Чому МВФ не погодив пенсійну реформу Гройсмана | АНАЛIТИЧНИЙ ЦЕНТР «ОБСЕРВАТОРІЯ ДЕМОКРАТІЇ»

Чому МВФ не погодив пенсійну реформу Гройсмана

17 травня Кабінет Міністрів України презентував проект пенсійної реформи, який кардинально відрізняється і від попереднього урядового законопроекту № 4608, і від квітневих заяв Володимира Гройсмана, Павла Розенка і Андрія Реви. З новим законопроектом як і раніше не можна ознайомитися у відкритому доступі, хоча, за словами прем’єра, текст готовий, але його ще треба узгодити з МВФ, Радою Реформ і Президентом.

Втім, з представленої на суд громадськості 28-слайдовий презентації вже можна зробити висновки про основні заплановані зміни в пенсійній системі. Немає підстав для впевненості, що завтра в уряді знову не розгорнуть курс реформи на 180 градусів, але  станом на сьогоднішній день головний підсумок – відмова від запровадження накопичувальної моделі на користь косметичного ремонту солідарної системи.

Пенсійна криза

Всього місяць тому міністр соціальної політики Андрій Рева пояснював українцям, якою буде нова трирівнева пенсійна система, що складається з базового солідарного, обов’язкового і добровільного накопичувального рівнів. Разом з тим глава місії МВФ Рон ван Роден розкритикував ідею впровадження накопичувальної моделі в нинішніх українських реаліях, за що удостоївся від віце-прем’єра Павла Розенка неприємної характеристики – «жахливий непрофесіонал».

А вже в травні уряд представив зовсім інший проект реформи, ідеологія якого збігається з рекомендаціями МВФ. В ефірі ток-шоу «Право на владу» 18 травня Володимир Гройсман та Андрій Рева прямо сказали, що накопичувальна система сьогодні “не на часі», а старий урядовий законопроект про її впровадження буде відкликаний. Однак так само легко «відкликати» проблемну ситуацію, яка несе необхідність в реальній, а не косметичній пенсійній реформі, уряд явно не зможе.

У бюджеті Пенсійного фонду на 2017 рік передбачено 284 млрд. гривень видатків, з яких власними доходами покривається тільки 142,7 млрд. гривень. Для забезпечення пенсійних виплат з державного бюджету Пенсійний фонд отримав додаткову дотацію в розмірі 141,3 млрд. гривень. При цьому дефіцит ПФ зростає з кожним роком – наприклад, в 2015-му недостача становила менше 95 млрд.

Основна причина того, чому ПФ перетворився на «чорну діру» для бюджету – паритетне співвідношення платників ЄСВ (ключова стаття власних доходів Пенсійного фонду) і одержувачів пенсії. Станом на 2017 рік 12,8 мільйона платників податків де-факто утримують 12,2 мільйона пенсіонерів. І справа тут не тільки в демографічній ситуації – в Західній Європі вона не сильно відрізняється – але у відсутності системної пенсійної політики протягом 25 років. Як же в Кабміні планують виходити з цієї ситуації?

Суть реформи

По-перше, уряд де-факто відмовляється від намірів вивести Пенсійний Фонд на самоокупність найближчим часом. Формулювання «забезпечення бездефіцитності Пенсійного Фонду в середньостроковій перспективі» (слайди 12-15 презентації) означає, що в найближчі роки все залишиться, як є, і ПФ дотуватиметься з бюджету, «з’їдаючи» близько 6% ВВП і блокуючи розвиток економіки. У своїх виступах Володимир Гройсман докладно пояснює, звідки планує взяти гроші на «осучаснення» (підвищення) пенсій – їх у 2017 році знадобиться близько 12 млрд. грн. – але не говорить про способи покриття дефіциту ПФ в 142 мільярда.

По-друге, логіка реформи зводиться до скорочення числа українців, які мають право на отримання пенсії. Наскільки коректно (з точки зору права і етики) міняти правила гри постфактум? Це питання може задати нинішнє покоління 50-літніх або громадяни, що мали за чинним законом право на достроковий вихід на пенсію, не чекаючи 60-річного віку. Пропрацювавши все життя за одними правилами, виходити на пенсію вони будуть по іншим, менш вигідним для себе. Виняток становлять військовослужбовці. А, наприклад, працівники сфери освіти, охорони здоров’я, соціального захисту тепер позбавляються особливих умов і не зможуть вийти на пенсію по досягненню необхідного страхового стажу – тільки в 60 років або пізніше.

