Поправки до Виборчого кодексу: як не пустити на місцеві вибори «регіональні партії» | АНАЛIТИЧНИЙ ЦЕНТР «ОБСЕРВАТОРІЯ ДЕМОКРАТІЇ»

Поправки до Виборчого кодексу: як не пустити на місцеві вибори «регіональні партії»

Виборчий кодекс набрав чинності трохи більше двох місяців тому, але вже активно обговорюються його можливі зміни, зокрема – в питаннях проведення найближчих місцевих виборів. У новій статті від Аналітичного центру «Обсерваторія демократії» розбираємо, мабуть, найбільш резонансну з озвучених владою ініціатив – так звану «поправку проти регіональних партій».

Закон в інтересах влади

Більшість експертів ще в січні підкреслювали, що прийнята редакція Виборчого кодексу (і особливо його Книга IV про місцеві вибори), м’яко кажучи, далека від ідеалу. Крім відвертих маніпуляцій з «напіввідкритими списками», які ми наочно демонстрували в окремому дослідженні, в тексті є безліч двозначностей і нестиковок.

Наприклад, незрозуміло, чому було введено рекордну заставу для висування в обласні і великі міські ради, співрозмірну із заставою на парламентських і президентських виборах, але в принципі відсутня грошова застава для участі у виборах «низового рівня» (міста до 90 тисяч, районні, селищні, сільські ради). Також текст Кодексу залишає простір для тлумачень, чи можна одночасно балотуватися до рад різних рівнів, і чи може балотуватися до ради кандидат у мери. Немає однозначної відповіді, чи може обласна організація партії бути суб’єктом висування кандидатів в містах обласного значення з населенням до 90 тисяч.

І в самій Центральній виборчій комісії визнають, що таких «білих плям», які потребують єдиного офіційного роз’яснення, в законі безліч. Власне, в тому числі і тому ЦВК розробила свої рекомендації щодо зміни Виборчого кодексу – правда, опублікована чомусь тільки та частина поправок, яка стосується перших трьох книг Кодексу.

Можливо, в ЦВК хочуть дочекатися остаточної позиції партії «Слуга народу» і «синхронізувати» свої рекомендації щодо місцевих виборів з «лінією партії». І слід зазначити, що у пропрезидентської сили вже з’явилася певна загальна публічна позиція з цього питання, озвучена головою партії Олександром Корнієнко, головою фракції Давидом Арахамією і нардепом Олександром Качурою.

Три поправки, які проговорювалися спікерами «Слуги народу», зводяться до наступного:

(1) зменшити грошову заставу на місцевих виборах в 9 разів, замінивши у формулі «4 мінімальні зарплати на кожні 10 тисяч виборців» число «10 тисяч» на «90 тисяч» (відповідний законопроект №2769 вже зареєстрований у Верховній Раді);

(2) ввести партійно-пропорційну систему для міст і міських ОТГ, починаючи не з 90 тисяч населення, а з 30 тисяч;

(3) допускати до місцевих виборів тільки ті партії, які висувають списки кандидатів мінімум в 2/3 обласних рад.

Саме ця третя поправка, спрямована проти «регіональних партій місцевих еліт», може мати найбільший вплив на результат виборів і характер партійної системи. Давид Арахамія прокоментував ініціативу прямо: «Ми прийняли Виборчий кодекс, і через нього може з’явитися багато регіональних маленьких партійок. Нам це як великий партії невигідно. Швидше за все, ми будемо це коригувати».

Причинно-наслідковий зв’язок тут порушений – «багато регіональних партійок» вже існують, активно проявили себе на місцевих виборах-2015 і з прийняттям Виборчого кодексу ніяк не пов’язані. Однак глава пропрезидентської фракції ясно дав зрозуміти, що Закон буде коригуватися напередодні виборів, виходячи з вигід для партії влади – так що традиційна логіка електорального реформування в Україні залишається незмінною.

