Джеррімендерінг на Харківщині: нерівність округів – нерівність можливостей | АНАЛIТИЧНИЙ ЦЕНТР «ОБСЕРВАТОРІЯ ДЕМОКРАТІЇ»

Джеррімендерінг на Харківщині: нерівність округів – нерівність можливостей

Територіальні виборчі комісії Харківщини сформували виборчі округи для виборів депутатів до місцевих рад. Яким виявилася кількість округів, чи співмірні вони між собою за чисельністю виборців, чи впливають ці показники на конкурентні можливості кандидатів та партій, і як відіб’ється існуюча «нарізка» округів на виборчому процесі – у матеріалі Аналітичного центру «Обсерваторія демократії».

За календарним планом місцевих виборів, затвердженим Центрвиборчкомом 8 серпня (зі змінами згідно з Постановою № 212 від 30 серпня 2020 року), територіальні виборчі комісії (ТВК) повинні були сформувати виборчі округи до 6 вересня, а оприлюднити свої рішення на наступний день, 7 числа. Харківська обласна та міська комісії, а також районні комісії Харківщини цих термінів дотримались.

Однак, відзначимо деяку незручність для виборців та кандидатів, яка виникла з оприлюдненням постанов виборчкомів.  Справа у тому, що навіть у Харківської обласної та міської комісій немає власних сайтів, не кажучи про районні комісії регіону.

Обласна та міська харківські ТВК свої документи розміщують на сайтах місцевих органів влади. Постанова №4 про «нарізку» округів обласною комісією була опублікована 7 вересня в стрічці новин сайту облради. А міська комісія розмістила свою Постанову №8 в спеціальному розділі сайту міськради «Документи міської виборчої комісії», який не так просто знайти – посилання на нього разміщується у «підвалі» головної сторінки, серед майже десятка інших. А на сайтах обласних органів влади для територіальної комісії немає навіть такого розділу.

У той же час, на минулих місцевих виборах в 2015-му у обласного тервиборчкому був спеціальний розділ на сайті обласної державної адміністрації, де громадяни могли без зусиль знайти документи, що їх цікавлять.

«Нарізка» округів для виборів до обласної та районних рад

Порядок формування виборчих округів для виборів до рад громад з кількістю виборців понад 10 тисяч регламентується частиною 4 статті 201 Виборчого кодексу України, а також Розділом 3 Додатку до Постанови ЦВК № 204 від 28.08.2020 року «Про роз’яснення щодо утворення виборчих округів для організації та проведення місцевих виборів».  У них закріплено, що кількість територіальних виборчих округів визначається як ціла частка від ділення кількісного складу відповідної ради на 10. А відхилення від середньої орієнтовної кількості округів не може становити більше 2-х округів.

Кількість мандатів у місцевих радах залежить від кількості виборців. В обласному та районних радах Харківщини кількість мандатів визначається наступним чином.

Відповідні територіальні виборчі комісії могли створити: для виборів до облради від 10 до 14 округів, до Харківської райради 6-10 округів, до Чугуївської, Ізюмської, Лозівської, Куп’янської та Богодухівської райрад по 2-6 округів, а до Красноградської райради 1-5 округів. Для виборів до міськради Харкова, слідуючи цій схемі, можливо було створити від 6 до 10 округів (у Харкові налічується орієнтовно 1 037 186 виборців).

Як в результаті були сформовані округу харківськими територіальними виборчими комісіями – відображено у таблиці.

4 з 9-ти комісій (Харківська обласна ТВК, а також Ізюмська, Красноградська та Лозівська районні) створили максимально допустиму кількість виборчих округів. Ще 3 комісії (Харківська, Куп’янська та Чугуївська районні) створили кожна на 1 округ більше середнього числа. І лише 2 ТВК (Харківська міська та Богодухівська районна) – на один округ менше середнього. Мінімально можливого числа округів не створила жодна комісія. Таким чином, більшість виборчкомів (7 з 9-ти) схилилися до максимізації числа округів.

