«Парламентська змова» і консервація партійної системи України | АНАЛIТИЧНИЙ ЦЕНТР «ОБСЕРВАТОРІЯ ДЕМОКРАТІЇ»

«Парламентська змова» і консервація партійної системи України

Мери – лише від партій, партії – з висуванням у 2/3 облрад і загальнонаціональний 5%-й бар’єр на додачу: в «Слузі народу» озвучили свої плани зі зміни Виборчого кодексу, з якими не згодні в «Асоціації міст України». «Правила гри» на місцевих виборах, як і раніше залишаються невідомими, торги тривають, а Аналітичний центр «Обсерваторія демократія» досліджує, що стоїть за останніми ініціативами «слуг».

Партизація місцевих виборів

Якщо щось щодо місцевих виборів в Україні і можна стверджувати напевно, так це те, що нічого не можна стверджувати напевно. Підготовка до майбутньої кампанії триває в ситуації невизначеності – перш за все, інституційної. Якщо передбачена Конституцією дата виборів – 25 жовтень 2020 року – сьогодні приймається за основу і в «Слузі народу» (але жодних гарантій, що завтра вони знову не заговорять про перенесення на весну), то з «правилами гри» ясності набагато менше.

Комунікаційні хитрощі влади полягають у тому, що публічно різні топ-спікери говорять протилежні речі, ускладнюючи для опонентів розуміння реального розкладу. Приблизно два місяці тому ми аналізували, які значущі зміни до Виборчого кодексу розглядаються в «Слузі народу», з акцентом на так званій «поправці 2/3» проти «регіональних партій» – допуск до участі у виборах тільки тих партій, які висувають кандидатів в обласні ради мінімум 2/3 регіонів. І прогнозували, що спроба «загнати» місцеві еліти до себе (в «Слугу народу» або проект-сателіт типу «Нашого Краю») може обернутися створенням сильної «партії мерів» (або двох-трьох подібних проектів під прапорами різних олігархів).

10 квітня в інтерв’ю «Лівому берегу» Олександр Качура (народний депутат з пропрезидентської фракції і один з відповідальних за підготовку до місцевих виборів) з приводу «поправки 2/3» стверджував, що «ця ідея поки не знайшла підтримки в партії».

А вже 26 квітня голова партії «Слуга народу» Олександр Корнієнко в своєму інтерв’ю озвучив наміри не тільки прийняти «поправку 2/3», а й посилити її всеукраїнським прохідним бар’єром в розмірі 5%, а також заборонити самовисування в мери.

Інформація про 5% загальнонаціонального бар’єру і де-факто абсурдну підміну місцевих виборів «псевдопарламентськими» на рівні чуток обговорювалася вже пару тижнів, і навіть знайшла своє відображення в листі «Асоціації міст України» до голови пропрезидентської фракції Давида Арахамії від 21 квітня. Серед вимог:

  • відмова від будь-яких «загальнонаціональних бар’єрів»,
  • зниження грошової застави,
  • право на самовисування кандидатів у мери / голови ОТГ,
  • збереження «вододілу» пропорційної і мажоритарної систем на рівні 90 тисяч населення громади.

Звернення підписане Віталієм Кличком, і крім формального статусу глави Асоціації міст, мер Києва стає рупором всіх градоначальників в суперечках з Офісом президента.

Проте, контроль над зміною законодавства – не у рейтингових мерів, а в руках парламенту і партій, суспільна довіру до яких – вкрай низька. Одне з останніх опитувань до початку карантину (проведене за методологією face-to-face, а не телефонне чи інтернет-опитування) від «Центру Разумкова» засвідчило:

  • Верховній раді як інституту «не довіряють» 65% українців («повністю довіряють» – 3,3%, «скоріше довіряють» – 24,6%; тоді як у вересні 2019-го баланс довіри був позитивним – 57% на 25%);
  • Недовіра до лідерів партій/фракцій становить: Петру Порошенко – 80%, Юлії Тимошенко – 71%, Юрію Бойку – 70%;
  • Ставлення до інституту політичних партій в Україні: 16,7% – повністю або скоріше позитивне, 70% – негативне.

Порівняємо ці дані з результатами VI муніципального опитування групи «Рейтинг» – рівень схвалення діяльності місцевої влади в обласних центрах переважно позитивний: середньостатистичному українському мерові довіряє на 16% більше виборців, ніж не довіряє. Про причини такого розриву в ставленні до центральної та місцевої влади зараз не говоримо – приймаємо як даність. Ось і парламентські партії перед закономірною загрозою поразки на місцевих виборах «регіональним проектам» (мерів і не тільки), вирішили перекрити електоральний вимір інституціональним.

І це той випадок, коли інтереси «Слуги народу» і різнофлангової парламентської опозиції повністю збігаються. Вибори в ОТГ останніх кількох років показали, як багато мандатів партії програють самовисуванцям, відповідно – щоб нанести «подвійний удар» популярним «місцевим елітам», парламентські партії не тільки намагатимуться «загнати» їх до себе, заборонивши локальну участь в окремо взятих регіонах, але й спробують мінімізувати опції самовисування.

