Запуск електронного голосування: корисний досвід Естонії | АНАЛIТИЧНИЙ ЦЕНТР «ОБСЕРВАТОРІЯ ДЕМОКРАТІЇ»

Запуск електронного голосування: корисний досвід Естонії

В Україні помітно активізувались зусилля в напрямку діджиталізації. Розробляється додаток «Дія» – сервіс, з допомогою якого впроваджується ідея «країни в смартфоні». Одним із етапів її реалізації, вірогідно, у більш віддаленому майбутньому, має стати електронне голосування. Вже зараз фахівці вказують на певні недоліки сервісу. Їх врахування і його подальше удосконалення, ймовірно, сприятиме кращій технічній підготовці до запровадження е-голосування, незалежно від того, цей чи інший сервіс буде використовуватись. Однак, окрім технічної підготовки, необхідна розробка нормативної бази, узгодження низки питань між ключовими політичними суб’єктами,  комунікація з суспільством. Оптимізації процесу підготовки та більш успішному старту е-голосування може сприяти адаптація досвіду Естонії, як країни, що вже успішно здійснила цей проект.

У жовтні 2005 року на місцевих виборах в Естонії вперше була застосована система електронного голосування. Хоча такою можливістю скористалися лише 9317 виборців, що становило 1,85% при загальній явці 47,4%, експертами був проведений глибокий багатофакторний аналіз підготовки та процесу е-голосування. Це дало можливість доопрацювати нормативну базу, удосконалити технічне забезпечення, здійснити низку кроків для підвищення довіри громадян до е-виборів та е-голосування. На виборах у 2019 році вже фактично половина виборців голосували через Інтернет.

Впровадження е-голосування – питання не нове. Ще в 2012 році були спроби схвалення відповідної концепції, яка б закладала підґрунтя для впровадження е-голосування. Тоді головним мотивом була економія коштів на вибори. Однак законопроект був відкликаний. У листопаді 2017 року була схвалена «Концепція розвитку електронної демократії в Україні та план заходів щодо її реалізації». Вона передбачала формування засад впровадження е-голосування, е-плебісцитів та е-референдумів до 2018 року, а безпосереднє впровадження системи – до 2020 року. У червні 2019 року уряд затвердив «План заходів щодо реалізації Концепції розвитку електронної демократії в Україні на 2019—2020 роки», в якому, зокрема, вказано термін створення нормативно-правової бази для е-голосування – ІІІ квартал 2020 року.

Однак сьогодні е-голосування перебуває більше на етапі обговорення, аніж реальних кроків з впровадження. Проте поточна ситуація вкрай актуалізує оперативне вивчення та адаптацію досвіду тих країн, які вже мають такий досвід, як мінімум, пройшли перший, вкрай важливий етап. Це допоможе перед ухваленням рішення про впровадження технологій е-голосування врахувати низку факторів – від нормативних і технологічних – до соціального контексту виборів. Адже успішність самого проекту і рівень довіри громадян до нього, перспективи подальшого розширення значно залежать від правильності та ретельності підготовки, точності реалізації усіх процедур. У протилежному випадку е-голосування може навпаки, підірвати довіру до усього виборчого процесу. Естонський досвід підготовки та впровадження ІКТ (інформаційно-комунікаційних технологій) у виборчий процес, зокрема, е-голосування, як їх важливої складової, його моніторингу, наступних досліджень і врахування їх результатів та висновків дозволить краще підготуватися до запуску  е-голосування в Україні.

Перше е-голосування в Естонії: загальний контекст

Естонія вже на той час тримала європейську «пальму першості» у використанні ІКТ у державному секторі та приватному житті. Доступ до Інтернету вже був закріплений як соціальне право. Показники його реалізації у 2005 році: 54% населення – користувачі Інтернету, всі естонські школи підключені до Інтернету, 76% платників податків вже подавали декларації в електронному вигляді.

Високі темпи економічного розвитку, макроекономічна стабільність у поєднанні із активною підтримкою органів управління забезпечили рух до сильного інформаційного суспільства. «Принципи інформаційної політики Естонії на 2004-2006 роки» були спрямовані на впровадження е-послуг у всіх сферах, передусім, у державній, забезпечення е-грамотності усіх верств населення, на синхронізацію національних заходів із пріоритетами та планами дій ЄС у цьому напрямку.

Уряд Естонії щорічно визначає пріоритети інформаційної політики і затверджує план дій. До нього входять заходи, які органи влади мають здійснити для розвитку інформаційного суспільства. Пріоритетами на 2005 рік, зокрема, були визначені: розробка відкритих е-систем державних служб,  подальший розвиток е-документообігу, розвиток системи е-інформування населення, реорганізація систем ІКТ у сфері освіти та науки.