Крім скасування права дострокового виходу на пенсію, уряд скорочує число пенсіонерів двома шляхами. Перший і основний – підвищення необхідного для мінімальної пенсії страхового стажу з 15 до 25 років. Причому однією з умов забезпечення бездефіцитності ПФ в презентації називають 35-річний страховий стаж, так що очікуване підвищення – не останнє. Другий шлях – підвищення пенсійного віку: ті, у кого страховий стаж більше 15-ти, але менше необхідних 25-ти років, зможуть вийти на пенсію в 63 роки, у кого стаж менше 15-ти – в 65 років. І без того непопулярна ідея «покупки» стажу у держави набула ще більш антисоціальні обриси – докуповувати відсутні місяці виплат ЄСВ доведеться з коефіцієнтом (від 1,2 до 2 залежно від терміну).

Таким чином, уряд дійсно пропонує певні заходи, щоб скоротити видатки Пенсійного Фонду. Але паралельно з цим в реформу закладаються новації, які інакше як цільовим передвиборчим піаром назвати важко – заощаджене за рахунок непопулярних заходів відразу ж витрачається на збільшення виплат. Ця тільки на перший погляд абсурдна ситуація пояснюється фундаментальним протиріччям між економічною і політичною раціональністю.

Передвиборний контекст

Після проходження екватора першого президентського терміну Петра Порошенка будь-які реформи розглядаються владою, в першу чергу, крізь призму виборів 2019 року. Найчастіше всі непопулярні заходи влада вважає за краще реалізовувати якомога раніше, а десь за півтора-два роки до виборів «підкуповувати» виборців підвищенням соціальних виплат.

У питанні пенсійної реформи роль «злого поліцейського» дісталася міністру соціальної політики Андрію Реві. «Хорошим поліцейським» намагається виглядати прем’єр-міністр Володимир Гройсман, який навіть пообіцяв піти у відставку, якщо парламент не підтримає пенсійний законопроект. На створеному Кабміном сайті в заголовку реформу називають «пенсійна реформа уряду Гройсмана», тобто прем’єр-міністр ставить на цю «іменну реформу» якщо не все, то дуже багато.

Ставка влади на те, щоб під «пенсійною реформою» нинішні пенсіонери розуміли підвищення розміру виплат, зрозуміла. Акценти в соціальній політиці 2017 року розставлені таким чином, щоб «низовими бенефіціарами» пенсійної або, наприклад, медичної реформи в короткостроковій перспективі відчули себе люди старшого покоління. Безкоштовними ліками в аптеках, надбавками до пенсій, субсидіями – будь-якими способами до 2019 року необхідно саме в цій, самій дисциплінованій з точки зору явки на вибори і соціально вразливій перед владою, категорії домогтися максимальної лояльності до режиму.

Паралельно в 2017 рік якісне збільшення зарплати відчули вчителі в середніх школах – на відміну, наприклад, від їхніх колег в університетах. Логіка та ж – вчителям в 2019 році працювати у виборчих комісіях, вони вписані в патронажні мережі і тому їм зарплата підвищується.

Пенсійна реформа, за логікою Володимира Гройсмана, повинна стати його персональним активом. У нинішньому вигляді вона не вирішує завдання виведення ПФ на самоокупність, але зводиться в уявленні більшості пенсіонерів до підвищення соціальних виплат. А ось як розпорядитися цим активом – питання більш тонке: з одного боку, його можна покласти на вівтар перемоги Петра Порошенко в 2019 році, але з іншого – почати свою гру. Володимира Гройсмана соціологи вже включають в «президентські анкети»: згідно з дослідженням Центру Разумкова, баланс довіри українців до Президента та прем’єра не надто відрізняється, хоча рейтинг Петра Порошенка відчутно вищий (10,3% проти 3,4%), але ж «пенсії імені Гройсмана» почнуть отримувати тільки в жовтні.

З огляду на близькість електорату Петра Порошенка і Володимира Гройсмана, прем’єр може стати технічним кандидатом, підігравши опонентам Президента. А найголовніше – вся ця віртуальна ситуація усвідомлюється обома політиками і стає реальною за своїми наслідками. За допомогою пенсійної квазіреформи і її очікуваним іміджевим бонусам Володимир Гройсман страхує себе від атаки з боку Президента і, якщо все піде за планом, отримує реальний, а не формальний імунітет на посаді прем’єра.