Така «нарізка» істотно ускладнить завдання проходження до місцевих рад невеликим партіям і полегшить – партіям-гігантам. Оскільки, чим більше округів сформовано для виборів до тої чи іншої ради, тим більше кандидатів повинні будуть висунути партії.  Йдеться про необхідність висування, як мінімум, по 5 кандидатів в кожному окружному списку, – не кожна партія може собі це дозволити, в силу відсутності у багатьох такого кадрового ресурсу.

Ймовірно, якісь невеликі партії планували висунути всього 30-40 кандидатів, не маючи намірів претендувати на всі 120 місць в облраді. А тепер, коли обласною комісією створено 14 округів, і в кожному потрібно висунути по 5 кандидатів плюс перший номер єдиного списку, їм доведеться висувати, мінімум, 71 кандидата, щоб балотуватися в облраду. При цьому, необхідно ще й дотримати гендерні квоти, що ускладнює завдання. Таким чином, виявляється проблема: у виборчому процесі створюються нерівні конкурентні умови для партій-суб’єктів висування кандидатів до місцевих рад.

Інша проблема, яка проявилася за підсумками «нарізки» – те, що округи суттєво відрізняються між собою за кількістю виборців. Найбільший розрив – між округами, сформованими харківською обласною комісією: максимальний округ (255 114 виборців) відрізняється від мінімального (83 306 виборців) в 3,06 рази. Великі розриви спостерігаються також між найдрібнішими та найбільшими округами, сформованими Харківською міською та районною ТВК, а також Ізюмською, Красноградською та Лозівською комісіями: в 2,00 – 2,19 разів.

Такі значні розриви між округами створюють вже нерівні конкурентні можливості для кандидатів від партій. Справа у тому, що набрати 25% від квоти та обратися в дрібних округах, помінявши черговість окружного списку, їм буде складніше, ніж у великих, в силу нерівної «ваги» голосів виборців. Отже, в маленьких округах буде більшою мірою працювати система де-факто «закритих списків».

Також маленькі округу ризикують опинитися недопредставленими у місцевих радах, оскільки всім партіям набрати фіксовану квоту голосів для отримання цілого мандата в таких округах складніше, ніж у великих.

Далеко не кожна територіальна громада з 56-ти, які існують на Харківщині, буде представлена ​​в облраді.  Статистично прогнозованим ефектом від розбивки області на 14 округів може стати те, що приблизно по 7 кандидатів пройдуть за закритими єдиними списками. Якби округів було, наприклад, 10, то більше кандидатів проходило б по окружним списками. А за закритими – не по 7, а по 5 кандидатів. Таким чином, різноманітність представництва депутатів від округів в облраді була б більшою.

Проблема «маленьких» округів: моделювання

Розглянемо приклад з найменшим з округів зі сформованих Харківською обласною комісією для виборів до обласної ради. Це – округ №11, створений у «новому» Красноградському районі.До округу увійшли території Красноградської міської громади, Зачепилівської, Кегічивской, Сахновщинської селищних громад, а також Наталінскої та Старовірівської сільських громад. Орієнтовна кількість виборців у ньому – 83 306.

Для нашого умовного моделювання закладемо явку в 45% – тобто отримуємо 37 487 тих, хто прийшов на виборчі дільниці. Тепер порахуємо, скільки голосів отримають окружні списки різних за популярністю партій – дані наведені в таблиці нижче.

Партія Результат Голоси
Партія A 50% 18 743
Партія В 40% 14 995
Партія С 30% 11 246
Партія D 20% 7 497
Партія E 15% 5 623
Партія F 10% 3 748
Партія G 5% 1 874

Як визначити, на скільки мандатів можуть розраховувати окружні списки таких партій?  Для цього необхідно змоделювати значення виборчої квоти, а потім розділити число голосів, поданих за окружний список партії, на цю квоту.