Для реалізації визначених пріоритетів були створені спеціальні портали, зокрема: портал електронного уряду, портал eCitizen , запущені проекти eSchool,  X-Road.

Технологічна інфраструктура, створена для е-голосування, включала:

1) забезпечення виборців електронними ідентифікаційними картами, оснащеними машино-зчитуваним мікрочіпом;

2) забезпечення виборцям в режимі онлайн доступу до онлайн-бюлетенів з цими картами, які дозволяють здійснити електронну ідентифікацію та цифровий підпис;

3) впровадження програм перевірки ідентифікації з допомогою PIN-коду та відображення списків кандидатів від виборчих округів відповідно до ідентифікаційного номеру виборця, шифрування волевиявлення виборця – «внутрішній конверт», а також, підтвердження вибору цифровим підписом – «зовнішній конверт» і, наостанок, підтвердження фіксації голосу.

Спеціалісти з хакінгу ретельно протестували систему на предмет вразливості до зовнішніх втручань, після чого були внесені суттєві зміни у напрямку підвищення безпеки і блокування загроз. У січні 2005 року успішно був реалізований пілотний проект із застосуванням е-голосування. Він стосувався місцевих консультацій щодо встановлення пам’ятника у Талліні. Через Інтернет проголосували 14 % виборців. Влада констатувала досягнення мети проекту.

Підготовка нормативної бази тривала кілька років. Питання впровадження е-голосування активно дискутувалось з 2000-го року. У 2002 р. був прийнятий Закон, який передбачав низку конкретних заходів для підготовки та проведення е-голосування. Коаліція, сформована після парламентських виборів 2003 року, внесла до коаліційної угоди пункт про створення необхідних умов для впровадження е-голосування на місцевих виборах 2005 року.

Була вирішена ключова розбіжність у позиціях коаліції та опозиції, що стосувалась нерівності між е-виборцями, для яких передбачалась можливість голосувати кілька разів протягом трьох днів, змінюючи своє волевиявлення, та традиційними виборцями, у яких такої можливості не було. До того ж, е-виборці могли взагалі анулювати результат свого е-голосування і проголосувати на виборчій дільниці. Крапку в дискусії поставив Конституційний суд, який визнав, що запропонована система не порушує Конституцію і конституційні права. Підписання у вересні 2005 року відповідної поправки до Закону президентом стало вирішальним кроком у підготовці нормативної бази. У червні 2005 року, після успішної пілотної апробації, були внесені зміни до Закону «Про вибори до Ради місцевого самоврядування».

У 2005 році правові засади е-голосування були закріплені у низці законів: Закон «Про вибори до Рад місцевого самоврядування» (§ 50); Закон «Про вибори до Рійгікогу» (парламенту Естонії, § 44);  Закон «Про вибори до Європейського парламенту» (§ 43); Закон «Про референдум» (§ 37).

Естонська національна виборча комісія заявила про відсутність технічних перепон чи загроз для проведення е-голосування. Після цього влада констатувала готовність до впровадження нового способу голосування, сформулювала його головні цілі. Серед них – збільшення загальної явки виборців, зокрема, молоді, впровадження більш зручного способу електоральної участі в умовах інформаційного суспільства.

Вкрай важливим моментом став прояв електоральної етики суб’єктів виборчого процесу – політичних партій. Вони узгодили «Кодекс належної практики е-голосування», що мав сприяти його чесності. До цього долучилися всі партії, окрім двох, які виступали принципово проти нового способу голосування. Цей Кодекс включав, в тому числі, низку обмежень щодо агітації. Партії домовились утримуватись від критики і нападок на сам спосіб е-голосування,  не організовувати колективних акцій волевиявлення, не відправляти матеріали е-кампанії із посиланнями на сайт е-голосування тощо. Факт добровільного прийняття такого Кодексу майбутніми учасниками виборчих перегонів продемонстрував суспільству підтримку ними дій влади з запровадження інновацій, взаємну згоду щодо головних процедур.

Моніторинг та дослідження: висновки й рекомендації на майбутнє

Перше використання голосування через Інтернет стало подією не лише національного, а й європейського та, значною мірою, глобального масштабу. За його ходом стежили спостерігачі з понад 30-ти країн. Прибічники е-голосування в стабільних демократіях пропагували його як спосіб розширення і укріплення демократії в своїх країнах. Влади держав, що декларують демократичні перетворення, заявили про зацікавленість у адаптації естонського досвіду на своїх майбутніх виборах. Для самої Естонії це був серйозний тест, від успішності якого залежало подальше впровадження нового способу голосування. Деякі результати моніторингу та статистику можна побачити тут. Також був підготовлений детальний звіт Ради Європи про електронне голосування на місцевих виборах 2005 року в Естонії.