Зараз у Виборчому кодексі багатомандатнома мажоритарна система передбачена для всіх районних, селищних і сільських рад (незалежно від чисельності населення), а також для невеликих міських рад до 90 тисяч осіб. Перспективи районних рад, судячи з інтерв’ю Корнієнко, туманні – на сьогодні в пріоритеті варіант з двома рівнями місцевого самоврядування (ОТГ і регіон, без райрад), хоча «урядники» як представники урядової вертикалі в укрупнених районах будуть. А ось «вододіл» в 90 тисяч однозначно мають намір знижувати – публічно проговорювалися кілька варіантів (50, 30, 20 або 10 тисяч), хоча і Корнієнко, і Качура в своїх інтерв’ю називали саме «10 тисяч». Причому незрозуміло, мова як і раніше тільки про міста, або цей числовий бар’єр буде застосований до всіх ОТГ.

Моделювання варіантів для ОТГ Харківської області

Змоделюємо на прикладі Харківської області, в яких ОТГ вибори пройдуть за партійно-пропорційною системою при різних варіантах «вододілу». Поки що виносимо за дужки різночитання, які виникли у Харківській облдержадміністрації та Кабміну, а також історію конфліктів в кожному з проблемних кейсів – за основу для розрахунків приймемо опублікований на сайті ХОДА варіант.

Всього в регіоні має бути створено 56 ОТГ, 15 з яких повністю включають в себе контури нинішніх районів. За чинною редакцією Кодексу з 56-ти ОТГ партійно-пропорційні вибори повинні відбутися тільки в Харківську міську раду. У разі, якщо планка буде опущена до 50-ти тисяч (і це буде універсальний бар’єр для всіх типів населених пунктів) – додаються ще 3 громади (Лозівська, Куп’янська, Ізюмська). Якщо до 30-ти тисяч – ще 11, до 20-ти тисяч – ще 12, до 10-ти тисяч – плюс 17.

Тобто, якщо мажоритарну систему залишать тільки для ОТГ з населенням менше 10-ти тисяч чоловік (як кажуть Качура і Корнієнко), то в 44-х з 56-ти громад вибори будуть проходити за партійними списками без можливості самовисування і, мабуть, з вельми обмеженим переліком великих всеукраїнських партбрендов. До слова, таке поглиблення партійно-пропорційної системи актуалізує питання суб’єктів висування – хто саме подає партійні списки на «низовому рівні»? Наприклад, якщо в 2015-му році на виборах до районної ради суб’єктом висування були районні організації партій, то як буде зараз в ОТГ? Стаття 217 Кодексу, виписана в категоріях «старого» адміністративного устрою, не дає однозначних відповідей, але можна припустити, що для зручності парламентських партій все висунення може бути віддано на відкуп обласних організацій, без необхідності реєстрації осередку в кожній ОТГ.

Що стосується розмірів рад ОТГ, то про наміри змінити діючу «вилку» з прив’язкою кількості мандатів до чисельності виборців у «Слузі народу» поки не говорять. Виходячи з актуальних показників, у Харківській області розміри рад були б наступними: від 22-х мандатів у Куньєвскій (Ізюмський район), Петропавлівській (Куп’янський район) та Біляївській (Первомайський район) ОТГ – до 84-х місць у Харківській міській раді. До слова, «нарізка» Первомайського району на 3 громади виглядає досить дивно (особливо на тлі «нарізки» сусідніх районів). Також слід зауважити, що у деяких ОТГ число виборців – «прикордонне» між двома опціями, і до старту виборчого процесу рада може перейти в сусідню категорію.

Окреме питання, яке хвилює потенційних учасників – розмір грошової застави за партійний список або участь у виборах мера. Нагадаємо, що нинішній розмір застави розраховується за формулою «4 мінімальних зарплати на кожні 10 тисяч виборців», при цьому для рад, де буде функціонувати мажоритарна система, застава не передбачена.

Законопроект № 2769 про зниження застави в 9 разів (формула – «4 мінімальних зарплати на кожні 90 тисяч виборців») вже успішно пройшов профільний комітет і рекомендований депутатам для прийняття. Однак голова «Слуги народу» Олександр Корнієнко висловив свою позицію, що «знижувати треба не в 9, а в 4-5 разів максимум», до того ж – не повертати заставу партіям, які подолали бар’єр, а з цих коштів дофінансувати проведення виборів. Іншими словами, «застава» як гарантія «серйозності намірів» перетворюється на такий собі «акциз» – державне мито за участь у місцевих виборах.

Нижче в таблиці представлені орієнтовні (тому що число виборців буде ще коригуватися) суми в гривнях грошової застави для міських ОТГ Харківщини в двох варіантах – за формулою чинного закону і в разі прийняття законопроекту № 2769 в його теперішньому вигляді.

Не виключено, що в «Слузі народу» захочуть зібрати з кандидатів ще більше грошей і ввести заставу для «низового рівня» ОТГ з мажоритарною системою (з прив’язкою до чисельності виборців в окрузі для кожного кандидата). Разом з тим, питання застави – це завжди «палиця з двома кінцями», де з одного боку – блокування участі суб’єктам без великих спонсорів, а з іншого – зелене світло безлічі технічних кандидатів.