Поки немає тексту законопроекту, а лише фрагменти інтерв’ю, складно аналізувати цю ініціативу. Незрозуміло, чи йде мова про повну заборону на участь для партій, що не подають списки в 2/3 облрад, або ж вони відсікаються від участі у виборах обласного рівня, але зможуть висувати кандидатів в мери і депутати рад окремих населених пунктів. Не факт, що і в «Слузі народу» вже визначилися з деталями, але вектор змін більш-менш зрозумілий – послабити позиції «регіональних еліт» і не дати їм брати участь в місцевих виборах зі своїми «особистими» партпроектами.

Маркерний 179-й: страх перед «місцевими»

Саме в «регіональних елітах» – популярних мерах, латифундистах і вічних «господарях» своїх територій – «Слуга народу» бачить головних конкурентів на місцевих виборах. Ще восени Володимир Зеленський випромінював рішучість «перезавантажити» всі регіональні політичні режими і підготувати на місцях альтернативних діючим мерам кандидатів, які за допомогою бренду Зе-Команди повинні «йти на перемогу».

Розрахунок на повторення сценарію «мажоритарки» липня-2019, коли «ноунейми» від «Слуги народу» тільки за рахунок сили бренду перемагали багато разів переобраних діючих нардепів, перестав здаватися реалістичним вже взимку. А посилання на дані соціологічних досліджень, за якими «Слуга народу» як і раніше випереджала всіх опонентів в рази, а її рейтинг балансував на позначці в 40%, виглядали безглуздо в контексті місцевих виборів – перш за все тому, що «універсальні» анкети всеукраїнських соціологічних служб не включали «регіональні партії».

«Приміряти» результати таких опитувань з «універсальним бюлетенем» на перспективу місцевих виборів – для команди президента означало закривати очі на реальну можливість поразки. Наприклад, в Харкові варто було тільки провести дослідження, доповнивши стандартний бюлетень умовними «Блоком Кернеса», «Партією Світличної» і «Партією Фельдмана», як перспективи пропрезидентської партії вже не здавалися такими райдужними, і ні про які 40% мова не йшла.

Привід зняти «рожеві окуляри» у «зелених» з’явився завдяки довиборам у 179-му окрузі, де ще зовсім недавно майбутній губернатор Олексій Кучер громив чинного нардепа і голову облради з результатом 50+%. Сподіваючись на стабільність рейтингу партії (а точніше, відсутність потужного приросту у «старих» сил, присутніх у парламенті), «слуги народу» ігнорували безліч інших маркерних питань, про які говорила соціологія. Але ж до весни-2020 «медовий місяць» пропрезидентської партії не міг не закінчитися, що і відображалося у відповідях респондентів на питання про довіру уряду, парламенту, (не)правильний курс розвитку країни тощо.

І ось тільки вимушена капітуляція Зе-Команди на 179-му окрузі під тиском рейтингів самовисуванки Юлії Світличної показала реальне співвідношення підтримки «місцевих еліт» і «нових облич з пропрезидентським брендом». Ці номінально «парламентські» вибори по суті своїй були генеральною репетицією місцевих з усіма традиційними атрибутами місцевої кампанії та особистісно-орієнтованим голосуванням за відомих авторитетних кандидатів.

Навіть якщо в день голосування буде зроблена спроба зриву виборів через «паралізацію комісій», ця «технічна поразка» вже стала сигналом всім «місцевим елітам», що «зелених» можна перемагати. А для «Слуги народу» – це повинно послужити певним «струсом» і прощанням з ілюзіями про всесильність бренду і 100%-й ефект ототожнення кандидата з партією.

Повертаючись до інституціонального виміру – питання для пропрезидентської сили зараз ставиться так: як збільшити роль партійних брендів і не програти тисячам таких локально рейтингових «умовних Світличних» по всій країні? Якраз цьому і покликані сприяти поправки про переведення міст з 30 до 90 тисяч населення на партійно-пропорційну систему, а також про недопуск до виборів «локальних» проектів.

Досвід виборів-2015

Острах Зе-команди перед «регіональними елітами» в кейсі 179-го округу чимось нагадує рішення «Народного фронту» не йти на місцеві вибори-2015. Але ці побоювання, безумовно, не безпідставні – досить звернутися до досвіду тих же останніх місцевих виборів, щоб переконатися в силі «локальних проектів».

