«Напіввідкриті списки» на місцевих виборах: хитрощі Виборчого Кодексу | АНАЛIТИЧНИЙ ЦЕНТР «ОБСЕРВАТОРІЯ ДЕМОКРАТІЇ»

«Напіввідкриті списки» на місцевих виборах: хитрощі Виборчого Кодексу

1 січня 2020 року набрав чинності Виборчий Кодекс, який кардинально змінив електоральні системи виборів депутатів місцевих рад. А 10 січня Аналітичний центр «Обсерваторія демократії» опублікував статтю з розбором новацій, яка, ймовірно, надихнула деякі інші організації та окремих авторів на поглиблене вивчення деяких аспектів теми.

Однак, якщо з більш простими аспектами (як, наприклад, розмір грошової застави або чисельність мандатів в місцевих радах) розібратися нескладно, то питання «відкритості списків» вимагає більш глибокого аналізу і відповідної компетенції. У цьому матеріалі ми змоделюємо розподіл мандатів для Харківської міськради і розвінчаємо твердження про те, що Виборчий Кодекс в нинішній редакції вводить чисту систему «відкритих списків».

Міф про відкриті списки

Вся епопея з Виборчим Кодексом з самого початку супроводжувалася його «позитивною міфологізацією»: політики і активісти/експерти, які лобіюють його прийняття, публічно підносили Кодекс як панацею від усіх бід українських виборів. Найчастіше в захопленому ключі йшлося про скасування «мажоритарки» і запровадження партійно-пропорційної системи з відкритими списками.

На питання, чому це добре – перераховувалися різні негативні явища (адмінресурс, прямий і непрямий підкуп виборців), які нібито викорінюються завдяки новій системі. Тобто в цілому за останні кілька років сформувався міфологізований дискурс «адвокації наосліп», реальна суть якого зводиться до принципу «не читав, але схвалюю». Об’єктивний аналіз і спроби моделювання зустрічалися рідко – тут окремого згадування заслуговує стаття Сергія Васильченка «Відкриті списки в проекті Виборчого Кодексу: спекуляції і реалії» (опублікована в лютому 2018 року).

До чого призводить низький рівень дискурсу? Наприклад, до того, що під виглядом «відкритих списків» в законі прописується щось інше (і навіть близьке до протилежного), а «суспільні експерти» з «громадськими активістами» по інерції будуть нахвалювати Кодекс і пишатися своїм внеском у адвокацію «великої електоральної реформи».

На міфі про «кінець мажоритарки» навіть немає сенсу докладно зупинятися – його відтворюють тільки ті, хто не дочитав до Книги IV Виборчого Кодексу, присвяченій якраз місцевим виборам і яка передбачає чисту мажоритарну систему відносної більшості з багатомандатними округами для міст з населенням до 90 тисяч, селищ, сіл і районів (!). Тобто тепер на двох з трьох рівнях місцевого самоврядування (майже всі ОТГ і укрупнені райони) буде введена мажоритарна система, тоді як в 2015-му році на рівні районних рад і в містах до 90-ти тисяч жителів мандати розподілялися за партійно-пропорційною системою. Іншими словами, «мажоритарки» на місцевих виборах стане більше (питання про те, добре це чи погано, ми зараз не розглядаємо – просто ілюстрація до «рівня» міфологізованого дискурсу).

Ситуація з міфом про виключно «відкриті списки» в чомусь аналогічна – цілком може бути, що в порівнянні з 2015-м роком вплив виборців на розподіл мандатів між конкретними кандидатами від партій тільки знизиться, але це можна буде коректно досліджувати лише після виборів.

Перед тим як перейти до моделювання, що розкриває вади нової системи, слід розібратися із самою категорією «відкритих списків». Вельми поширена маніпуляція політиків – називати «відкритим списком» якусь затверджену партією черговість кандидатів, з якою можна ознайомитися у відкритому доступі. Це брехня.

