Децентралізація системи освіти в Харківській області: опорні школи | АНАЛIТИЧНИЙ ЦЕНТР «ОБСЕРВАТОРІЯ ДЕМОКРАТІЇ»

Децентралізація системи освіти в Харківській області: опорні школи

Єврореформи, що проводяться останніми роками в Україні, торкнулися й сфери середньої освіти. Одним з ключових аспектів реформування стало створення опорних шкіл, як центрів освітніх округів. Це завдання особливо важливе в контексті спрямованості реформи на децентралізацію системи освіти. Органи місцевого самоврядування (районні ради та ради об’єднаних територіальних громад) та шкільні адміністрації отримали у свої руки широкі повноваження з організації, фінансування та управління роботою опорних шкіл.

Місія опорних шкіл полягає у тому, щоб зробити якісну освіту доступною для всіх дітей, незалежно від місця їх проживання та фізичних можливостей. Серед цілей – оптимізація витрат на утримання шкіл та забезпечення профільності освіти в старших класах. Для цього в районах формуються освітні округи, в які входять декілька близько розташованих навчальних закладів. З усіх шкіл округу одна, найбільш перспективна та зручно розташована, стає опорною, а інші – її філіями. В опорній школі концентруються фінансові, матеріально-технічні та кадрові ресурси освітнього округу. Філії – це початкові школи, після закінчення яких діти продовжують освіту в опорній школі. Опорні школи створюються, в основному, в сільській місцевості, хоча їх відкриття можливе і в містах. Засновниками та головними управляючими суб’єктами опорних шкіл виступають місцеві ради.

Законодавче забезпечення діяльності опорних шкіл та освітніх округів було затверджено Кабінетом Міністрів України ще в 2010 році у вигляді Положення про освітній округ. Однак, тільки з 2015 року процес створення опорних шкіл отримав відчутний імпульс внаслідок активного запуску державою реформи з децентралізації влади. У 2017 році, після прийняття нового Закону України «Про освіту», принципи організації та роботи освітніх округів та опорних шкіл набули концептуальної завершеності. Були внесені зміни до Закону «Про загальну середню освіту», прийнято ряд нормативно-правових актів, що регламентують усі аспекти діяльності опорних шкіл. Відповідно, і темпи їх відкриття значно прискорилися.

Динаміка створення опорних шкіл в Харківській області

Процес створення опорних шкіл в Харківській області був запущений з ініціативи «зверху», коли постмайданна влада взялася за реформування системи управління на місцях в рамках процесу децентралізації. Підштовхнула реформу і зміна керівництва обласної та районних держадміністрацій, що відбулася в 2015-16 роках. Однак принципи взаємовідносин держадміністрацій та місцевих рад залишилися старими. На практиці це виливається в те, що райради продовжують за традицією виконувати підпорядковану роль по відношенню до РДА. Тоді як реформа децентралізації передбачає реалізацію місцевими радами принципу автономії у процесі управління. Істотно не змінився й світогляд більшої частини кадрового складу місцевої влади. Їх цілком влаштовують традиційні схеми відносин рад та РДА, а ідея децентралізації влади сприймається як щось чуже. Реформу освіти багато хто сприймає лише як спробу центральної влади перекласти фінансову відповідальність за утримання шкіл на плечі місцевих громад. Саме з неспівпадання реальних цілей єврореформ та їх сприйняття на місцях випливає більшість проблем з організацією опорних шкіл в області.

У 2015 році було закладено підвалини для запуску реформи децентралізації середньої освіти в Харьківській області. Здійснювалося інформування місцевих органів влади про майбутні зміни, розроблялися плани та документація, проводилася організаційна робота. Функціонування опорних шкіл почалося у 2016 році, паралельно зі створенням перших об’єднаних територіальних громад (ОТГ). У 2017-му процес набрав відчутної на регіональному рівні динаміки: кількість ОТГ подвоїлася, а опорних шкіл – збільшилася майже у п’ять разів.

Джерела: дані сайтів «Департамент науки та освіти Харківської обласної державної адміністрації», «Децентралізація в Україні».

