Децентралізація та електоральні ризики: чому реформа йде так повільно? | АНАЛIТИЧНИЙ ЦЕНТР «ОБСЕРВАТОРІЯ ДЕМОКРАТІЇ»

Децентралізація та електоральні ризики: чому реформа йде так повільно?

Децентралізація справедливо вважається найважливішою з пакету “єврореформ”, адже вона кардинальним чином змінює співвідношення повноважень державної влади та місцевого самоврядування. 30 квітня в Харківській області пройдуть вибори ще в одній новоствореній ОТГ – естафету Старого Салтова, Мерефи, Чкаловського і Рогані приймає Нова Водолага.

Для області це перший випадок, коли об’єднана територіальна громада утворюється навколо районного центру. Таким чином, в нашому регіоні створено вже 5 ОТГ. Щоб розібратися, це “всього лише” або “цілих”, і чому їх стільки, можна порівняти хід реформи в регіонах України.

Регіональна специфіка

У порівняльному аналізі та оцінюванні публічної політики часто використовуються різноманітні рейтинги. Результати, найчастіше, не виглядають безапеляційно, залишаються питання до методології та незаангажованості, проте ЗМІ охоче тиражують висновки подібних досліджень.

За останні роки жителі Харківської області звикли до того, що наш регіон займає лідируючі позиції в подібних всеукраїнських рейтингах. Ймовірно, це пояснюється як активністю місцевої влади в інформаційному просторі, так і об’єктивними показниками її роботи.

В якості експерименту кожен може прописати в google-пошуку “Харківська область лідер”. Отримані матеріали будуть стосуватися найрізноманітніших сфер – декомунізація, оздоровлення школярів, допомога ветеранам АТО і багато іншого. У лютому 2017 року Комітет виборців України у своєму рейтингу відвів Харківської області 1-е місце по соціально-економічному розвитку, зазначивши роботу глави ХОДА.

У цьому сенсі децентралізація є нетиповим прикладом, де наш регіон – в числі аутсайдерів за кількістю створених ОТГ, де вже відбулися перші вибори.

Область ОТГ
1 Тернопільська 36
2 Дніпропетровська 34
3 Житомирська 32
4 Хмельницька 26
5 Львівська 22
6 Вінницька 21
7 Миколаївська 19
8 Полтавська 18
9 Рівненська 18
10 Запорізька 16
11 Чернівецька 16
12 Чернігівська 16
13 Волинська 15
14 Сумська 14
15 Херсонська 12
16 Івано-Франківська 11
17 Одеська 11
18 Донецька 6
19 Черкаська 6
20 Кіровоградська 5
21 Харківська 4
22 Закарпатська 3
23 Луганська 3
24 Київська 2

* джерело: http://decentralization.gov.ua/region/item/id/20

Переваги для громад

Директор харківського центру розвитку місцевого самоврядування Діана Баринова на нещодавній прес-конференції підкреслювала, що в регіонах з великими обласними центрами громади чомусь створюються менш інтенсивно. Але чому з 54 внесених до Перспективного плану формування ОТГ в Харківській області добровільно об’єдналися тільки 10%?

Теоретично, об’єднання вигідне і для жителів, і для місцевих керівників. Громади переходять на прямі відносини з державним бюджетом (нарівні з містами обласного значення), залишають на місцях більше зібраних на своїй території податків, та ще й отримують з Києва субвенції.

За умови відповідності Перспективному плану (а його розробляють обласні адміністрації і затверджують в обласній раді), громади залишають у себе цілу низку податків і зборів. Найбільше значення має 60%-й ПДФО (податок на прибуток фізосіб), плата за землю, акцизний і єдиний податок.

Сумарно за 2016 рік власні ресурси об’єднаних територіальних громад склали 3,25 млрд грн. При цьому ще 3,75 млрд грн громадам виділили з центрального бюджету в якості базової дотації, освітньої, медичної та інфраструктурної субвенції. Держава продовжує створювати стимули для освіти ОТГ, і на 2017 рік в бюджет закладено вже 9,6 млрд грн субвенцій. До того ж громади можуть заручитися підтримкою когось із західних донорів, взявши участь в конкурсах на отримання грантів.

Якщо обрана в громадах влада отримує не тільки більше повноважень щодо розпорядження грошима, а й такі додаткові бонуси, чому процес створення ОТГ йде так повільно? На думку прем’єр-міністра Володимира Гройсмана, всьому виною – “відсутність місцевого лідерства” і “нерозуміння переваг реформи на рівні районів”. Однак цим список можливих причин не обмежується.