Експертами здійснювався ґрунтовний моніторинг процесу і наслідків першого е-голосування. Для опису й аналізу впливу е-голосування та зумовленої ним поведінки виборців при голосуванні було проведене телефонне опитування 939-ти респондентів, що мали право голосувати у 2005 році. Вибірка включала 315 е-виборців, 319 «традиційних», 305 пасивних, які утримались від участі у голосуванні. Опитування проводилось відомим в Естонії інститутом OY Uuringukeskus Faktum  як під час е-голосування, так і по його завершенні.

Головні питання, на які дослідники отримали відповіді:

  • Хто більше робить вибір на користь онлайн- чи традиційного голосування? Чи відрізняються соціально-демографічні характеристики цих груп виборців?
  • Як пояснити вибір каналу голосування?
  • Як впливає е-голосування на політичну участь?
  • Чи є політичні наслідки е-голосування? Якщо так, то які саме?
  • Наскільки політично нейтральним стосовно результатів виборів є е-голосування?

Що показали результати досліджень?

Е-голосування та традиційне голосування на виборчій дільниці продемонстрували протилежні тенденції по віку. Традиційне майже лінійно зростало з віком. Для онлайн-голосування виявився характерним зворотний зв’язок. Найбільша вікова група Інтернет-виборців – 30-39 років. Дослідники зробили висновок, що е-голосування більш суттєво впливає на молодих виборців, деякою мірою мобілізує зазвичай недостатньо представлений молодіжний електорат. В той же час, воно значно менше використовується виборцями 40-49 років і старшими. Перший естонський досвід не дав однозначної відповіді на запитання про міру впливу е-голосування на вирішення проблеми електорального абсентеїзму. Тож це питання досі залишається в центрі уваги фахівців з Естонії та інших європейських країн. Деякі корисні висновки дають результати пілотного дослідження Віденського університету.

Для виявлення потенційного впливу е-голосування на частоту електоральної участі дослідники порівняли дані про попередню участь у виборах із конкретним способом голосування на виборах 2005 року. Зробили висновок про відсутність статистично значущої різниці. Серед традиційних виборців «стійкі» становили 77,6 %, а серед «електронних» – 70,2 %. «Нестійкі» виборці більше представлені в групі «електронних». В цілому, прийшли до висновку, що е-голосування суттєво не мобілізувало «електоральних уклоністів».

Відповіді на запитання, чи проголосували б е-виборці, якби у них не було можливості голосувати через Інтернет, показали, що 69,7 % проголосували б у будь-якому випадку, і ще 13,6 % – вірогідно, проголосували б. 4,9 % не проголосували б за відсутності е-голосування, а 13,6 % – скоріш за все не голосували б. Згідно висновку естонських експертів, у ситуації 2005 року ця, фактично, 1/5 частина виборців не здійснила б суттєвого впливу на загальну явку. Однак для подальшого впровадження е-голосування вона важлива.

Головні причини, що спонукали виборців голосувати через Інтернет, вибудувались у такому порядку:

  1. Зручно, швидко і практично. Спрощується участь у голосуванні (близько 2/3 респондентів).
  2. Цікавість. Хотілося дізнатися, як е-голосування працює на практиці (біля 1/5 опитаних).

Причини відмови від е-голосування «традиційних виборців» мали такий порядок: технічні перепони – 67,1 %; задоволеність традиційною системою – 21,4 %.

Дещо здивував дослідників висновок, що відсутність довіри до системи і збереження традиційних «виборчих ритуалів» малозначимі для традиційних та пасивних виборців. Понад 80 % інтернет-виборців та 40-50 % традиційних і пасивних висловились за подальше впровадження е-голосування. Це показало, що естонці в цілому до нього позитивно налаштовані.

Оскільки це був перший досвід е-голосування і стояло питання про його подальше впровадження на виборах до парламенту, Європарламенту та на референдумах, у респондентів також запитали про їх готовність користуватись цим способом в інших кампаніях. 80 % е-виборців заявили про готовність і надалі голосувати онлайн, а третина традиційних та пасивних – про те, що допускають таку можливість і приблизно стільки ж – заперечують. Це зміцнило позиції прибічників збереження паралельного паперового голосування. Ще один, доволі неочікуваний результат полягав у тому, що першість серед усіх виборчих кампаній отримали місцеві вибори. Тобто, подальше впровадження е-голосування виявилось найбільш бажаним саме на виборах до місцевих рад.