За два роки в області було створено 12 об’єднаних територіальних громад, відкрито 22 опорні школи. У контексті завдань децентралізації освіти очікувалося, що більшість опорних шкіл будуть відкриті з ініціативи рад ОТГ і перебувати в їх управлінні. Однак, цього не сталося. Таких шкіл по області тільки 2 (Старосалтівська загальноосвітня школа та Чкаловський навчально-виховний комплекс).

Джерела: дані сайтів «Департамент науки та освіти Харківської обласної державної адміністрації», «Інформаційна система управління освітою», «Децентралізація в Україні».

Загальна картина управління опорними школами в області зараз виглядає так: з існуючих 22-х опорних шкіл 21 знаходиться в підпорядкуванні органів місцевого самоврядування – районних рад та рад об’єднаних територіальних громад, і 1 (Біляївський навчально-виховний комплекс) – в управлінні Первомайської районної державної адміністрації.

Здавалося б, цілком задовільний показник, оскільки демонструє реалізацію мети реформи – передачу контролю над управлінням та фінансуванням опорних шкіл органам місцевого самоврядування. Але згадаємо, що з усіх опорних шкіл, які належать місцевим радам, тільки 2 (Старосалтівська ЗОШ та Чкаловський НВК) знаходяться в управлінні рад ОТГ. Решта 19 – в управлінні районних рад. Навіть на перший погляд, цей показник виступає яскравим маркером низької активності рад ОТГ в питанні прийняття на себе функцій фінансування та управління освітніми закладами. Якщо ж дивитися глибше, то виявляться і більш серйозні проблеми, які сигналізують про те, що реальна децентралізація системи освіти може не відбутися, а мета реформи – не буде досягнута.

Справа у тому, що ці показники наочно позначають вже згадану вище головну проблему процесу децентралізації: розбіжність реальних цілей єврореформ та їх сприйняття на місцях, невідповідність намірів та практик їх втілення в реальність.

Чому так мало опорних шкіл під управлінням рад ОТГ? Не тільки через їх інституційну неспроможність та недосвідченість, хоча це теж має місце. Перш за все, це невигідно райдержадміністраціям. Для них передача школи в управління ОТГ – це реальна загроза випустити її з поля свого адміністративного впливу, втратити фінансовий контроль над її діяльністю. Оскільки ради ОТГ – це новостворені суб’єкти влади, не пов’язані з РДА минулими взаємовідносинами. Отже, в порівнянні з райрадами, вони мають більше шансів реалізувати на практиці принцип автономного управління.

Чому переважна більшість опорних шкіл – в управлінні райрад? Такий стан – більш зрозумілий та вигідний для місцевої влади: не ламаються звичні стереотипи. Райдержадміністрації мають своєрідні «традиції» взаємодії з райрадами: схеми тиску та контролю по відношенню до них. Місцеві ради завжди виконували другорядні функції в організації роботи шкіл. І зараз, отримавши фінансові та управлінські повноваження, вони демонструють організаційну слабкість та брак компетентності, вважаючи за краще діяти й далі за вказівкою РДА. Триває реплікація схем та механізмів управління і фінансування, відпрацьованих за попередні десятиліття, з усіма їх одіозними проявами. РДА не мають мотивації випускати з рук десятиліттями вибудовувану схему управління системою освіти та ділитися повноваженнями з місцевими радами, оскільки це тягне втрату контролю над фінансовими та адміністративними ресурсами. Відкриті з ініціативи районних рад опорні школи фактично залишаються під контролем райдержадміністрацій.

Все ж, описана ситуація з управлінням опорними школами не безнадійна. Принаймні, більшість з них, хоч і формально, але знаходяться під місцевим самоврядуванням. В майбутньому ця форма може бути наповнена адекватним змістом, і місцеві ради навчаться управляти опорними школами автономно, без участі РДА. Переломити ситуацію можливо за наявності політичної волі та наполегливості у ініціаторів реформи. Другою умовою успіху децентралізації може стати приклад роботи рад ОТГ, якщо, звичайно, їм вдасться не потрапити під повний контроль місцевих держадміністрацій та на практиці реалізувати принцип автономії.

Як виглядає ситуація з опорними школами у Харківській області на фоні інших областей України? Уявлення про це дає діаграма, розроблена Міністерством освіти та науки України станом на 12.03.2018 р.