ТОП-10 успішних кейсів «регіональних партій» на місцевих виборах-2015

Партія Рада Результат
«Відродження» Харківська міськрада 1 місце, 57 / 84 місць
«Відродження» Харківська облрада 1 місце, 50 / 120 місць
«Довіряй ділам» Одеська міськрада 1 місце, 27 / 64 місць
«Вінницька Європейська Стратегія» Вінницька міськрада 1 місце, 20 / 54 місць
«Єдиний центр» Закарпатьска облрада 1 місце, 19 / 64 місць
«За конкретні справи» Хмельницька облрада 1 місце, 19 / 84 місць
«Рідне місто» Чернівецька міськрада 1 місце, 10 / 42 місць
«Партія вільних демократів» Черкаська міськрада 1 місце, 8 / 42 місць
«Черкащани» Черкаська облрада 2 місце, 16 / 84 місць
«Совість України» Полтавська міськрада 3 місце, 7 / 42 місць

Під «регіональними партіями» в даному випадку розуміються непарламентські політичні сили, які брали в 2015 році участь у місцевих виборах тільки в одному або декількох регіонах. І хоч за Законом «Про політичні партії в Україні»:

  • у визначенні «політичної партії» її атрибутом названа «програма загальнонаціонального розвитку» (стаття 2);
  • сказано, що всі партії «створюються і діють тільки із всеукраїнським статусом» (стаття 3);
  • для реєстрації потрібно 10 тисяч підписів, зібраних в двох третинах районів двох третин областей, що вже на етапі створення підкреслює всеукраїнський характер об’єднання (стаття 10);

=> проте, в Україні де-факто існує безліч «регіональних партій», деякі з яких прямо акцентують на цьому в своїй назві («Наш дім – Одеса», «Черкащани» та інші).

У 2015 році успішних кейсів участі «регіональних партій» в місцевих виборах було безліч – в половині рад областей та обласних центрів присутні фракції таких «локальних проектів», бенефіціарами яких виступали представники «регіональних еліт» (Балоги, Гереги, мери Кернес, Труханов, Мамай та інші).

Якщо заглибитися в місцеві ради Харківської області, то відносно успішним прикладом локального проекту можна назвати «Волонтерську партію України» (тодішній бенефіціар – Валерій Дьома). У кількох радах можна зустріти фракції екзотичної і не бравшої участь у виборах до облради «Партії ветеранів Афганістану». Цікавий кейс маловідомої партійної франшизи трапився в Ізюмі, де переможець мерських перегонів Валерій Марченко балотувався від партії «Нові обличчя» і провів однойменну фракцію до міськради.

Всього в місцевих радах України представлено хоча б одним депутатом близько 90-та партій, і тут доречно говорити про взаємозв’язок виборчої і партійної системи. Попередній закон, який регулював місцеві вибори, зобов’язував кандидатів у будь-який міські та районні ради обзавестися хоч якою-небудь партійною франшизою, не допускаючи самовисування. Звідси і виник попит на франшизи з «нейтральною назвою», що використовуються локально (від одної місцевої ради до участі у виборах в декількох регіонах).

Зараз же поправкою про необхідність висунення в двох третинах областей, «Слуга народу», ймовірно, розраховує стиснути партійну систему до умовних 10-15 всеукраїнських брендів, з яких пропрезидентська сила була б найбільш рейтинговою. Однак чи всі можливі ефекти від такої ініціативи прорахували в Зе-Команді?

Ризики для «Слуги народу» і дилеми «місцевих еліт»

Припустимо, анонсовані Арахамією і Корнієнком зміни будуть прийняті і простір для маневру «регіональним елітам» обмежать. У такому випадку, наприклад, мер Харкова вже не зможе піти на вибори з брендом «Блок Кернеса – Успішний Харків». Але чи сильно зміниться електоральний розклад в місті, якщо мер поведе свою команду до місцевих рад під будь-якою іншою партійною франшизою?

Варто нагадати, що про партію «Відродження» до літа 2015-го масовий виборець у Харкові не знав – для нього це був абсолютно «нульовий бренд», що, однак, не завадило довести ототожнення «Відродження» з Кернесом до максимуму і отримати на виборах результат, достатній для однопартійної більшості в міськраді.