Висновки

Пенсійна система в сучасних державах виконує дві найважливіші функції – соціальну і економічну. По-перше, вона забезпечує гарантований рівень добробуту для старшого покоління, одночасно надаючи базовий мінімум для всіх і справедливий індивідуальний розрахунок для кожного. По-друге, пенсійна система, поряд зі страховими і інвестиційними фондами, акумулює «довгі гроші», які стимулюють розвиток національної економіки. На даний момент в Україні діяльність ПФ в обох аспектах деструктивна. У соціальному – як мінімум у 8 з 12 мільйонів пенсіонерів розрахунковий розмір пенсій не дотягує до прожиткового мінімуму, і такий рівень виконання державою своїх зобов’язань демотивує працездатне населення відраховувати внески до Пенсійного Фонду. До того ж пенсійна система не відповідає вимогам соціальної справедливості: з одного боку, співвідношення мінімальних і максимальних пенсій більш ніж в 100 разів представляється абсолютно ненормальним і небезпечним для держави, з іншого – пенсіонери з однаковим стажем та рівнем зарплати можуть отримувати абсолютно різні виплати. В економічному – ПФ не тільки не стимулює розвиток економіки, а й блокує її через дефіцит в розмірі 6% від ВВП.

У проекті «осучаснення пенсій» виплати зрівняють незалежно від року виходу на пенсію, взявши за основу показник середньої зарплати в 3764 грн. Разом з тим, за версією Державної служби статистики, станом на березень 2017 року середня зарплата в Україні становить 6752 гривень. По суті, в уряді взяли за основу стандарти середньої зарплати трирічної давності (2014 року), і, відповідно, називати це «осучасненням» – дещо легковажно. Не кажучи вже про абсурдність поняття «сучасність трирічної давності». Підвищення відбувається в «ручному режимі» (замість прийняття закону про автоматичну прив’язку до актуальної середній зарплаті), і повністю питання соціальної справедливості не знімає. З огляду на те, що як мінімум 8 мільйонів українців номінально мають пенсії нижче прожиткового мінімуму і отримують відповідні соціальні доплати, реального підвищення багато хто може не відчути – просто їх «соціальна надбавка» увійде в офіційну пенсію. Разом з тим економічний аспект бездефіцитності ПФ в Кабміні виносять «в середньострокову перспективу» – тобто, перекладають відповідальність на наступні уряди.

Проект реформи в останній момент зазнав кардинальних змін: в уряді, ймовірно, не наважилися вводити накопичувальну систему, продемонструвавши крайню непослідовність своєї пенсійної політики. По-перше, по-видимому, зупинили внутрішні ризики – найближчі 30 років працездатне населення підпадало б під подвійне пенсійне «оподаткування» – ЄСВ для підтримки виплат нинішнім пенсіонерам і ще один збір для власної майбутньої пенсії. Ідея, можливо, здалася небезпечною в іміджевому плані. Слід враховувати і зовнішній фактор: наступним кроком після впровадження елементів накопичувальної моделі могли б стати логічні вимоги МВФ щодо впровадження інших заходів – а саме, формування системи відкритої конкурентної економіки. У нинішніх українських умовах накопичувальна модель не змогла б результативно функціонувати, на що, до речі, вказували і в МВФ. З іншого боку, підвищення пенсій явно не вписується в рекомендації міжнародних кредиторів, але, ймовірно, Кабінет Міністрів розраховує переконати МВФ закрити на це очі.

Як такої системної реформи не буде. Передбачається черговий «косметичний ремонт» нинішньої солідарної системи, що зберігає традиційну патерналістську установку громадян у відносинах з владою, яка поступально посилює вимоги для отримання пенсій, але в «ручному режимі» збільшує самі виплати. Питання в уряді ставиться приблизно так: як не допустити подальшого зростання дефіциту ПФ (понад 142 мільярдів)? Однак сама бюджетна дірка в 6% від ВВП, що «проїдає» зростання економіки, при цьому “не на часі» – набагато більш актуальним питанням постають президентські вибори 2019 року. Саме через їх близькості іміджевий аспект будь-яких «реформ» превалює над ефективністю. Під пенсійною реформою влада намагається подати зростання виплат, скасування 15% -го податку для працюючих пенсіонерів та індексацію пенсій.

Володимир Гройсман, мабуть, прагне персоналізувати тему «реформи» як «підвищення пенсій», зробити її власним політичним проектом і отримати електорально-іміджеві бонуси від діючих пенсіонерів. Прем’єр уже став впізнаваним політиком, який не сприймається українцями просто як «людина Президента». Показово, що ставлення персонально до Володимира Гройсмана (3,9% його «повністю підтримують» і 31,3% підтримують окремі заходи») краще, ніж до категорії «Кабінет Міністрів України» (2,4% і 29% відповідно), і ненабагато поступається підтримці Президента (4,4% і 39,1%). Для посилення своїх позицій, Володимиру Гройсману потрібні успішні іміджеві проекти, підтримка в самій електорально активній групі – пенсіонерів, а проблеми середньострокової перспективи – це проблеми вже наступних урядів.