Джерело: сайт «Децентралізація в Україні».

Становище неоднозначне. Загальна кількість опорних шкіл в області – на рівні середніх показників по Україні. Розкид по областям великий. Лідер – Кіровоградська область (66 опорних шкіл), аутсайдер – Закарпатська (жодної опорної школи). На фоні областей, порівнянних за кількістю та розподілом населення, Харківська виглядає непогано. У Дніпропетровській області опорних шкіл 27, в Київській – 34, в Одеській – 25, у Запорізькій – 13. В цілому, за кількістю створених опорних шкіл, Харківська область на сьогоднішній день – на середніх позиціях.

У той же час, за процентним співвідношенням опорних шкіл в управлінні ОТГ до їх загальної кількості в області, Харківщина – серед аутсайдерів (2 ОШ в ОТГ з 22, що становить 9%). Гірше справи йдуть тільки в Київській (з 34 ОШ – тільки 1 в ОТГ, що становить 3%) та Закарпатській (0%). За цим показником Харківщина значно відстає від більшості областей України, навіть тих, що мають набагато меншу чисельність населення. Лідером тут виступає Житомирська область (27 ОШ в ОТГ з 36, що становить 76%). Таким чином, діаграма дає наочне уявлення про те, в яких областях РДА з найбільшим «скрипом» розлучаються зі своїми традиційними управлінськими ролями.

Плани на майбутнє: перспективи та резерви

До кінця 2018 року в Харківській області планується відкрити ще 19 опорних шкіл, довівши таким чином їхню загальну кількість до 41. Навколо запланованих до відкриття шкіл вже сформовані освітні округи, за багатьма є рішення місцевих рад або вони будуть прийняті в найближчі місяці.

Реальними для області представляються й подальші перспективи створення опорних шкіл.  Резервом для об’єднання в нові освітні округи виступають сільські малокомплектні школи, кількість учнів в яких коливається від 3 до 100. За даними Департаменту науки та освіти ХОДА, таких в області 176. Більшість з них стануть філіями опорних шкіл, а наймалочисельніші будуть закриті.

Найбільша кількість малокомплектних шкіл в Балаклійському (15), Великобурлуцькому (13), Куп’янському (12) районах. Питання створення опорних шкіл тут стоїть особливо гостро. Вовчанський район також виглядає проблемним (15 малих шкіл). Хоча у ньому вже створена одна ОТГ (Старосалтівська), в управлінні якої знаходиться освітній округ з опорною школою. Але цього для району явно недостатньо. Мабуть, місцева влада це розуміє: у поточному році в районі заплановано відкриття ще трьох опорних шкіл. У порівнянних за площею Чугуївському та Шевченківському районах всього по 6 малокомплектних шкіл і вже створено по одній опорній. Причому, в Чугуївському районі опорна школа знаходиться в управлінні ОТГ (Чкаловської). У контексті завдань децентралізації освіти важлива саме передача опорних шкіл під управління ОТГ. У цьому відношенні Чугуївський та Вовчанський райони займають провідні позиції в області.

За інформацією Департаменту науки та освіти Харківської облдержадміністрації, у 2018 році нові опорні школи будуть відкриті майже в усіх районах області, за винятком Коломацького та Великобурлуцького. І якщо в Коломацькому районі створення опорної школи не потрібно, то в Великобурлуцькому ситуація – найскладніша в області. Цей район – один з найвіддаленіших і великих за площею. Інфраструктура слабка. Села малі й розкидані по території. Кількість малочисельних шкіл – одна з найбільших в області. Місцева влада не виявляє активної зацікавленості та ініціативи у створенні опорних шкіл. У цьому році тільки планується розглянути питання про створення всього однієї опорної школи на базі Вільхуватського НВК. Але темпи децентралізації освіти для такого великого району повинні бути набагато вищими. Затягування з вирішенням зазначеного питання матиме наслідком те, що місцеві випускники ризикують залишитися за межею конкуренції під час вступу до ВНЗ ще на багато років вперед.

Опорні школи vs малокомплектні школи

Перспективи існування більшості малочисельних сільських шкіл в майбутньому можуть бути позитивними тільки в тому випадку, якщо вони стануть філіями опорних шкіл. В іншому випадку їх чекає ліквідація. Особливо це стосується шкіл, де учнів менше 40-ка (таких шкіл в області – 32).