Виборча квота (стаття 257 Виборчого кодексу) розраховується як сума всіх голосів, поданих за партії, які подолали 5% бар’єр, поділена на число «вакантних мандатів» (загальне число мандатів ради мінус гарантовані мандати першим номерам єдиних списків партій, які пройшли). Значення виборчої квоти буде фіксованим для всіх округів та всіх партій.

Для моделювання виборчої квоти до Харківської обласної ради візьмемо такі умовні змінні – явку в 45%, 5 партій, які подолали бар’єр і 20% голосів, поданих за партії «під рискою». При таких параметрах квота дорівнює 6 573 голосам – така «ціна» одного мандата в голосах.

Накладаємо це значення на наш приклад з Красноградським округом.

Партія Результат Мандати
Партія A 50% 2,85
Партія В 40% 2,28
Партія С 30% 1,71
Партія D 20% 1,14
Партія E 15% 0,85
Партія F 10% 0,57
Партія G 5% 0,28

Враховуючи, що всі округлення робляються в менший бік (а залишки йдуть на другий етап розподілу мандатів – серед єдиних списків), партії, які набрали 15-20% вже ризикують залишитися без мандата. Це надзвичайно високий бар’єр для окружних списків, подолати який зможуть буквально 2-3 політичні сили, що може привести до недопредставленості округу-району. Очевидно, що представництво в облраді на 120 місць отримають далеко не всі 56 ОТГ – хоча це декларувалося одним з принципів електоральної реформи і аргументів для критики попередньої системи.

Більше того, наскільки реально в такому окрузі кандидату «відкрити список» – тобто набрати 25% від виборчої квоти «персональних голосів», щоб піднятися вгору і поміняти вказану партією черговість списку? Чверть квоти у нашому моделюванні – це 1643 голоси, які повинні бути подані за партію та за конкретного кандидата з її списку. Враховуючи, що далеко не всі виборці взагалі стануть вписувати номер конкретного кандидата, цей бар’єр виглядає непідйомним для переважної більшості кандидатів (особливо з партій з підтримкою менше 20%, а також не з громади райцентру).

Таким чином, ті, що істотно відрізняються в менший бік від «середнього» округу, ризикують (1) бути недопредставлені (2) стати постачальником «залишків» на користь єдиних списків партій (3) розподіляти мандати в форматі «закритих списків», з мізерними шансами на подолання кандидатського  бар’єру у 25% від квоти.

Висновки та рекомендації

Результатом «нарізки» округів на Харківщині стали дві проблеми: по-перше, більшість територіальних виборчкомів пішли шляхом максимізації кількості округів. І по-друге, виявилися суттєві розриви між кількістю виборців в округах, в середньому, відмінність максимальних округів від мінімальних становить 2 рази.

В цілому, така ситуація створює нерівні конкурентні умови. У програшному становищі опиняються, по-перше, невеликі партії, яким для участі у виборах необхідно висувати стільки ж кандидатів, як і великим, по-друге, кандидати від усіх партій з «маленьких» округів, по-третє, самі громади і виборці « маленьких» округів, які ризикують опинитися недопредставленими у майбутніх радах.

Для вирішення проблем, які були виявлені, вважаємо за доцільне у майбутньому внести до Виборчого кодексу зміни, спрямовані, з одного боку, на звуження дозволеного відхилення від середньої орієнтовної кількості округів (зараз це +/- 2 округи), а з іншого – встановити норматив допустимого відхилення за кількістю виборців  в округах для виборів до однієї ради на рівні, наприклад, +/- 10%.  Рівність округів за кількістю виборців – це рівність можливостей для кандидатів в різних округах, а також рівна «вага голосу» виборців.

Аналітичний центр «Обсерваторія демократії».

Матеріал підготовлений в рамках проекту «Promoting Democratic Elections in Eastern Ukraine», який реалізується за фінансової підтримки Національного фонду на підтримку демократії (NED).  Зміст публікації не обов’язково відображає точку зору NED і є предметом виключної відповідальності Аналітичного центру «Обсерваторія демократії».