Резюме: кінець децентралізації

Логіка змін Виборчого кодексу в дусі «партизації», судячи з усього, полягає в тому, щоб перетворити місцеві вибори в «псевдопарламентські» з точки зору запропонованих виборцям альтернатив. Заборона на участь для партій, які не висунули кандидатів мінімум у 2/3 областей, і поширення пропорційної системи на вибори в ОТГ з населенням від 10 до 90 тисяч дозволить і «Слузі народу», і іншим парламентським силам (в меншій мірі відноситься до «Голосу») максимізувати своє представництво в місцевих радах. Пропрезидентській партії також вигідний 5%-й загальнонаціональний бар’єр: чим більше голосів буде віддано за непрохідні партії – тим більше мандатів отримає «Слуга народу». Можливо, всі ці позиції стануть предметом торгу з «місцевими елітами», і в остаточній редакції Кодексу будуть пом’якшені.

Діючі мери і голови ОТГ опинилися в непростій ситуації: існує високий ризик того, що вони не зможуть балотуватися як самовисуванці, не зможуть проводити депутатів під брендом власного партрпроекту і змушені будуть вибирати, з якою великою партією домовлятися про франшизу. Причому, якщо ідея загальнонаціонального бар’єру виявиться не просто спробою «взяти мерів на переляк», а реальністю, то опцій для вибору залишиться зовсім мало. З огляду на високі антирейтинги парламентських партій і недовіру до самого партійного інституту, особливу затребуваність набувають «нейтральні бренди». Можливо, це будуть «Аграрна партія» і «Наш край», які вже добре зарекомендували себе на виборах в ОТГ 2015-2019 років.

Основна інтрига найближчих двох-трьох місяців – якою буде реакція місцевого самоврядування на ці обмежуючі ініціативи. Чи почнуть популярні місцеві голови вже зараз дрейфувати в бік парламентських партій – грубо кажучи, «Європейської солідарності» на Заході і ОПЗЖ на сході – або пом’якшувати свою риторику щодо «Слуги народу», передбачаючи необхідність висування під пропрезидентським брендом? Чи зможуть консолідуватися і створити «партію мерів», про яку зараз так багато розмов, або таких проектів паралельно буде створюватися декілька? І якщо їх буде декілька, а «слуги» «продавлять» поправку про єдиний загальнонаціональний бар’єр, то чи не зашкодять вони один одному, і в результаті Україна отримає абсурдні місцеві ради, конфігурація яких залежить не від волевиявлення конкретної громади, а від голосування всієї країни .

Насправді, після 5-річної хвилі децентралізації ми спостерігаємо відкат, який все частіше супроводжується публічними конфліктами центральної влади і місцевого самоврядування. Стосуються вони як економічних питань, так і політичних. «Центру» здається нечесним, що «місцеві» набивають рейтинг на «дотаційній децентралізації» – яким був би рейтинг голів ОТГ, якби не освітня і медична субвенції, і якби їм довелося закривати школи, які неможливо утримувати? А «місцеві» зараз дорікають «центру», що влада піариться на карантинних податкових пільгах, а основний удар недоотримання дохідної частини припадає саме на місцеві бюджети. Такий же «клінч» і в питаннях формування ОТГ – особливе невдоволення «місцевих» викликав ухвалений парламентом закон № 2653, який передає Кабінету міністрів право визначати адміністративні центри та території об’єднаних громад.

Але основним козирем «центру» в контексті місцевих виборів стає можливість провести у Верховній Раді будь-які, навіть самі абсурдні поправки до законодавства про місцеві вибори, вигідні парламентським партіям. Публічно це буде супроводжуватися риторикою «побудови європейської партійної системи», «щеплення від сепаратизму» і «боротьбою з корупційною мажоритаркою в ім’я відкритих списків». Але реальна мета – щоб у кожній місцевій раді вимушено опинилися все ті ж фракції, які ми сьогодні бачимо в парламенті. Паралельно може бути розроблений якийсь механізм «відкликання депутатів», на якому теж будуть піаритися, але виписаний він буде в інтересах партій – відкликати «вільнодумних» будуть не в громадах, а обласні парторганізації, контрольовані «центром».

Зрештою, це буде перше скликання місцевих рад в умовах відкритого ринку землі, а величезні території є і у малонаселених громад – ще один мотив, щоб впровадити партійно-пропорційну систему на «низовому» рівні. Приводів для атаки на місцеве самоврядування накопичилося достатньо, і поки що в цьому центр-периферійному конфлікті ініціатива на боці «центру».

Антон Авксентьєв, кандидат політичних наук,

Аналітичний центр «Обсерваторія демократії».

Опубліковано на інформаційно-аналітичному порталі «Хвиля».

Матеріал підготовлений в рамках проекту «Promoting Democratic Elections in Eastern Ukraine», що реалізується за фінансової підтримки Національного фонду на підтримку демократії (NED). Зміст публікації не обов’язково відображає точку зору NED і є предметом виключної відповідальності Аналітичного центру «Обсерваторія демократії».