Чому не можна зберегти малі школи в існуючому вигляді? Тому що це суперечить головній меті освітньої реформи – забезпеченню доступності якісної сучасної освіти для всіх дітей, незалежно від місця проживання. У малокомплектній сільській школі реалізувати цю мету не уявляється можливим. Конкретні причини такі:

  • Демографічна ситуація в селах не вселяє оптимізму щодо збільшення чисельності учнів в цих школах.
  • Їх кадрове, навчально-методичне та матеріально-технічне забезпечення не дає шансів на отримання освіти високого рівня.
  • Утримання цих шкіл фінансово обтяжує місцеві громади.

За даними Департаменту науки та освіти ХОДА, якщо на утримання одного учня на рік в середньому по області витрачається 10 тисяч грн., то в малокомплектних школах – від 18 до 45 тисяч грн. Причому, держава з них оплачує лише 10 тисяч грн. у вигляді субвенції, а решту грошей місцеві громади повинні виділяти з власних бюджетів. В кінцевому підсумку, питання, чи зберігати малокомплектні школи, вирішує сама громада. Єдине, що можемо констатувати – без істотного збільшення фінансування у малочисельних школах неможливо забезпечити надання сучасної освіти високого рівня. А вкладати у них кошти не має сенсу з урахуванням постійного скорочення сільського населення.

Проте, навіть враховуючи явну фінансову недоцільність утримання малих шкіл, в місцевих громадах насторожено ставляться до ідеї їх закриття або перетворення у філії опорних. Причому, позиція місцевої влади часто комплементарна думці населення. Влада у районах без особливого ентузіазму бере участь у децентралізації системи освіти не тільки з причини зручності та вигідності управляти за старими схемами, а й з популістських міркувань. У районних та сільських громадах скептично, а іноді й вороже сприймають реформу. В їх очах вона ототожнюється з замахом на традиційні цінності та звичний уклад сільського життя. Особливо насторожено ставляться до опорних шкіл. Створять опорну школу – значить, закриють більшість шкіл в окрузі. Це сприймається як якась загроза.

Противники закриття малих шкіл висловлюють з цього приводу ряд побоювань:

  • Після закриття малочисельної школи вся сільська громада може припинити своє існування. А село, в якому закрили школу – вимре.
  • Внаслідок закриття сільських шкіл порушується право дітей на отримання рівного доступу до освіти.
  • Мешканці сільських громад будуть позбавлені культурних та соціальних послуг, що надаються школою.

При пильному розгляді ці пункти складно назвати раціональними аргументами. Швидше, це страхи, що підігріваються недостатньою освіченістю, ностальгією за минулим та побоюванням змін. Так, перший страх виникає внаслідок нерозуміння тендецій розвитку сучасної цивілізації. Закриття школи – не причина вимирання села або ліквідації сільської громади. Це просто маркер більш масштабних та глибинних соціально-економічних процесів. Таких, як урбанізація, певні демографічні тенденції, якісна перебудова сільськогосподарського виробництва в умовах ринкових відносин тощо. Раціональне обгрунтування необхідності закриття малих сільських шкіл та детальний аналіз соціально-економічних передумов цього процесу наводить у своїй статті засновник та візіонер «Ukrainian Institute for the Future» Юрій Романенко.

Щодо другого побоювання зауважимо, що створення опорних шкіл, поряд з ліквідацією малочисельних, якраз націлено на підвищення доступності та якості освіти для сільських дітей. Яку конкуренцію при вступі до ВНЗ може скласти абітурієнт, який закінчив малокомплектну школу у віддаленому селі, де один вчитель викладає 3-4 предмета, а про наявність комп’ютера, Інтернету або смарт-дошки можна тільки мріяти?

У третьому побоюванні також немає раціонального зерна. Швидше, це підсвідома ностальгія за минулими часами, коли школа, разом з сільським клубом та сільрадою, була осередком культурного життя колгоспу. Які культурні або соціальні послуги може надавати зараз недофінансована школа у віддаленому вмираючому селі? Хіба що виконувати функцію виборчої дільниці, а її педколектив – грати роль безкоштовного адмінресурсу та агітатора місцевого електорату в ході чергових виборів.