Добровільно і неохоче

  1. Недосконалість перспективних планів

Фактично, плани об’єднання сформовані “зверху внизу” за спеціально розробленою методикою. Як і все, що спускається по адміністративній вертикалі, вони можуть наражатися на неприйняття з боку місцевих жителів.

  1. Конфлікти локальних ідентичностей

Нерідко відносини між сусідніми селами зовсім не сприяють об’єднанню – багаторічна історія конфліктів між умовними “Малими Вуйками” і “Великими Вуйками” підриває будь-які інтеграційні процеси.

  1. Економічний розрахунок

Положення суб’єктів потенційного об’єднання може сильно відрізнятися, і вигоди від створення ОТГ можуть бути асиметричними. Особливо актуальним для Харківської області цей пункт став після прийняття закону про нарахування місцевим бюджетам ренти за користування надрами на її території. Харківська область – це кілька десятків родовищ і близько 40% всього українського газу, тому деяким населеним пунктам вигідніше утриматися від об’єднання.

  1. Амбіції голів сільрад

Формування ОТГ передбачає, що з кількох діючих керівників тільки один буде обраний главою ОТГ, а іншим доведеться, наприклад, задовольнятися посадою старости. Владні амбіції і небажання виступати в якості молодших партнерів відштовхують їх від створення ОТГ. При цьому до прийняття законопроекту №4772 в лютому 2017 року сільські голови виступали в ролі вето-гравців і мали можливість суттєво уповільнити процес об’єднання (при відмові хоча б одного необхідно було вносити зміни в перспективний план на сесії облради).

  1. Саботаж на рівні райадміністрацій

Конфлікт виконавчої влади та місцевого самоврядування супроводжує українську політику всі 25 років незалежності. В даному випадку блокування об’єднання громад для деяких районних адміністрацій є життєво важливим питанням, особливо якщо перспективний план передбачає всього одну громаду в районі, і необхідність утримання РДА відпадає.

  1. Нормативно-правові бар’єри

Ймовірно, про цей пункт слід писати в минулому часі, тому що в лютому-березні 2017 року Верховна Рада ухвалила низку законопроектів, які істотно спрощують процедуру об’єднання громад. У першу чергу, мова йде про законопроекти №4772, №4110, №4742, №5520. Тепер, коли ОТГ можуть утворюватися на стику адміністративних районів, а для визнання їх “спроможними” не потрібно згоди всіх місцевих рад, темпи децентралізації повинні прискоритися.

Заручники рейтингів

Однак в якості найбільш важливого чинника, гальмуючого реалізацію реформи, можна назвати електоральну кон’юнктуру. Гіпотетичний голова великої сільської або селищної ради опиняється перед “мінімаксною дилемою”: зберегти свою нинішню ренту або спробувати збільшити потенційні особисті вигоди (а вони, по нашій гіпотезі, ростуть разом з розміром місцевого бюджету), відправившись на вибори.

Перед аналогічною дилемою виявляються і вищі елементи піраміди “шукачів ренти”, для яких поразка на локальних виборах у підзвітному районі або області загрожує іміджевими (а в деяких випадках і кадровими) негативними наслідками.

Вибори є стресом для будь-якої системи. Для бенефіціарів сформованого режиму можливі дві принципових стратегії щодо виборів в ОТГ:

(А) не сприяти створенню ОТГ і уникати виборів скрізь, де немає впевненості в перемозі своєї команди;

(Б) сприяти максимальному створення ОТГ, активно не втручатися в хід виборів і домовлятися вже з переможцем.

Стратегії (а) і (б) видаються несумісними. За великим рахунком, “стратегію (б)” можна було б назвати “російською моделлю”, де при інституційно високому рівні місцевої демократії, влада часто дозволяє в конкурентній боротьбі визначити переможця і потім кооптує його в систему. Втім, така стратегія невтручання і селекції дозволена тільки в ситуації електорального авторитаризму, коли на загальнонаціональному рівні партії влади і режиму нічого не загрожує.

Однак електоральний контекст сучасної України, і особливо Харківської області кардинально відрізняється. Всеукраїнський бренд президентської партії влади не користується популярністю і має високий антирейтинг. Якщо на президентських виборах у 2014 році Петро Порошенко набрав в області 35,3%, то вже в жовтні на дострокових парламентських виборах “Блок Порошенка” підтримали 15,2% виборців. Показовим є і результат в місті Харкові на місцевих виборах 2015 року – 6,8% голосів.

У даному випадку низька підтримка всеукраїнського бренду є глобальним трендом і співвідноситься з оцінкою політики центральної, а не регіональної влади. Однак саме місцевій владі доводиться вишукувати можливості, щоб із такими негативними стартовими умовами домагатися результату на локальних виборах в ОТГ.