В цілому, така поправка залишає «регіональним елітам» на місцевих виборах кілька опцій:

  1. Кооптуватися в уже чергову для себе пропрезидентську силу.
  2. Вибрати найбільш популярну на своїй території парламентську опозиційну до «зелених» партію – ймовірно, більшість зосередиться на «Європейської солідарності», «Батьківщині» і «Опозиційною платформі – за життя».
  3. Консолідуватися і створити спільну платформу «регіональних еліт» з універсальним партбрендом.

Саме третій сценарій найбільш цікавим. Якщо на парламентських виборах-2019 озвучена Кернесом ідея «партії мерів» в останній момент була відкинута на користь франшизи «Опозиційного блоку», то поправка проти «регіональних партій» може знову актуалізувати ідею такої «партії місцевого самоврядування».

Вибирати є з чого – чи буде цей альянс носити назву «Довіряй ділам», «Наш край», «Рідне місто» – не так уже й важливо. Але якщо «місцеві еліти», які в 2015-му йшли на вибори з різними «локальними проектами», домовляться про єдину платформу – це буде головний опонент для «Слуги народу» на найближчих виборах.

Можливо, єдина платформа – малоймовірний сценарій, і таких загальнонаціональних «партій місцевого самоврядування» буде кілька (з орієнтацією на різних олігархів). Але навіщо «Слузі народу» самостійно сприяти консолідації «регіональних еліт» в єдиний або два-три партпроекта – абсолютно незрозуміло.

Раціональних пояснень, що виключають стратегічну помилку – два:

  1. Або в пропрезидентської партії вже готові відкрито співпрацювати з «місцевими елітами», і таким чином «заганяють» популярних кандидатів до себе.
  2. Або готові співпрацювати приховано і створять допоміжний партпроект для тих, кого не можна публічно підтримати, але хто точно переможе на своїй території (такий собі «Наш край 2.0.», аналогічно лояльний новим господарям Банкової).

При першому сценарії ми побачимо традиційну модель становлення пропрезидентської партії, що повторює досвід «Партії регіонів» або «Блоку Порошенка». З одного боку, це буде цілковитий розрив з риторикою Володимира Зеленського зразка кампаній 2019 року, іміджевий удар не тільки по президенту, але й по самій ідеї, що кланово-олігархічну систему в Україні можна трансформувати в поліархічну. Однак, з іншого – тоді «Слуга народу» без проблем переможе на місцевих виборах (в мініатюрі ця модель була реалізована в кейсі виборів до трьох ОТГ Куп’янського району 22 грудня 2019 року).

При другому сценарії, ілюзія боротьби «міцних господарників» і «нових облич» закінчиться їх коаліцією (публічною чи тіньовою) у місцевих радах. Союз адміністративного (префекти, суди, силовий блок) і електорального (популярні мери і їх фракції в радах) ресурсів буде потужним, але недовговічним, а «місцеві еліти» благополучно переживуть ще одного президента. Зрозуміло, це дуже далекосяжні прогнози, але весь попередній досвід кооперації президентів з «місцевими» закінчувався однаково і на користь останніх.

Ні в одному з цих двох раціональних пояснень мова не йде про колишню готовність реально протистояти «місцевим елітам» і намагатися перезавантажити регіональні політичні режими, оскільки сприяти консолідації своїх ворогів – це аж ніяк не раціонально. І коли Арахамія говорить про «поправку 2/3» як спосіб боротьби з «регіональними партійками» і «місцевими князьками», він або лукавить, або не розуміє, якого «партійного левіафана місцевого самоврядування» ризикує створити.