Напрошується висновок, що в місцевих громадах з підозрою ставляться до ідеї створення опорних шкіл не стільки тому, що не хочуть якісної освіти для своїх дітей та підвищення їх конкурентоспроможності при вступі до ВНЗ, скільки через негативні асоціації, які формуються страхами та тривожними очікуваннями перед обличчям змін.

Фінансові аспекти діяльності опорних шкіл

Положенням про освітні округи передбачається фінансування опорних шкіл за рахунок коштів засновника. У Харківській області засновниками більшості опорних шкіл виступають районні ради та ради ОТГ. Усі опорні школи області знаходяться в комунальній власності. Грошові кошти на потреби шкіл надходять з місцевих бюджетів, і частково – з державного бюджету (у вигляді освітньої субвенції).

Законом України «Про освіту» передбачається залучення й інших джерел фінансування шкіл, наприклад, приватних інвестицій, а також доходів, отриманих самою школою від різних видів дозволеної законом діяльності. Але така практика фінансування поки не має широкого розповсюдження в опорних школах Харківської області. Це вказує як на недостатню пропрацьованість та впорядкованість нормативно-правових актів з цього питання, так і на нерішучість органів місцевого самоврядування та шкільних адміністрацій в реалізації наданого законом права.

З фінансовими проблемами пов’язаний і такий аспект роботи опорних шкіл, як забезпечення трансферу учнів та педагогів, які проживають у віддалених селах освітнього округу. Згідно із законом, він повинен фінансуватися за рахунок коштів засновника, тобто, з місцевих бюджетів. Якщо із забезпеченням шкільними автобусами та оплатою палива місцеві бюджети ще якось справляються, то капітальний ремонт та будівництво доріг між селами вони осилити не можуть. Дороги місцевого значення в області знаходяться в жалюгідному стані. А між дрібними селами – в катастрофічному. Це не дороги, а напрямки, непрохідні в осінньо-зимовий період. Капітального ремонту багато з них не бачили з моменту спорудження у 70-80-ті роки минулого століття. А без належної транспортної інфраструктури опорні школи не зможуть реалізувати одну з головних цілей свого функціонування – забезпечення доступності якісної освіти для всіх дітей округу.

Висновки

Опорні школи – важлива частина реформи децентралізації в сфері освіти. Як правило, вони перебувають в підпорядкуванні органів місцевого самоврядування – районних рад та рад ОТГ, які фінансують їх за рахунок коштів місцевих бюджетів з доповненням із державного бюджету у вигляді освітньої субвенції. Опорні школи створюються в якості центрів освітніх округів. Їх головна місія – зробити якісну освіту доступною для всіх дітей округу.

Темпи створення опорних шкіл в Харківській області – на рівні середніх показників по Україні. Динаміка їх відкриття – позитивна. У 2018 року кількість опорних шкіл планується подвоїти. Нові школи будуть відкриті майже в усіх районах області, а в деяких – по декілька. Проблемним є Великобурлуцький район, де на 2018 рік не планується відкриття опорних шкіл, а кількість малокомплектних сільських шкіл – одна з найбільших в області.

Головна проблема роботи опорних шкіл в області – формальний підхід до децентралізації управління ними. Більшість з них знаходяться в управлінні районних рад. А райради, як традиційні для України органи влади, тяжіють до роботи за певними організаційними, фінансовими та управлінським «традиціям»; їх діяльність знаходиться під повним контролем РДА; їм складно перебудуватися і реалізувати принцип автономності. У той же час, ради ОТГ мають більше шансів працювати незалежно від райдержадміністрацій, оскільки самі виступають результатом реформи децентралізації влади. Тому необхідно, щоб більше опорних шкіл створювалися в управлінні ОТГ.

В області гостро стоїть проблема малокомплектних шкіл. Їх утримання економічно недоцільно. Вони не здатні дати дітям освіту високої якості та сучасного рівня. Саме такі школи виступають резервом для об’єднання в рамках освітнього округу та перепрофілювання в філії опорних шкіл.