«Відкриті» і «закриті» списки відрізняються не «відкритим доступом до ознайомлення», а можливістю виборців впливати на черговість кандидатів у списках. Під «відкритими списками» в політології розуміють таку модель, при якій черговість партійного списку залежить від голосів виборців, тоді як черговість кандидатів у «закритому списку» регулюється тільки самою партією.

Очевидно, що партійним керівникам, які формують списки, невигідно позбавляти себе можливості визначати, хто з кандидатів посяде «умовно прохідне» місце, а хто буде «непрохідним». Тому, незважаючи на риторику парламентських партій – а всі вони декларативно підтримують ідею «відкритих списків» – реальним їх інтересам відповідає саме максимально можливе «закриття списку» від впливу виборців на черговість. І щоб відстояти ці реальні інтереси партійних керівників, в закон вшиваються відразу кілька «запобіжників» для «відкритості списку» – їх ефекти будуть продемонстровані нами в наступних двох підрозділах.

Як будуть розподілятися мандати на місцевих виборах

Для ілюстрації роботи нової виборчої системи в обласні і великі міські ради проведемо моделювання. За основу візьмемо результати виборів до Верховної Ради 2019 року в розрізі районів Харкова та розрахуємо, як би розподілилися 84 мандати для партій-суб’єктів виборів. Зрозуміло, на місцевих виборах 2020 року сам список партій-учасниць буде іншим, вони будуть мати інший рівень підтримки, більш того – можуть бути інші контури округів / районів (адміністративно-територіальна реформа може торкнутися і районів Харкова – принаймні, в законопроекті «Про основи адміністративно-територіального устрою» передбачено, що райони не можуть нараховувати менше 150 тисяч населення).

Однак мета цього моделювання – не спрогнозувати, як розподілятимуться мандати між партіями (для цього потрібна актуальна соціологія), а оцінити співвідношення «відкритого» і «закритого» рівня системи (тобто яку кількість своїх кандидатів партії можуть провести в обхід відкритих списків).

На парламентських виборах-2019 в рамках Харкова 5%-й бар’єр подолали 5 партій. Розрахуємо, як би розподілилися 84 мандати міської ради при таких показниках. Тут і далі для розрахунків нам знадобиться обчислити «виборчу квоту» – число голосів, необхідних для отримання одного мандата. Вона розраховується за формулою: всі голоси, подані за «прохідні» партії, діляться на число мандатів ради. У нашому моделюванні виборча квота = 413160 / 84 = 4918 голосів.

Партія Голосів % голосів Мандатів
Слуга Народу 188 242 38,90 38 / 84
Опозиційна платформа – За Життя 124 093 25,65 25 / 84
Опозиційній Блок 42 408 8,77 9  /  84
Європейська Солідарність 31 801 6,57 7  /  84
Партія Шарія 26 616 5,50 5  /  84

Перейдемо до першого етапу розподілу мандатів – серед окружних списків партій. Ділимо число голосів кожного окружного списку на виборчу квоту, щоб отримати число мандатів для партії в цьому окрузі (всі округлення робляться в сторону меншого цілого числа). Наприклад, окружний список «Слуги народу» в Шевченківському районі Харкова в рамках зазначеного моделювання отримає 5 мандатів (М = 5,61), а в Холодногірському – 2 (М = 2,90). А, наприклад, у «Партії Шарія» жоден окружний список не отримає жодного мандату (всі М <1), оскільки у всіх районах міста партія набрала голосів менше виборчої квоти (тобто, менше 4918 голосів).

Округ (район) Слуга Народу ОПЗЖ ОпоБлок ЄС Шарій
Голоси M Голоси M Голоси M Голоси M Голоси M
Шевченківський 27582 5,61 18173 3,69 6657 1,35 6679 1,36 4420 0,90
Київський 25779 5,24 16687 3,39 5705 1,16 5303 1,08 3889 0,79
Холодногірський 14253 2,90 9118 1,85 3196 0,65 2148 0,44 1829 0,37
Новобаварський 18387 3,74 11214 2,28 4247 0,86 2488 0,51 2059 0,42
Основянський 13536 2,75 8515 1,73 3240 0,66 1972 0,40 1627 0,33
Слобідський 14243 2,90 9176 1,87 3270 0,66 2056 0,42 1917 0,39
Індустріальний 22607 4,60 16201 3,29 5233 1,06 2824 0,57 3244 0,66
Немишлянський 20313 4,13 13954 2,84 4349 0,88 3075 0,63 3028 0,62
Московський 31542 6,41 21055 4,28 6511 1,32 5256 1,07 4603 0,94
Разом 188242 38,27 124093 25,23 42408 8,62 31801 6,47 26616 5,41
Мандатів 38 25 9 7 5
На I етапі 33 20 4 3 0
Йдуть на II этап 5 5 5 4 5

