Децентралізація у великому місті: політичний аспект ОСН та ОСББ | АНАЛIТИЧНИЙ ЦЕНТР «ОБСЕРВАТОРІЯ ДЕМОКРАТІЇ»

Децентралізація у великому місті: політичний аспект ОСН та ОСББ

У чому специфіка харківських ОСН та ОСББ? З якими абревіатурами мерія дружить, а з якими – конфліктує? Чи варто брати до уваги «війни комунальних монополістів з управдомами» як значимий фактор для місцевих виборів, і чи зможе хтось із опозиційних політиків «розгойдати» цю тему? Аналітичний центр «Обсерваторія демократії» окреслює контури проблемного поля і пропонує авторський погляд на, можливо, ключовий аспект децентралізації для великих міст.

Громади vs. місцеві ради

Реформу децентралізації часто ототожнюють з процесом об’єднання територіальних громад, але якщо це так – яким чином вона стосується жителів Харкова? Відповідь можна знайти тільки в рамках більш широкого розуміння децентралізації як вектора реформ у різних сферах, і одним із ключових сюжетів тут виступають альтернативні міській раді форми самоврядування територіальної громади. Особливу актуальність цьому надає унікальний для України однопартійний формат більшості в харківській міській раді.

Логіка проголошеного українською владою курсу на децентралізацію полягає в перерозподілі повноважень відповідно до принципу субсидіарності, який передбачає вирішення локальних проблем на найближчому до мешканців, місцевому рівні. Ефективність такого підходу доведена не тільки в теорії, а й на практиці – принцип субсидіарності ліг в основу систем місцевого самоврядування найбільш успішних європейських держав.

Український проект децентралізації також націлений на побудову мережі потужних і самостійних громад. Для цього посилюються позиції місцевих рад через збільшення їх бюджетів і сфер відповідальності, але ключове питання полягає в тому, чи справді органи місцевого самоврядування представляють інтереси відповідних територіальних громад? Зокрема, експерти неодноразово піднімали питання про те, як, коли і з чиєї ініціативи в Україні взагалі були створені місцеві ради …

Поняття «громади» є опорним як для діючої правової бази місцевого самоврядування, так і для «завислих» в першому читанні змін до Конституції. Але чим де-факто є громади в сучасній Україні – постійно діючим первинним суб’єктом місцевого самоврядування або актуальним раз на 5 років інструментом для легітимації влади місцевих розпорядників бюджетів?

Двозначність відносин громади та місцевих рад відобразилася і в Конституції: у статті 140 спочатку говориться, що територіальні громади можуть реалізовувати своє право на місцеве самоврядування як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування, а потім затверджується, що ці місцеві ради «можуть дозволяти» громаді створювати органи самоорганізації населення, наділяючи їх частиною своїх повноважень і фінансів. Тобто з одного боку, територіальна громада має право на пряме, без участі рад самоврядування, але з іншого – ресурсна база будь-яких форм самоорганізації залежить від волі ради.

ОСН: закон примушує до лояльності

Аналогічне «підпорядкування» громади органам місцевого самоврядування закладено і в Закон України «Про органи самоорганізації населення»: саме місцеві ради вирішують, чи дозволяти створення ОСН і чи виділяти ОСН кошти з бюджету. Більш того – закон передбачає «підконтрольність, підзвітність і відповідальність ОСН перед місцевими радами». Таким чином, із самого початку закладається формат, за яким ефективна діяльність ОСН можлива тільки за умови лояльності до коаліції у відповідному органі місцевого самоврядування, в іншому випадку роботу ОСН легко можна паралізувати.

Незважаючи на теоретичний плюралізм форм (сільські, селищні, будинкові, вуличні, квартальні, районні комітети), закон передбачає досить суворі умови створення ОСН – необхідно 50 % + 1 голосів «за» учасників зборів, водночас самі збори вважаються легітимними при кворумі в 50 % виборців, які проживають на даній території . Правда, траплялися прецеденти обходу цих норм через механізм «конференції», що передбачає меншу кількість делегатів.

Для контексту великих міст це означає, що ймовірно, найпоширенішою формою ОСН повинні стати будинкові комітети, адже зібрати половину мешканців будинку – реально, а десятки тисяч жителів району – ні. Харківський кейс показує, що за сприяння з боку мерії можливо все – більшість становлять саме вуличні та квартальні, а не будинкові комітети. В основному харківські ОСН були створені в межах приватного сектора, а легалізація більшості з них відбувалася синхронно, у квітні 2011 року, після першої перемоги Геннадія Кернеса на виборах мера.

