Дослідження «Вибори 22 грудня 2019 року у ОТГ Харківщини» | АНАЛIТИЧНИЙ ЦЕНТР «ОБСЕРВАТОРІЯ ДЕМОКРАТІЇ»

Дослідження «Вибори 22 грудня 2019 року у ОТГ Харківщини»

22 грудня 2019 року відбулися перші вибори в чотирьох об’єднаних територіальних громадах Харківської області – Кіндрашівській, Петропавлівській, Курилівській, Донецькій.  З одного боку, вони завершують цикл локальних місцевих виборів 2016-2019 років і етап добровільного об’єднання громад у рамках децентралізації. З іншого – це перші вибори в умовах нового регіонального політичного режиму: в певному сенсі «сигнальне голосування» по відношенню до 2020-го року місцевих виборів. Аналітичний центр «Обсерваторія демократії» у рамках проекту «Promoting Democratic Elections in Eastern Ukraine» здійснював моніторингове дослідження виборчих кампаній у 4-х ОТГ, підготувавши матеріали по кожній, а також узагальнивши основні тенденції та розробивши рекомендації, з якими можна ознайомитись у цьому звіті.

У складі дослідницької групи над різними аспектами дослідження працювали Антон Авксентьєв (кандидат політичних наук), Юлія Курочкіна, Олена Українець, Максим Фоломєєв (кандидат політичних наук), Тетяна Чистіліна (кандидат філософських наук), Максим Широченков.

Загальні результати виборів

Підсумки виборів у 4-х об’єднаних територіальних громадах Харківщини – Кіндрашівській, Петропавлівській, Курилівській, Донецькій – дозволяють порівняти ефективність двох моделей участі пропрезидентської партії: у Куп’янському районі де-факто була обрана адміністративно-патронажна модель із кооптацією до команди «Слуги народу» діючих керівників, у Балаклійському – справді висунуто відносно «нове обличчя» проти старих, що й відповідало деклараціям «Слуги народу». Врешті, у 3-х ОТГ Куп’янщини ця адміністративна модель дала результат, а на виборах у Донецькій ОТГ «Слуга народу» зазнала нищівної поразки. Цей розрив у результатах також свідчить і про те, що місцеві вибори на такому низовому рівні сільських/селищних громад у більшій мірі «вмикають» орієнтацію виборців на особистості, а не партійні бренди (бо жодної «електоральної прірви» між Куп’янським і Балаклійським районом немає, але підтримка кандидатів пропрезидентської партії виявилась кардинально відмінною).

Кіндрашівська ОТГ (Куп’янський район)

Активність виборців склала 46,6%. Впевнену перемогу на виборах здобув діючий Гусинський сільський голова, висуванець «Слуги народу» Сергій Коньшин. Пропрезидентська партія також отримала 15 мандатів із 22-х у раді новоствореної ОТГ. Характерно, що на виборах 2015 року Коньшин перемагав у якості висуванця від тодішньої пропрезидентської партії «Солідарність».

Петропавлівська ОТГ (Куп’янський район)

При явці 46% перемогла діюча голова центрального населеного пункту, навколо якого відбувається об’єднання громад – Ольга Козирєва. Вона також була кооптована до команди «Слуги народу» з табору «БПП «Солідарність»», від якої висувалася на попередніх виборах. У раді новоствореної ОТГ Козирєва зможе розраховувати на стабільну більшість – в 20 округах з 22-х було обрано висуванців «Слуги народу».

Курилівська ОТГ (Куп’янський район)

Голова Куп’янської районної державної адміністрації та екс-керівник фракції «БПП Солідарність»» в районній раді Микола Ситник не мав проблем із обранням на посаду голови Курилівської ОТГ, де він зможе розраховувати на підтримку більшості депутатів. До речи, один мандат поки що залишився вакантним через однакову кількість набраних голосів у двох кандидатів – в одному з округів на 12 січня 2020 року призначені повторні вибори. Цікаво, що серед усіх ОТГ України, в яких 22 грудня обирали керівництво, Курилівська ОТГ «відзначилась» вкрай низькою явкою (32,5% – у ТОП-3 по країні).