Таким чином, на першому етапі було б розподілено 33 з 38-ми мандатів «Слуги народу», 20 з 25-ти мандатів «Опозиційної платформи – За життя», 4 з 9-ти мандатів «Опозиційного Блоку», 3 з 7-ми мандатів «Європейської Солідарності», 0 з 5-ти мандатів «Партії Шарія».

Разом, 60 мандатів розподіляються на першому етапі, а 24 мандати – на другому етапі за системою «закритих» списків. При цьому істотно спотворюється пропорційне представництво районів – в програшному положенні виявляються невеликі райони, які недоотримують свою квоту мандатів. Також ми бачимо, що у кожної партії число мандатів, які йдуть на розподіл серед «закритих» міських списків – близько 4-5. Це число за теорією ймовірності буде дорівнювати кількості округів, поділеній на 2, незалежно від рівня підтримки партії. Таким чином, кожна партія, яка подолала бар’єр, з високою ймовірністю, зможе провести «закриту» четвірку-п’ятірку кандидатів.

Чи гарантовано це зі стовідсотковою ймовірністю? Ні – в разі, якщо сума залишків після коми в квотах окружних списків буде менше одиниці, то все мандати партії розподіляться на першому рівні. Тобто потрібні, наприклад, – тобто, такі, щоб сума цих дев’яти залишків після коми була менше одиниці або навіть менше 0,5, оскільки тут вже округлення необов’язково в меншу сторону. У нашому моделюванні сума залишків може приймати значення, більші 0 і менші 9 – нескладно прикинути ймовірність, що ця сума буде меншою 0,5 або 1,5 для других номерів списків (ймовірність знижується до 50% для 5-го номера). Тобто потрібні такі, щоб сума цих дев’яти залишків після коми була менше одиниці або навіть менше 0,5, оскільки тут вже округлення необов’язково в меншу сторону. У нашому моделюванні сума залишків може приймати значення, більші 0 і менші 9 – нескладно прикинути ймовірність, що ця сума буде меншою 0,5 або 1,5 для других номерів списків (ймовірність знижується до 50% для 5-го номера).

«Напіввідкриті списки» в округах

Повертаємося до першого етапу, на якому розподіляються 60 мандатів по т.зв. системі «відкритих списків». Тут ключовим блокуванням «відкритих списків» є стаття 259 Виборчого кодексу: «Кандидати у депутати, які отримали кількість голосів виборців, яка дорівнює або перевищує 25 відсотків розміру виборчої квоти, визначеної відповідно до частини третьої статті 257 цього Кодексу, розміщуються на початку регіонального виборчого списку відповідної організації партії у порядку зменшення відсотків голосів виборців, які підтримали відповідного кандидата у депутати… <>… Після кандидатів у депутати, які отримали кількість голосів виборців, яка дорівнює або перевищує 25 відсотків розміру виборчої квоти, у регіональному виборчому списку розміщуються інші кандидати у черговості, визначеній організацією партії при висуванні кандидатів».

Традиційна модель «відкритих» списків передбачає наступне: кандидати займають місця в списку в порядку зменшення числа голосів, поданих за них виборцями. Однак стаття 259 де-факто стверджує, що за замовчуванням список закритий (залишається черговість окружного списку, встановлена ​​партійним з’їздом при висуненні), а зміни місць в списку можливі тільки для тих кандидатів, які набрали 25% від виборчої квоти. У нашому моделюванні ці 25% від виборчої квоти (4918 голосів) = 1230 голосів. Якщо кандидат не набирає цей поріг поданих персонально за нього голосів, то він не може зайняти більш високу позицію в окружному списку, ніж та, яку йому при висуненні визначила партія.