Резюме

  1. У Виборчий кодекс з великою часткою ймовірності ще до місцевих виборів-2020 буде вноситися низка змін. Причому, поряд з «технічними правками», що приводять текст у відповідність новому адміністративно-територіального устрою після завершення реформи, можна очікувати і деяких змістовних змін. Логіка цих «змістовних коригувань» незадовго до виборів залишається незмінною – максимізувати очікувані вигоди для партії влади. З озвученого топ-спікерами «Слуги народу» можна зробити висновок, що кардинальної перекроювання двох закладених у Кодекс виборчих систем очікувати не слід, але, як мінімум, дві істотні поправки пропрезидентська сила має намір внести. По-перше, опустити поріг введення пропорційно-партійної системи до міст з населенням 30 тисяч (а не 90, як у чинному Законі), посиливши тим самим роль партійного бренду і знизивши ризики повторення мажоритарного сценарію довиборів по 179 округу. По-друге, партія влади має намір обмежити кількість цих партійних брендів-учасників місцевих виборів, прописавши в Законі обов’язковою умовою допуску висування партією списків мінімум у 2/3 обласних рад України.
  1. В цілому, в умовах децентралізації підтримка місцевої влади зросла, і характерним маркером тут слугують навіть не опитування про довіру тим чи іншим інститутам, а результат виборів у 179-му окрузі. І якщо в «Слузі народу» справедливо бачать саме в «місцевих елітах» головних конкурентів на найближчих виборах, то при цьому незрозуміло, як «поправка проти регіональних партій» допоможе пропрезидентській силі. Замість пари десятків дрібних «персональних партпроектів» може з’явитися одна або кілька сильних партій консолідованих «місцевих еліт». Частина «місцевих» може посилити команди «Європейської солідарності» на Західній Україні або ОПЗЖ на Південному Сході. Але «Слузі народу» така поправка буде вигідна лише в тому випадку, якщо вже прийнято рішення відкрито або кулуарно співпрацювати з представниками діючої місцевої влади, «заганяючи» їх в пропрезидентську партію або спеціально створюваний проект-сателіт на зразок «Нашого краю».
  1. Керуючись суто власними інтересами, пропрезидентська команда, тим не менш, може істотно змінити партійну систему держави. Тренд на скорочення числа партій (яких зараз більше 350-ти), з одного боку, оздоровить партійну систему, позбавивши її від «коматозних проектів», які по суті своїй партіями не є. Однак, з іншого боку, вимогу до партій висувати списки в обласні ради по всій країні, разом з вкрай високими грошовими заставами і юридичною неможливістю самовисування на рівні міст від 30 тисяч і більше, можна трактувати як таку, що суперечить «Європейській хартії місцевого самоврядування» та обмежує конституційні права громадян України. Явно дискримінаційний характер таких новацій відчують на собі, наприклад, партії етнічних меншин. Чому умовна «Партія угорців України», яка раз по раз переобирається в Закарпатській обласній раді, не кажучи вже про ради нижчого рівня (наприклад, у Берегово), повинна де-факто втратити право участі у виборах? І до яких наслідків це призведе – до мирного включення представників етнічних меншин у всеукраїнські партії або це стане каталізатором сепаратистських настроїв в прикордонних регіонах, які будуть підігріватися державами-сусідами? Офісу президента слід ретельніше проаналізувати потенційні ризики від таких змін, тому що на даний момент рішення виглядає нераціональним і таким, що вже в короткостроковій перспективі принесе тільки шкоду і «Слузі народу», і державі.
  1. З огляду на ці ризики, а також тренди української децентралізації та загальноєвропейської регіоналізації, можливо, слід не боротися з закономірним бажанням «місцевих еліт» брати участь у виборах автономно від парламентських партій, а дати їм це право, розмежувавши в українському законодавстві два типи партій – загальнонаціональні та регіональні. Останні зможуть самостійно брати участь у місцевих виборах на своїх територіях, а на парламентських якимось чином надавати підтримку тій чи іншій загальнонаціональній партії.

Антон Авксентьєв, кандидат політичних наук,

Аналітичний центр «Обсерваторія демократії».

Опубліковано на інформаційно-аналітичному порталі «Хвиля».

Матеріал підготовлений в рамках проекту «Promoting Democratic Elections in Eastern Ukraine», що реалізується за фінансової підтримки Національного фонду на підтримку демократії (NED). Зміст публікації не обов’язково відображає точку зору NED і є предметом виключної відповідальності Аналітичного центру «Обсерваторія демократії».