Дослідження показали, що стать (хоча чоловіки продемонстрували дещо більшу схильність) та тип населеного пункту, де мешкають виборці не здійснюють значного впливу на переваги щодо е-голосування. Інша ситуація із рівнем освіти. Майже 60 % е-виборців мали більш високий рівень освіти, в той час як серед традиційних і пасивних цей показник становив біля 30 % і 20 % відповідно. Що стосується професійного статусу, то серед е-виборців найбільш представленими виявились працівники державного сектору. Вочевидь, це пояснюється тим, що саме державні посадовці і служби стали головними провайдерами е-технологій. На другій позиції розташувалися представники приватного сектору. Також серед е-виборців виявилися найбільше представлені громадяни з високим рівнем доходів. Оскільки система е-голосування була розроблена естонською мовою, е-виборці були її носіями. Менше 1 % з них – російськомовні. Тож із соціально-демографічних характеристик найбільш значимим виявився вік.

Найбільш статистично значущий вплив здійснили рівень комп’ютерної грамотності та довіри до транзакцій в Інтернеті. Виборці з високими показниками демонстрували більшу готовність до е-голосування.

Е-голосування не продемонструвало небезпечних політичних ефектів, тобто виявилось політично нейтральним. Деякі відмінності у виборі партій е-виборцями не порушували політичний нейтралітет е-голосування. Цей результат був особливо важливим для експертів, оскільки від нього безпосередньо залежало подальше впровадження е-голосування.

Естонський досвід для України (замість резюме)

Е-голосування 2005 року в Естонії у багатьох тематичних звітах та публікаціях було назване «світовою прем’єрою». Подальше стрімке впровадження інновації в країні, показники онлайн-участі у парламентських виборах 2019 року на рівні 47 % вказують на успішність проекту. Тож досвід країни у підготовці та проведенні е-голосування варто вивчати і адаптувати. Результати досліджень та висновки експертів також допоможуть  врахувати низку важливих моментів ще на етапі підготовки та уникнути багатьох прорахунків. Отже, кілька важливих висновків:

  • Е-голосування має спиратися на детально розроблену правову базу. Ключові норми і рішення мають узгоджуватись із Рекомендацією Ради Європи про електронне голосування. У процесі її підготовки також вкрай важливо зняти «гострі кути» протиріч між ключовими політичними суб’єктами, які можуть дискредитувати інноваційний спосіб голосування чи нарощувати сумніви виборців в його легітимності.
  • Заслуговує на увагу естонська новація створення «Кодексу належної поведінки партій». В умовах жорсткої конкуренції, протилежних внутрішньо-і зовнішньополітичних орієнтацій партій, що загострює конфліктність виборчого процесу, підрив довіри до е-голосування самими суб’єктами виборчого процесу може звести нанівець як підготовку до е-голосування, так і довіру виборців до нього. Більше того, Кодекс, вочевидь, має поширюватись не лише на партії, а й на інші політичні інститути.
  • Впровадженню е-голосування має передувати реалізація кількох напрямків державної політики, а саме: 1) Технологічного, спрямованого не лише на розвиток інформаційних технологій у різних сферах, розробку необхідного забезпечення для е-голосування, але й на широке залучення громадян до користування е-технологіями, збільшення надійності транзакцій в Інтернеті. Це в сукупності створюватиме сприятливий е-фон для впровадження е-голосування, підвищуватиме рівень довіри до інновацій у виборчому процесі; 2) Освітнього, що має на меті не лише підвищення комп’ютерної грамотності і обізнаності у сфері новітніх технологій та можливостей їх застосування. Першочергового значення набуває обізнаність у сфері сучасної е-демократії та можливостей, які вона дає громадянам для впливу на владу; 3) Комунікативного, необхідного як для узгодження позицій у процесі підготовки нормативної бази, так і для роз’яснення громадянам сутності і переваг е-голосування, зняття пересторог.
  • І естонцями, і міжнародною спільнотою була позитивно сприйнята практика е-голосування впродовж трьох днів із можливістю зміни вибору і зарахуванням лише останнього. Це розглядається як важливий запобіжник від різних видів «контрольованого», «примусового» голосування, від підкупу. В країнах, де застосовуються/застосовувались у недалекому минулому подібні практики, це особливо важливо. В той же час, експерти рекомендували продовжити термін е-голосування.
  • Перший запуск е-голосування має супроводжуватись ретельним моніторингом, науковими й емпіричними дослідженнями. Це важливо не лише для удосконалення і оптимізації подальшого впровадження інновації, але й для зміцнення довіри суспільства до виборів, в цілому, і нових е-інструментів, зокрема.

Світлана Топалова, Максим Фоломєєв,

Аналітичний центр «Обсерваторія демократії».

Опубліковано в блозі Світлани Топалової на суспільно-політичному сайті «Лівий берег – LB.ua».

Матеріал підготовлений в рамках проекту «Promoting Democratic Elections in Eastern Ukraine», що реалізується за фінансової підтримки Національного фонду на підтримку демократії (NED). Зміст публікації не обов’язково відображає точку зору NED і є предметом виключної відповідальності Аналітичного центру «Обсерваторія демократії».