Донецька ОТГ (Балаклійський район)

Самовисуванець Анатолій Наздрачов, який вже обирався селищним головою Донця (2006-2010 рр. – від «Партії регіонів», 2015-2017 рр.), здобув досить впевнену перемогу, випередивши і діючого селищного голову Андріївки Євгена Бабакова, і кандидатку від «Слуги народу» Анаіт Арутюнян. Попри жваву виборчу кампанію, активність виборців виявилася не досить високою в порівнянні з іншими ОТГ – 37,7%. Майже в усіх (23-х з 26-ти) одномандатних округах перемогу здобули самовисуванці, більшість з яких, ймовірно, і сформує кістяк команди голови ОТГ в раді. Пропрезидентська партія висувала кандидатів в усіх округах, але перемогти вдалося лише в двох (обидва в Андріївці).

Варто зазначити, що було б некоректно розцінювати результати виборів в окремих ОТГ як вимірювання актуального рівня підтримки різних політичних сил – особливо коли мова йде про сільські та селищні громади, де вибори проходять за мажоритарною системою з можливістю самовисування, а не партійно-пропорційною моделлю. Втім, деякі вже існуючі тенденції та «сигнальні моменти» на майбутнє ці результати проілюстрували.

По-перше, середня явка на цих виборах у 4-х ОТГ склала 38,6% – у порівнянні з сукупними 50,6% активності виборців Харківщини на Парламентських виборах-2019 – це, звичайно, менший показник, однак як для несприятливої дати виборів (22 грудня) він видається таким, що перебуває в межах норми (тим паче, що президентські та парламентські майже завжди викликають більшу активність виборців, ніж місцеві). При цьому, цікаво, що зниження явки не є похідним від низької конкуренції виборчого процесу – так, найбільш конкурентними (за всіма показниками) були вибори у Донецькій ОТГ, однак на активності виборців це якщо й позначилось, то в негативний бік.

По-друге, виборці продемонстрували досить консервативні запити, підтримавши, умовно кажучи, представників «старих еліт», а не «нові обличчя». І перемоги кандидатів від «Слуги народу» в Куп’янському районі не спростовують, а лише підтверджують цю тезу, тому що сама пропрезидентська партія де-факто відмовилася від своїх декларацій не залучати до команди колишніх і діючих голів та депутатів – «зелений ліфт» виявився адміністративно-патронажним, і це дало результат. А от у Балаклійському районі, де «Слуга народу» зіткнулася хоч з якоюсь конкуренцією і не зробила ставку на «старі еліти» – сталася розгромна поразка. Ймовірно, такі результати можна розцінювати як сигнал на місцеві вибори 2020 року, що в Харківському регіоні кандидатами від «Слуги народу» залучатимуть і «колишніх», і «діючих», і з бекграундом перебування у «БПП «Солідарність»», і «регіоналів» – всіх, хто може дати результат в умовах консервативного особистісно-орієнтованого голосування виборців маленьких населених пунктів.

По-третє, партії знову масово проігнорували вибори в ОТГ Харківщини: зберігається тенденція, коли де-факто жодна політична сила, окрім партії діючого президента, не може «закрити» усі округи, і більшість за таких умов навіть не намагається (варто відзначити спроби «Батьківщини», «ОП-За життя» і «Довіряй ділам»). Характерно, що висуванцями є одні й ті ж самі кандидати, яким кожного виборчого циклу «доводиться» балотуватися від партії вже нового президента – цей «адміністративний» тренд залишився незмінним.

Висновки та рекомендації

Попри значний інтерес ЗМІ до виборів в окремих ОТГ 22 грудня як певного індикатору суспільної підтримки політичних сил, на Харківщині партії де-факто проігнорували ці вибори. Єдина партія, яка повноцінно (кандидати в усіх округах) взяла участь у цих виборах – пропрезидентська «Слуга народу». Цікаво, що аналогічна картина на виборах в ОТГ Харківщини спостерігалася протягом 2016-2018 років, коли повноцінну участь (і переможні результати) демонструвала «БПП «Солідарність»», від якої на виборах 22 грудня 2019 року не було жодного кандидату. Це підкреслює адміністративно-патронажний характер участі «партії влади», яка «розсипається» після поразки на президентських виборах. Задля того, щоб партії активніше брали участь у місцевих виборах можна розглянути доцільність наступних заходів.