Як перемагати чорними

Якщо говорити про полярні стратегії (а) і (б), то в Харківській області була обрана, скоріше, перша. При цьому в усіх 4-х випадках (Старий Салтів, Мерефа, Чкалівське, Рогань) підсумкові результати для команди адміністрації були прийнятними.

Тактичні опції, які існують у влади, зводяться до адмінресурсу і – головне – “ефекту ототожнення”. У сільській місцевості традиційно особистісне-орієнтоване голосування переважає над партійним, особливо в контексті локальних виборів. Результат для партії може забезпечуватися за рахунок:

(1) висування в якості кандидатів БПП рейтингових і відомих місцевих лідерів;

(2) висування кандидатів БПП, які б ототожнювалися із знаковою “патроном”, що володіє рейтингом, впливом і впізнаваністю;

(3) безпартійне самовисування команди більш-менш “прохідних” кандидатів (часто – діючих депутатів місцевих рад) і подальше утворення фракції БПП.

Наприклад, на виборах в Старому Салтові, де основними опонентами команди адміністрації була “Волонтерська партія” (що зайвий раз підкреслює втрату актуальності методологічної кальки “помаранчеві” / “проукраїнські” / “демократичні” vs. “сині” / “проросійські” для аналізу електоральних і не тільки протистоянь), спрацював варіант №2.

Ще на виборах до облради 2015 року команді адміністрації вдалося створити потужну команду локальних “патронів” (за рахунок чого результати в області були помітно кращими, ніж у Харкові). Ці “патрони”, найчастіше, є місцевими латифундистами, опорою режиму для діючої партії влади (звідси і досить “маневрений” партійний бекграунд). Один з таких – Віктор Звєрєв, депутат облради від БПП, який переміг в 2015 році на своєму окрузі з результатом 53,76%.

Саме на ототожненні з “патроном” кандидат на посаду селищного голови Старого Салтова від БПП Едуард Коновалов зміг перемогти чинного голову Романа Прудникова (ВПУ).

На виборах в Роганську ОТГ позитивний результат був забезпечений за рахунок кооптації чинного селищного голови Федора Шевченка, який вперше обійняв цю посаду в 1980 (!) році, а також за рахунок депутата районної ради від БПП, ректора ХНАУ ім. Докучаєва Володимира Пузіка (приблизно третина виборців ОТГ проживає в студмістечку ХНАУ).

Липневі вибори в Мерефі і Чкаловському виявилися менш успішними з точки зору обраних голів ОТГ, але досить вдалими в плані конфігурації місцевих рад. Щоб зрозуміти, наскільки ефективно реалізовується обрана стратегія, досить зіставити результати команди БПП на виборах в ОТГ з підтримкою всеукраїнського бренду партії на парламентських виборах 2014 року. Сукупно на території Роганської ОТГ ця підтримка була на рівні 14%, в Мерефі – 18,5%, в Старому Салтові – близько 15%.

Що стосується майбутніх виборів у Новій Водолазі і 6 сусідніх селах, то є всі підстави вважати, що переможе на них діючий селищний голова Олександр Єсін (у 2015 році виграв з результатом ~ 68%). Команда Єсіна, на ототожненні з ним у самій Новій Водолазі (дві третини нової ОТГ за кількістю виборців), переможе в більшості округів, і, ймовірно, обласна та районна адміністрації підтримають фаворитів.

Таким чином, запорукою успіху є:

(1) “точковий” характер виборів, що дозволяє концентрувати ресурси – досвід 2015 року показав, наскільки складніше команді адміністрації справлятися з паралельними виборами;

(2) ефект ототожнення з “патронами” / лідерами і кооптація в команду діючих голів / депутатів;

(3) низька явка і особистісне (не партійно) орієнтоване голосування виборців.

На жаль, зворотна сторона медалі – вкрай низька кількість створених ОТГ, в яких адміністрація знаходить надійну опору і де б уже пройшли вибори. Однак у 2017 році є всі підстави очікувати прискорення цього процесу, тим більше що у місцевої влади є запас “патронів”, а Верховна Рада спростила процедуру утворення громад. Відповідно, 2017-й рік у Харківській області цілком може стати часом звільнення децентралізації з полону електоральної кон’юнктури, і статистика створених ОТГ для нашого регіону помітно покращиться.

Опубліковано на сайті NewsRoom

Антон Авксентьєв, експерт

Аналітичний центр «Обсерваторія демократії»  

Матеріал підготовлено у рамках проекту, який реалізується за фінансової підтримки Європейського фонду демократії (EED) та Уряду Канади