Ключове питання – чи багато кандидатів зможуть набрати таку кількість персональних голосів або на першому (окружному) етапі мандати також будуть розподілятися між тими, кого вище в списку поставила партія? Нагадаємо, що в окружному списку може бути від 5 до 12 кандидатів. Розрахуємо, скільки персональних голосів отримав би «середній» кандидат в окружному списку кожної партії (тобто, при рівному розподілі голосів між кандидатами).

При цьому важливою змінною є відсоток виборців, які взагалі стануть голосувати за конкретних кандидатів (а не обмежаться голосом за партію) – зробимо три варіанти моделювання – для 25%, 50% і 100% виборців, які голосують за будь-яких кандидатів. Також будемо виходити з того, що всі партії сформують повні списки на 84 кандидати, розподіливши їх по окружним спискам, пропорційно чисельності виборців в районах міста (з урахуванням прописаного в законі діапазону – 5-12 кандидатів).

Округ (район) Кандидатів у списку Слуга Народу (38,9%) ОПЗЖ (25,65%) ОпоБлок (8,77%)
25% 50% 100% 25% 50% 100% 25% 50% 100%
Шевченківський 12 575 1149 2299 379 757 1514 139 277 555
Київський 12 537 1074 2148 348 695 1391 119 238 475
Холодногірський 6 594 1188 2376 380 760 1520 133 266 533
Новобаварський 7 657 1313 2627 401 801 1602 152 303 607
Основянський 7 483 967 1934 304 608 1216 116 231 463
Слобідський 9 396 791 1583 255 510 1020 91 182 363
Індустріальний 10 565 1130 2261 405 810 1620 131 262 523
Немишлянський 9 564 1129 2257 388 775 1550 121 242 483
Московський 12 657 1314 2629 439 877 1755 136 271 543

 

Округ (район) Кандидатів у списку ЄС (6,57%) Партія Шарія (5,50%)
25% 50% 100% 25% 50% 100%
Шевченківський 12 139 278 557 92 184 368
Київський 12 110 221 442 81 162 324
Холодногірський 6 90 179 358 76 152 305
Новобаварський 7 89 178 355 74 147 294
Основянський 7 70 141 282 58 116 232
Слобідський 9 57 114 228 53 107 213
Індустріальний 10 71 141 282 81 162 324
Немишлянський 9 85 171 342 84 168 336
Московський 12 110 219 438 96 192 384

Кожне з цих чисел («персональні голоси «середнього» кандидата в окружному списку партії») слід співставляти з 25% від виборчої квоти – тобто, з 1230 голосами. Таким чином, ми бачимо, що кандидатам від партій, які набрали менше 10%, вкрай складно набрати в окрузі 1230 голосів, навіть якщо виходити з оптимістичного сценарію, що всі 100% виборців голосуватимуть за конкретного кандидата. А ось для великих партій (25% і більше рейтингу) система дійсно може спрацьовувати як модель з «відкритими» списками на окружному рівні і навіть «середній» кандидат може акумулювати 1230 голосів з партійного електорату в окрузі.

Резюме

1. Не лише щодо парламентських, а й щодо місцевих виборів Виборчий Кодекс в нинішній редакції НЕ вводить чисту систему «відкритих списків». Оптимісти можуть назвати її моделлю «напіввідкритих» списків, песимісти – «напівзакритих», але Кодекс виписаний в інтересах партійних керівників, а не потенційних кандидатів і вже тим більш – виборців. До слова, крім формальних важелів контролю над черговістю кандидатів у списках, зберігається загроза і неформальних, якщо, як і в 2015 році, деякі партії зобов’яжуть своїх кандидатів на етапі висування писати заяви про відмову від мандату. Яскрава ілюстрація – «кейс Новака»: коли черговість в харківському міському списку «Відродження» була змінена постфактум для проходження секретаря міськради.