1. Наразі стаття 24 Закону України «Про політичні партії в Україні» передбачає можливість анулювання реєстрації партії у разі «невисування нею своїх кандидатів на виборах Президента України та виборах народних депутатів України протягом десяти років». У той же час про місцеві вибори у цій нормі не йдеться – пропонується доповнити цю статтю посиланням на вибори в ОТГ. Конкретний перелік умов – кількості ОТГ, їхньої географії тощо може бути предметом для дискусії, але розширення 24-ї статті закону включенням до неї ОТГ, на нашу думку, стане інституційним стимулом для активізації участі партій у місцевих виборах (не лише на рівні обласних рад), а також допоможе на законних підставах профільтрувати партійну систему.

2. Напередодні виборів в ОТГ 22 грудня 2019 року, Верховна Рада схвалила зміни до Закону України «Про місцеві вибори», які дозволили обласній організації партії ставати суб’єктом висування кандидатів на виборах в ОТГ. Той же принцип закладений і у Виборчому кодексі – в його статтях, регламентуючих висування кандидатів, рефреном повторюється оборот «а в разі відсутності відповідної районної/міської організації у структурі політичної партії – обласна», який де-факто дозволяє партії мати лише одну організацію в області для участі у виборах до всіх рад. Практика (зокрема, й вибори 22 грудня) засвідчила, що таке спрощення (ймовірно, вимушена міра для «Слуги народу», яка не встигла зареєструвати місцеві організації партії в усіх районах України, де 22 грудня відбувалися вибори) не пожвавило партійної участі у виборах. Натомість, закладання цього принципу «обласна висуває всюди» у Виборчий кодекс закладає негативні стимули для процесів партійного будівництва і наближення партій до проблем конкретних населених пунктів. Фактично, це сприятиме «віртуалізації» українських партій, послаблюватиме їхній зв’язок з виборцями і територіями, та не сприятиме підвищенню довіри до інституту політичних партій (що є досить негативним ефектом ще й тому, що на майбутніх парламентських виборах виборці голосуватимуть саме за партії, а з виборчої системи буде виключена мажоритарна складова).

3. Разом з тим, Виборчий кодекс передбачає на місцевих виборах до ОТГ (окрім тих, де центром об’єднання є місто з населенням понад 90 тисяч) багатомандатну мажоритарну систему – переважно, трьохмандатну. Наразі, багато партій було демотивовано саме одномандатністю округів (і, як їм здавалося, відсутністю шансів на перемогу в цих округах). Необхідно проводити просвітницьку роботу з роз’яснення закладених у Виборчий кодекс електоральних формул як серед виборців, так і серед партій, наголошуючи на тому, що перехід від одномандатних до трьохмандатних округів на цьому «низовому рівні» місцевого самоврядування де-факто означає зниження реального прохідного бар’єру, що повинно підштовхнути партії до більш активної участі.

Суттєвою проблемою виборчого процесу в ОТГ є й значний рівень абсентеїзму виборців, низька активність яких, зазвичай, навіть вигідна фаворитам кампанії. За умови низької явки, підвищується питома вага адміністративно-мобілізаційних факторів, тому де-факто маємо ситуацію замкнутого кола, в якій самі політичні суб’єкти не зацікавленні в активності виборців. Утім, у середньостроковій перспективі абсентеїзм призводить до зниження легітимності результатів виборів та обраної влади, що може бути особливо чутливим питанням у форматі об’єднаних територіальних громад, де існує ймовірність виникнення «сепаратних» настроїв у мешканців периферійних населених пунктів. Одна з можливих траєкторій залучення політичних суб’єктів (особливо фаворитів кампанії) до вирішення проблеми абсентеїзму полягає в наступних інституційних змінах.

