Місцеві програми територіальних громад: проблеми нормативно-правового забезпечення | АНАЛIТИЧНИЙ ЦЕНТР «ОБСЕРВАТОРІЯ ДЕМОКРАТІЇ»

Місцеві програми територіальних громад: проблеми нормативно-правового забезпечення

Управління розвитком територіальних громад в умовах децентралізації передбачає застосування програмно-цільового підходу. Одним з напрямків його практичної реалізації є складання та виконання місцевих програм, спрямованих на розвиток найбільш значущих сфер життєдіяльності громади. Ці програми, в більшості випадків, фінансуються з місцевих бюджетів, а координацією процесу роботи над ними та розподілом коштів займаються органи місцевої влади. Ефективність їх роботи при цьому не в останню чергу залежить від наявності чітких та зрозумілих правил – нормативно-правової бази щодо місцевих програм.

Про особливості нормативно-правового забезпечення розробки та реалізації місцевих програм, проблеми, що заважають перетворити місцеві програми на дієвий інструмент розвитку громад та вироблення якісної місцевої політики – у матеріалі Аналітичного центру «Обсерваторія демократії».

Нормативно-правова база для розробки та реалізації місцевих програм

Місцеві програми, які розробляються в територіальних громадах, спрямовані на досягнення вимірюваних показників розвитку різних сфер життєдіяльності громади. В кожній громаді розробляється програма соціально-економічного розвитку та низка цільових програм, спрямованих на розвиток окремих галузей або розв’язання актуальних для громади проблем. Вони бувають як короткостроковими (на 1 рік), так і середньостроковими (3-5 років).

Кожного року на реалізацію програм (а їх кількість може обраховуватися десятками) виділяється фінансування з місцевих бюджетів. Про обсяги фінансування програм в громаді можна дізнатися зі спеціального додатку до рішення місцевої ради про затвердження річного бюджету – «Розподіл витрат місцевого бюджету на реалізацію місцевих / регіональних програм».

Розробкою та реалізацією програм займаються органи місцевого самоврядування, які можуть залучати до процесів науково-дослідницькі установи, суб’єктів господарювання, представників бізнесу, громадськість. В роботі над програмами вони спираються на низку нормативно-правових актів, серед яких – як створені органами центральної державної влади (закони, постанови, накази), так і власноруч розроблені (найчастіше це – Порядок розроблення, фінансування, моніторингу місцевих програм та звітності про їх виконання).

Помітно, що з усіх нормативно-правових актів, які слугують базою для місцевих програм, тих, що розроблені спеціально для територіальних громад – небагато. Це – Наказ №75 від 30.03.2016 р. Міністерства регіонального розвитку, будівництва та ЖКГ України «Про затвердження Методичних рекомендацій щодо формування і реалізації прогнозних та програмних документів соціально-економічного розвитку об’єднаної територіальної громади». А також – акти, які розробляються органами місцевого самоврядування самостійно.

У тексті означеного Наказу №75 Мінрегіону докладно роз’яснюється лише структура місцевих програм соціально-економічного розвитку. А щодо цільових програм громад спеціального документу, який би регламентував процес роботи над ними, наразі немає. До 2019-го року діяв Наказ Міністерства економіки України №367 від 4.12.2006 р. «Про затвердження Методичних рекомендацій щодо порядку розроблення регіональних цільових програм, моніторингу та звітності про їх виконання», але він втратив чинність.

При складанні місцевих цільових програм в громадах орієнтуються на Закон України «Про державні цільові програми» та Постанову Кабінету міністрів України від 31 січня 2007 р. №106 (в редакції від 17.09.2020 р.) «Про затвердження Порядку розроблення та виконання державних цільових програм». У них наводиться структура програм, порядок їх розробки та моніторингу виконання.

Втім, цей Закон та Постанова не відображають специфіки цільових програм територіальних громад. Починаючи з того, що, строго кажучи, такі програми навряд чи можна відносити до категорії «державних»: їх розробка та затвердження знаходяться в компетенції органів місцевого самоврядування, а не державних адміністрацій. Закінчуючи тим, що в означених нормативно-правових актах немає спеціальних розділів про місцеві цільові програми, а повноваження органів місцевого самоврядування щодо роботи над програмами не прописані. Однак, в громадах змушені на них спиратися, за відсутності спеціальних законів або постанов щодо цільових програм громад.