2. У систему закладено, як мінімум, два потужних запобіжника від «відкритих списків». Перш за все, мова йде про другий рівень розподілу мандатів серед єдиних загальноміських / обласних списків партій. Моделювання для Харківської міської ради показало, що майже третина (24 з 84-х) мандатів розподіляються саме на цьому рівні по системі «закритих списків». Кожна партія, що подолала 5% бар’єр, ймовірно, зможе по «закритій частини» провести кілька кандидатів (в середньому, це число дорівнює кількості округів, поділеній на два). Цієї лазівки б не було, якщо б на етапі розподілу мандатів в округах не прописали округлення в бік найближчих менших цілих чисел. При цьому існує деяка частка ймовірності, що перші номери списків можуть не пройти (умовно, якщо сума залишків у всіх округах буде менше, ніж 0,5). Так що, навіть кандидатам з високими номерами в єдиному списку, які не бажають, нехай і з хорошими шансами, грати в «російську рулетку» з арифметикою, слід потурбуватися щодо набору «персональних голосів» і спробувати отримати мандат на окружному етапі.

3. Другий «заобіжник» – це «поріг персональних голосів», який встановлюється статтею 259: щоб просуватися вгору по «відкритому» окружному списку, кандидату недостатньо набрати більше голосів, ніж наберуть його однопартійці – потрібно ще й набрати 25% від виборчої квоти (в нашому моделюванні – 1230 голосів). Цей поріг – єдиний для всіх кандидатів, незалежно від партії та округу. А значить, подолати цей поріг буде складніше кандидатам від партій з невисокими результатами в цих округах: складно набрати 1230 «персональних голосів», коли за весь список, в якому крім тебе ще 4-11 конкурентів-однопартійців, подано 2-3 тисячі голосів.

4. Моделювання показує, що на окружному рівні списки тим «відкритіші», чим більш «рейтинговою» є партія. Очевидно, що з умовних 84-х кандидатів до міськради, лише деякі зможуть розраховувати на «лазівки» закритих списків – що в цій ситуації робити іншим? На відміну від 2015-го року, стратегія вибору традиційно сприятливого для партії округу і «ефекту ототожнення» з нею вже не спрацює – голоси за партію в окрузі тепер предмет конкуренції 5-12-ти висунутих нею кандидатів. Відповідно, кандидатам доведеться йти від зворотного – знаходити «персональні голоси» за себе, які автоматично підуть в скарбничку партії. Критично важливо для кандидатів – роз’яснити виборцям округу нову систему, щоб максимізувати не тільки явку, але і відсоток тих, хто крім «галочки» навпроти партії впише внизу бюлетеня цифру з номером кандидата. Так що, «відсидітися» на «правильних» номерах зможуть не всі, а іншим кандидатам, ще більше ніж раніше, знадобиться якісно та професійно вибудовувати роботу та комунікацію з виборцями за кардинально нових «правил гри» з зовнішньою і внутрішньопартійною конкуренцією в округах.

5. Якщо абстрагуватися від кандидатських стратегій, ефекти від «відкритих списків» в такому вигляді можуть сильно розчарувати впевнених в тому, що «сітка», «гречка» і адмінресурс – це атрибути виключно мажоритарної системи. Якщо мета кандидата зводиться до пошуку умовно у 100-тисячному окрузі 1230 голосів за себе (і попутно за партію), то «відкриті списки» аж ніяк не страхують від подібних недобросовісних тактик набору голосів. Викорінити різноманітні форми підкупу виборців і «контрольованого голосування» неможливо тільки за допомогою реформування виборчої системи, без зміни політичної культури в цілому.

Антон Авксентьєв, кандидат політичних наук,

Аналітичний центр «Обсерваторія демократії».

Опубліковано на інформаційно-аналітичному порталі «Хвиля».

Матеріал підготовлений в рамках проекту «Promoting Democratic Elections in Eastern Ukraine», що реалізується за фінансової підтримки Національного фонду на підтримку демократії (NED). Зміст публікації не обов’язково відображає точку зору NED і є предметом виключної відповідальності Аналітичного центру «Обсерваторія демократії».