4. Наразі у виборчих системах різного рівня в Україні відсутній мінімальний поріг явки задля визнання результатів виборів. Ймовірно, можна розглянути доцільність встановлення такого порогу (подібний досвід був в 1994 році на парламентських виборах, з «порогом» явки у 50%). На сьогоднішній день вибори в ОТГ Харківської області – це де-факто вибори з дуже низькою конкуренцією, де безумовним фаворитом є ініціатор створення ОТГ, як правило, діючий голова «центрового» населеного пункту або чиновник з районної державної адміністрації. У деяких округах проходять безальтернативні вибори депутатів, де подано лише одну кандидатуру з команди цього «ініціатора». І от саме за таких умов, коли напевно було б неправильно (чи неможливо) штучно створювати конкуренцію, демократизація виборчого процесу полягає в максимальному залученні виборців – відповідно, головним конкурентом такого безумовного фаворита на виборах стає абсентеїзм, і він буде змушений боротися за явку 50%+. Можливо декілька варіантів формалізації цього порогу – наприклад, «узагальнений» (розглядається сукупна явка по всій ОТГ) або «деталізований» (якщо сукупна явка вища за 50% – результати виборів голови ОТГ затверджуються, але вакантним залишається кожен округ, де відбувалися вибори до ради ОТГ і явка по округу була меншою за 50%).

Консервативність виборців під час голосування 22 грудня проявилася не лише в їхній низькій активності, але й у схильності підтримувати виключно «діючих» чи «колишніх» голів/депутатів. Знову ж таки, було б неправильно штучно нав’язувати виборцям якійсь інші вподобання і стверджувати, що «нове обличчя» апріорі краще, за «старе». В той же час, відсутність циркуляції локальних «еліт», безальтернативність місцевої влади (з якою домовляється кожна нова пропрезидентська партія), низька конкурентність виборчого процесу – врешті, все це й призводить до того стану населених пунктів, в якому вони зараз знаходяться, високому рівню корупції, та не сприяє залученню громади до вирішення власних проблем. Задля «розконсервації» низового рівня місцевого самоврядування, можливо, варто розглянути наступні кроки.

5. Приймаючи тезу про те, що «старі обличчя» можуть бути більш компетентними та професійними за «нові», все ж вбачаємо певну законодавчу непослідовність у тому, що, наприклад, голова держави не може перебувати на своїй посаді більше двох строків поспіль, а голова населеного пункту може знаходитися там необмежену кількість разів. Вважаємо за доцільне запровадження подібного обмеження для голів та депутатського корпусу місцевого самоврядування.

6. Ситуації, в яких такий безальтернативний голова кожного разу балотується від нової пропрезидентської партії, виглядають абсурдно – можливо, варто на законодавчому рівні закріпити обмеження по кількості різних суб’єктів висування для одного кандидата на посаду голови (наприклад, якщо не сплив певний N-річний термін, то кандидат має право балотуватися лише від тієї партії, від якої балотувався минулого разу, або в порядку самовисування).

Адміністративно-патронажні фактори залишаються найбільш визначними на таких локальних виборах в ОТГ. Саме тому зберігають свою актуальність і наступні рекомендації:

7. Розглянути доцільність обмеження балотування (та/або фактичної участі в агітації за інших кандидатів) представників державних адміністрацій.

8. Деполітизувати сферу освіти, яку пропрезидентська партія продовжує використовувати як кадровий резерв для наповнення депутатського корпусу рад ОТГ (у меншій мірі, але теж актуально і для сфери охорони здоров’я).

Повний текст дослідження у форматі pdf –  Вибори 22 грудня 2019 року у ОТГ Харківщини. АЦ Обсерваторія демократії.

Дослідження проведене в рамках проекту «Promoting Democratic Elections in Eastern Ukraine», що реалізується за фінансової підтримки Національного фонду на підтримку демократії (NED). Зміст публікації не обов’язково відображає точку зору NED і є предметом виключної відповідальності Аналітичного центру «Обсерваторія демократії».