Повноваження та відповідальність місцевої влади

За Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» (п. 22  ч.1. ст. 26) затверджувати цільові програми та програми соціально-економічного розвитку територіальних громад мають відповідні місцеві ради (це – в їх виключній компетенції). А виконкоми місцевих рад (згідно ст.27 цього ж Закону) розробляють програми, подають їх на затвердження місцевих рад, організують процес їх виконання, подають місцевій раді звіти про хід і результати виконання програм.

Закон «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України» (Стаття 2. «Принципи державного прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку») в якості одного з принципів, на якому базується розробка місцевих програм соціально-економічного розвитку, визначає принцип самостійності. Він «полягає в тому, що місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування в межах своїх повноважень відповідають за розроблення, затвердження та виконання прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць».

Цей принцип підтверджується ст.18 зазначеного Закону, де конкретизуються повноваження органів місцевого самоврядування щодо програм соціально-економічного розвитку: вони розробляють ці програми та забезпечують контроль за виконанням відповідних показників програм. А у ст.19 Закону визначається, що посадові особи, винні у порушенні цього Закону, притягуються до відповідальності відповідно до законів України». Тобто, передбачається відповідальність представників місцевого самоврядування за програми.

В першому законі визначаються повноваження органів місцевої влади як щодо цільових місцевих програм, так і програм соціально-економічного розвитку. А в другому мова про цільові програми не йде, – лише про програми соціально-економічного розвитку. До того ж, у відповідних статтях цього Закону з суб’єктів місцевої влади згадуються лише міські органи самоврядування, – про сільські та селищні ради нічого не говориться.

Програми соціально-економічного розвитку: законодавчі колізії

Окрім згадуваного вище Закону «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України», базовою для розробки місцевих програм соціально-економічного розвитку є  Постанова Кабінету міністрів України № 621 від 26.04.2003 р. (в редакції від 17.09.2020 р.) «Про розроблення прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку та складання проектів Бюджетної декларації та державного бюджету». У ній, серед іншого, наводиться типова структура регіональних програм економічного і соціального розвитку, яку, судячи з назви, можна застосовувати для міських громад:

Як бачимо, у цьому документі про селищні та сільські громади теж не йдеться. Хоча програми соціально-економічного розвитку розробляються і в цих громадах. До того ж, незрозуміло, чому вживається термін «місто», а не «міська територіальна громада» (що було б правильнішим в контексті реформи децентралізації). Отже, спостерігається термінологічна нечіткість та фрагментарність щодо суб’єктів розробки програм.

Щодо програм соціально-економічного розвитку сільських та селищних громад певну ясність вносить інший нормативний документ – Наказ №75 від 30.03.2016 р. Міністерства регіонального розвитку, будівництва та ЖКГ України (зараз це Міністерство розвитку громад та територій України), яким затверджено «Методичні рекомендацій щодо формування і реалізації прогнозних та програмних документів соціально-економічного розвитку об’єднаної територіальної громади».

Цей документ, на відміну від попереднього, вже стосується усіх громад – міських, селищних та сільських, що видно з тексту. Зокрема, у п.2 Загальних положень сказано, що «Методичні рекомендації можуть застосовуватися органами місцевого самоврядування міської, селищної та сільської об’єднаної територіальної громади під час формування і реалізації прогнозних і програмних документів соціально-економічного розвитку об’єднаної територіальної громади».

У п.3 Загальних положень цього Наказу в якості  обов’язкових документів, які мають розроблятися в громадах, вказані: «стратегія розвитку об’єднаної територіальної громади, план (програма) соціально-економічного розвитку громади; інші … прогнозні і програмні документи». Втім, в тексті не роз’яснюється, які саме документи потрапляють до категорії «інших» (зокрема, чи можна вважати такими документами місцеві цільові програми, або ж тут мова йде про щось зовсім «інше»).