Мешканці сільських та районних громад скептично ставляться до створення опорних шкіл, як і до реформи освіти в цілому. На місцях бачать в реформі не стільки спрямованість на поліпшення якості та доступності освіти, скільки перекладання фінансової відповідальності за утримання шкіл на плечі місцевої громади. Противники створення опорних шкіл пов’язують свої побоювання також із закриттям або зниженням освітнього рівня малочисельних сільських шкіл. Побоювання носять ірраціональний характер, тоді як раціональні аргументи прихильників створення опорних шкіл обгрунтовані соціально-економічними тенденціями розвитку українського суспільства.

Фінансовий аспект створення опорних шкіл має кілька проблемних моментів: вкрай незадовільний стан транспортної інфраструктури, відсутність у місцевих рад важелів впливу на уповноважені органи виконавчої влади з метою перенаправлення коштів на ремонт і будівництво необхідних освітньому округу доріг; покриття державною субвенцією тільки деяких потреб опорних шкіл; слабка активність засновників опорних шкіл в пошуку нових джерел фінансування, дозволених законом.

Рекомендації

Органам місцевого самоврядування слід посилити роботу з інформування місцевого населення про реформу освіти та опорні школи. Поширення інформації може відбуватися як через місцеві ЗМІ, Інтернет – ресурси, так і проведення громадських дискусій, круглих столів із залученням широких верств місцевої громадськості. Головним завданням інформування має бути донесення до членів громади позитивних сторін створення опорних шкіл. Це дозволить звести до мінімуму підозріле, а іноді – вороже ставлення до проведених перетворень, а також допоможе у пошуку нових джерел фінансування та матеріальної підтримки з боку місцевої громади.

Ситуація з формальним підходом до децентралізації управління опорними школами повинна бути переломлена. Завдання має вирішуватися у двох напрямках: з одного боку – поступово виводити райради з традиційно сформованих схем роботи за вказівкою РДА, з іншого – створювати якомога більше шкіл в управлінні ОТГ, з якими райдержадміністрації поки цих схем не налагодили. Тут необхідний постійний моніторинг на предмет автономності роботи органів місцевого самоврядування із залученням незалежних громадських організацій та експертів; послідовність та наполегливість центральної виконавчої влади в проведенні реформи; контроль за діяльністю кадрового складу виконавчої влади обласного та районного рівнів.

Необхідно активізувати та стимулювати діяльність органів місцевого самоврядування по організації освітніх округів та опорних шкіл в проблемних районах області, де вони ще не створені або є велика кількість малокомплектних шкіл. Повинен бути налагоджений діалог та обмін досвідом по створенню опорних шкіл між органами влади – з одного боку, та педагогічними коллективами – з іншого. Ініціювати та організувати його може Департамент науки та освіти облдержадміністрації та його районні підрозділи. Доцільно залучити до цієї роботи зацікавлені громадські організації та фонди.

Необхідно налагодити щільну роботу з донесення до зацікавлених сторін на місцях інформації про організацію та досвід роботи шкіл в європейських країнах. Предметами інформування повинні стати питання управління школами, співпраці їх засновників з виконавчою владою, шкільне самоврядування, іновації в навчальному процесі, вплив на створення та оновлення транспортної інфраструктури, залучення нових джерел фінансування для освітніх закладів.

Проблема незадовільного стану транспортної інфраструктури в освітніх округах вимагає негайного вирішення, інакше сенс існування опорних шкіл буде зведений до нуля. Органи місцевого самоврядування не мають інституційних повноважень для її врегулювання. Потрібна злагоджена робота законодавчої влади, Міністерства інфраструктури, Укравтодору та місцевої виконавчої влади. Розвиток транспортної інфраструктури в освітніх округах повинен стати окремим видом діяльності Укравтодору та захищеними статтями витрат державного та місцевих бюджетів. Повинні бути внесені відповідні зміни в законодавство, нормативно-правові акти, що регулюють будівництво та капітальний ремонт доріг місцевого значення.

Тетяна Чистіліна

Аналітичний центр «Обсерваторія демократії»

Матеріал підготовлений за підтримки Європейського Фонду за Демократію (EED). Зміст публікації не обов’язково відображає точку зору EED та є предметом виключної відповідальності Аналітичного центру «Обсерваторія демократії»