Рекомендації

1. Пенсійна політика сучасних держав орієнтована не тільки на нинішніх пенсіонерів – відносно працездатного населення вона закладає мотивацію регулярними внесками зі своїх зарплат забезпечувати власне майбутнє. Така мотивація має на увазі як позитивне стимулювання, так і можливі санкції за ухилення. В Україні основою регулювання цієї сфери є застарілий закон «Про пенсійне забезпечення», прийнятий ще в 1992 році, проте системної пенсійної політики з моменту його прийняття не проводилося. Уряди ситуативно і непослідовно вишукували кошти для того, щоб закривати дірки в бюджеті ПФ, але не виробляли системи. Безумовно, Україна потребує невідкладного проведення реальної пенсійної реформи, якій повинно передувати вивчення досвіду побудови пенсійних систем в успішних державах.

2. Пенсійна система не автономна по відношенню до економіки. Гостра необхідність збалансувати бюджет Пенсійного Фонду означає як оптимізацію витрат, так і збільшення власних доходів ПФ. При цьому ключовим є саме другий аспект. Ставка на подвоєння мінімальної зарплати не спрацювала – для покриття дефіциту бюджету ПФ в 2017 році цього виявилося недостатньо. Ключове завдання полягає в розширенні бази платників ЄСВ, адже на даний момент з 25-26 мільйонів працездатного населення податки до Пенсійного Фонду платить близько 12 млн. Проблема носить комплексний характер: за рахунок механізмів стимулів і санкцій держава повинна мотивувати самих громадян легально працювати. Наприклад, слід відмовитися від практики «добровільної сплати ЄСВ» фермерськими та одноосібними селянськими господарствами: на даний момент з 2-2,5 мільйонів працюючого в цій сфері населення ЄСВ платить тільки 0,5%, тобто кожен двохсотий.

3. Нинішній проект реформи, який передбачає косметичний ремонт старої солідарної системи і передвиборний підкуп пенсіонерів, Міжнародному валютному фонду слід було б ретельно проаналізувати з точки зору стратегічного довгострокового планування. Погоджуючись виділити черговий транш, Фонд фактично підтримає своїми кредитами неефективну економічну модель. Завдяки зовнішніми позиками, система зможе проіснувати ще якийсь час – ймовірно, до виборів 2019 року – але вже в середньостроковій перспективі призведе до вкрай негативних економічних і політичних наслідків.

4. «Перезавантаження економіки», здатне забезпечити збалансований бюджет ПФ і гідні пенсії українцям – принципово неможливе в умовах існуючої олігархічної системи. За найоптимістичнішими прогнозами, підвищення мінімальної зарплати принесе в бюджет додатково 30 млрд. грн. А, наприклад, митниця за 2016 й рік принесла в казну 235 млрд. грн., але при реальній боротьбі з контрабандою ця сума може суттєво зрости. Реальна деоффшорізація, за оцінками економістів, може принести в бюджет ще близько 200 мільярдів. Бенефіціарами такої ситуації є обмежена кількість фінансово-промислових груп, що користуються неконкурентними перевагами злиття політики і економіки в рамках олігархічної системи, без демонтажу якої держава не зможе не тільки розвиватися, а й бодай-як гідно функціонувати.

5. У XXI столітті чиста солідарна система виглядає відвертим архаїзмом. В європейських країнах від солідарної системи почали відмовлятися ще в 70-ті роки ХХ століття. Однією з останніх західних держав з чистою солідарною системою була Греція, і саме неможливість виконання нею соціальних зобов’язань стала однією з основних причин кризи, що вибухнула в країні. Україні слід враховувати цей досвід і наслідки відмови від розробки сучасної пенсійної системи. Черговий косметичний ремонт замість капітального – це інерційний і прямий шлях в повномасштабну кризу. Україні потрібна накопичувальна модель (як 2-й або 3-й рівень системи), потрібен конкурентний ринок пенсійних фондів (на першому етапі – з державними гарантіями), потрібні ментальні зміни по «десовєтізації» відносин громадянина і держави. Солідарна система підсилює патерналізм як домінуючу ціннісну установку українського суспільства. У патерналістському суспільстві не демонтують державну олігархію, не усвідомлюють особисту відповідальність за свій добробут і в підсумку змушені задовольнятися мізерними подачками по «добрій волі власників влади», прирікаючи себе на постійні злидні.

Опубліковано на сайті “Контракти”

Антон Авксентьєв, експерт

Аналітичний центр «Обсерваторія демократії»  

Матеріал підготовлено у рамках проекту, який реалізується за фінансової підтримки Європейського фонду демократії (EED) та Уряду Канади