А зміст самих методичних рекомендацій присвячений лише розробці плану (програми) соціально-економічного розвитку (про те, як розробляти стратегію громади та «інші» документи нічого не сказано). І знову бачимо термінологічну нечіткість, яка може викликати непорозуміння у місцевих радах: як саме назвати цей документ з соціально-економічного розвитку – «план» чи все ж таки «програма»? Останнє було б логічнішим з огляду на застосування програмно-цільового підходу (а не планового) в управлінні розвитком громад. Але автори Методичних рекомендацій чомусь наполягають на терміні «план», що видно із п.4 Загальних положень:

До того ж, спостерігається певна колізія між цими Методичними рекомендаціями та згаданою вище Постановою Кабінету міністрів України № 621 від 26.04.2003 р. щодо строку, на який повинна складатися програма соціально-економічного розвитку. Згідно Методичних рекомендацій, вона може розроблятися як на короткостроковий період (1 рік), так і на середньостроковий (3-5 років). А згідно Постанови – програма соціально-економічного розвитку міста розробляється на 1 рік. Для виконкомів місцевих рад знову виникає питання: на який саме строк розробляти програму?

Проведений нами в одному з попередніх матеріалів аналіз програм міських громад Харківської області показав, що  програми соціально-економічного розвитку в більшості випадків – короткострокові (розроблені на 2021-й рік). Міські ради пішли шляхом врахування вимог обох нормативних документів, адже термін в 1 рік дозволяється як у вищезгаданій Постанові Кабміну, так і в Методичних рекомендаціях Мінрегіону.

Окрема проблема проаналізованої нормативно-правової бази – те, що в жодному з перелічених документів не роз’яснюється система ієрархічних зв’язків між місцевими цільовими програмами, програмами соціально-економічного розвитку та стратегіями розвитку громад. За логікою програмно-цільового підходу, місцеві програми мають співвідноситися зі стратегією громади таким чином, що результати виконання кожної програми – це внесок у досягнення більш загальних цілей та результатів, визначених  у стратегії (яка розробляється на 7-10 років). На необхідність чіткого визначення ієрархії цих документів  звернули увагу не лише ми, а й інші дослідники процесів управління розвитком регіонів.

В підсумку, виявлені проблеми нормативно-правового забезпечення місцевих програм викликають відсутність чіткого розуміння місцевою владою принципів, змісту та цілей роботи над програмами. Як наслідок, часто програми розробляються формально і не відповідають потребам розвитку громад, структура програм в громадах суттєво відрізняється, цілі різних програм дублюються, програми не узгоджені між собою та зі стратегіями громад, а в деяких громадах цільові програми взагалі не розробляються.

Висновки та рекомендації

В поточному стані нормативно-правова база для місцевих програм не відрізняється чіткістю, системністю та впорядкованістю. Мають місце розпорошення норм щодо складання програм по різним документам, а в самих документах зустрічаються термінологічні неточності та колізії. До того ж, після втрати чинності Наказу Міністерства економіки України №367 від 4.12.2006 р., спеціального нормативно-правового акту для місцевих цільових програм органами центральної влади розроблено не було.

Внаслідок цього, виконкоми місцевих рад постають перед труднощами розуміння процесу роботи над програмами, системи взаємозв’язків між місцевими програмами та стратегіями розвитку громад, принципів та переваг програмно-цільового підходу і стратегічного планування в управлінні громадами. В результаті, витрати бюджетних коштів на програми не дають ефекту розвитку громад, а відповідальність за виконання програм з боку органів місцевої влади критично послаблюється.

Нагальною потребою для громад і завданням для профільного Міністерства розвитку громад та територій є створення комплексного нормативно-правового акту, який би  регламентував і стандартизував  розробку, реалізацію та моніторинг усіх документів тріади «стратегія громади – програма соціально-економічного розвитку – цільові програми», визначав їх ієрархічні взаємозв’язки та був спеціалізованим для територіальних громад. З одного боку, це сприятиме створенню ефективної системи контролю та відповідальності місцевої влади в частині роботи над місцевими програмами, а з іншого – стимулюватиме вироблення більш якісної та відкритої місцевої політики.

Аналітичний центр «Обсерваторія демократії».

Матеріал підготовлений в рамках проекту «Promoting Democratic Elections in Eastern Ukraine», який реалізується за фінансової підтримки Національного фонду на підтримку демократії (NED).  Зміст публікації не обов’язково відображає точку зору NED і є предметом виключної відповідальності Аналітичного центру «Обсерваторія демократії».