точки зору жителя громади міста Харкова, всі запропоновані алгоритми носять абсурдно дискримінаційний характер. Так, згідно з пропозицією 3.1., розмір Харківської обласної ради повинен скласти 126 депутатів, з яких громаду міста Харкова (52% виборців регіону) представлятимуть 9 депутатів (7%). Згідно з пропозицією 3.2. – 52% виборців регіону представлятимуть 32 депутати з 118-ти (27%). Апогеєм нівелювання принципу рівності голосів виборців стає пропозиція 3.2. щодо розмірів рад ОТГ (і міськрад) – абсолютно всі ради зробити однаковими по 45 депутатів. До речі, згідно з пропозицією 3.1. харківська міська рада повинна стати ще меншою – 32 депутата (максимально передбачений розмір для ради громади, хоча населені пункти з кількістю виборців в десятки або навіть сотні разів менше матимуть приблизно таку ж чисельність в діапазоні 18-25 мандатів).
  1. І якби цей тренд на скорочення був повсюдним і більш-менш пропорційним, з ним можна було б погодитися, однак обидва алгоритми розрахунків 3.1. і 3.2. (особливо перший) буквально роздувають 2-й рівень місцевого самоврядування – районні ради. Наприклад, Харківська районна рада, в якій дійсно багато громад, як і в будь-якому районі навколо обласного центру, згідно з розрахунками квот з алгоритму 3.1. повинна збільшиться майже в чотири рази – з нинішніх 42-х до 152-х мандатів. Те, що це більше, ніж в обласній раді – авторів, судячи з усього, не бентежить (пропозиція 3.2. в цьому відношенні більш поміркована).

Висновки 

  1. Презентована Концепція вдосконалення законодавства про місцеві вибори виглядає вкрай еклектично і містить в собі два альтернативних шляхи зміни виборчої системи. Перший і пріоритетний, на думку авторів – введення на всіх рівнях чистої мажоритарної системи з багатомандатними округами, другий (компромісний) – впровадження мажоритарного принципу розподілу частини мандатів в діючу модель. Обидва ці підходи сильно контрастують з нещодавніми (до парламентських виборів) заявами самої Зе-команди про корупційну сутність мажоритарної системи, і, очевидно, тягнуть за собою всі недоліки «мажоритарки».
  1. За аксіому автори приймають необхідність представленості всіх об’єднаних громад в обласних радах, хоча при анонсованій трирівневій системі адміністративно-територіального устрою (громада – округ – регіон) це і не виглядає так безапеляційно (досить репрезентації всіх громад на рівні окружної ради). Але навіть якщо дотримуватися цієї аксіоми і ставити представництво громад вище принципу рівності голосів виборців, відразу кидаються в очі нестиковки з пропонованими алгоритмами розрахунку кількості місць для рад різного рівня – найбільше під скорочення потрапляють депутати міських рад, а на інших рівнях можливий і (місцями абсурдний) приріст. Нинішня формула розрахунку, прив’язана до чисельності виборців на відповідній території, виглядає простіше, справедливіше, і навіть при наявності «політичної волі» скорочувати кількість депутатів в місцевих радах логічніше, відштовхуючись від цієї формули – просто пропорційно зменшити число мандатів.
  1. При цьому окремі пропозиції з концепції (які безпосередньо не пов’язані з виборчою системою і тому детально не аналізувалися в статті) виглядають цілком доцільними: наприклад, обмеження непропорційного здійснення передвиборної агітації, забезпечення актуальності і місцевої орієнтованості передвиборних програм, виключення імперативного мандата. Деякі моменти видаються стратегічно вірними, але їх впровадження за рік (або півроку) до виборів створить неконкурентні умови і сильно «закриє» місцеві ради – зокрема, мова йде про посилення вимог до місцевих організацій партій, які і є суб’єктами висування кандидатів до рад відповідного рівня. У концепції запропоновано, щоб суб’єктами висування кандидатів у сільські та селищні ради були не районні, а відповідні сільські та селищні організації партій, причому в місцевій організації повинно бути не менше 5-ти членів. Така жорстка вимога могла б стати правильним стимулом для розвитку партійних структур на місцях, але з урахуванням строків – це просто «технологія зачистки», яка залишить у грі мінімальну кількість партій з настільки розгалуженою структурою (і, звичайно ж, з адмінресурсом таку структуру можна зробити в найкоротші терміни, тому партія влади тут буде в неконкурентних умовах).
  1. Ймовірно, в Офісі президента будуть підходити до питання вибору електоральної системи не тільки з позицій її відсторонених переваг і недоліків, а й потенційних вигод для самої партії влади. У цьому сенсі запропонований крен в сторону «мажоритарки» розрахований на повторення липневої парламентської кампанії, де на ототожненні з партійним брендом тріумфували кандидати від «Слуги народу». Такий розрахунок не враховує ні специфіки набагато більш особистісно-орієнтованих місцевих виборів, ні зміцнілих у результаті децентралізації позицій місцевих голів (які разом зі своїми командами «пережили» вже не один президентський режим), ні електоральної динаміки. З огляду на, що головний актив «Слуги народу» – це популярний (на ототожненні з президентом) партбренд, логічніше було б вибрати більш «партійно-орієнтовану» виборчу систему. А ось «мажоритарка» (разом зі скасуванням другого туру виборів мера при 10%-му розриві між двома лідерами) на даний момент виглядає як оптимальний варіант як раз для діючих голів та їх депутатських команд – так що з такими інноваціями в законі про місцеві вибори «Слуга народу» реально ризикує переграти самих себе.

[1] У тексті Концепції всюди йдеться про «районні ради», але, ймовірно, з урахуванням нещодавно презентованої трирівневої моделі адміністративно-територіального устрою «громада – округ – регіон» під «районними» слід розуміти «окружні» ради, які де-факто представлятимуть собою укрупнені районні.

Антон Авксентьєв, кандидат політичних наук,

Аналітичний центр «Обсерваторія демократії».

Опубліковано на інформаційно-аналітичному порталі «Хвиля».

Матеріал підготовлений в рамках проекту «Promoting Democratic Elections in Eastern Ukraine», що реалізується за фінансової підтримки Національного фонду на підтримку демократії (NED). Зміст публікації не обов’язково відображає точку зору NED і є предметом виключної відповідальності Аналітичного центру «Обсерваторія демократії».