У трьох районах міста (Слобідському, Новобаварському, Холодногорському) навіть існують районні органи самоорганізації населення – виходячи із закону, це означає, що участь в їх утворенні взяли десятки тисяч чоловік. Наскільки ймовірна така активність харків’ян, які і на виборах останнім часом стабільно демонструють явку нижче 50%?

Можливо, розгадка криється в процедурі створення ОСН (ст. 8, ч. 3) – для підтвердження участі жителів у зборах ініціативна група повинна надати список із паспортними даними (включаючи серію і номер паспорта) громадян. Цікаво, що про підписи не йдеться мова – досить унікальних паспортних даних. Міська влада має до такої інформації повний доступ, тому цілком можливо, що кожен з нас де-юре «взяв участь» у створенні ОСН на своїй вулиці, навіть не підозрюючи про це.

Аналіз міського бюджету на 2017 рік показав, що на утримання ОСН виділяється 1,7 млн. грн. – сума невелика, складає соті долі відсотків від витрат бюджету. Показово зіставлення з витратами на утримання районних адміністрацій (і це без районних управлінь освіти, праці та соціального захисту тощо), «завдяки» яким територіальна громада реалізовує своє конституційне право на місцеве самоврядування.

Виявити якусь логіку в розподілі конкретних сум по районам не вдалося – прямого взаємозв’язку з розміром бюджету, чисельністю населення в районі або кількості ОСН немає.

Район Сума на ОСН Кіл-ть ОСН Утримання адміністрації Бюджет району Населення (тис.чол.)
Індустріальний 310 215 17 8 340 314 486 331 678 156,2
Київський 219 579 25 10 500 233 533 018 015 182,1
Московський 129 233 11 10 232 590 927 238 785 302,2
Немишлянський 247 192 18 8 633 035 467 120 343 146,3
Новобаварський 224 031 27* 7 320 710 364 143 276 111,6
Основ’янський 282 820 34 7 366 659 292 648 069 93,1
Слобідський 193 250 9* 8 323 740 464 049 604 146,8
Холодногірський 258 986 18* 8 314 153 317 666 704 86,1
Шевченківський 75 171 12 11 050 586 609 117 276 229,2

* створено районний ОСН;

** статистика отримана з сайту міської ради; наскільки нам відомо, багато створених за «ініціативи знизу» ОСН міською радою не визнані;

Той, хто стикався з «польовою роботою» на виборах, впізнає в обрисах вуличних та квартальних ОСН – структурний фундамент для «сітки». Особливо це простежується в Новобаварському і Холодногірському районах (обидва належать до 174 мажоритарного округу). Власне, у мерії і не приховують «зв’язку» ОСН та депутатів-мажоритарників – яскравою ілюстрацією слугує матеріал «Харьковских известий» (за 14.08.2013), в якому адміністрація Фрунзенського району, 16 вуличних комітетів та народний депутат VII скликання Ірина Горіна представляються як «єдина команда», що забезпечує «розвиток і нарощування потенціалу району».

А у тої меншості ОСН (переважно будинкових комітетів), які не працюють в системі «єдиної вертикалі», як правило, немає ні ресурсів, ні достатніх повноважень для ефективного досягнення передбачених законом цілей – участі у вирішенні питань місцевого значення та реалізації місцевих програм, а також задоволенні різних потреб жителів. Наприклад, представників комітету одного з будинків на вулиці Римарській так і не пустили на сесію міської ради (хоча за законом зобов’язані), посилаючись на відсутність місць у залі…

ОСББ: бунт проти монополій

У 2001 році, окрім правового врегулювання статусу ОСН, був прийнятий і Закон України «Про об’єднання співвласників багатоквартирного будинку». Утім, старт активної кампанії по створенню ОСББ був пов’язаний із прийняттям у 2015 році закону «Про особливості здійснення права власності в багатоквартирному будинку».

Усього в Україні (станом на 1 серпня 2017 року) створено 28 303 ОСББ. Це близько 16 % від усіх багатоквартирних будинків або близько 30 % від площі житлового фонду (розкид відсотків пояснюється тим, що ОСББ частіше створюють в будинках із великими квартирами, а не хрущовках).

На відміну від ОСН, ОСББ для мерії виявилися найлютішими ворогами, що несуть загрозу монополії «Жилкомсервісу». Хоча ситуація в Харкові не унікальна – конфлікти між комунальними підприємствами та ОСББ виникають і в інших містах. У підсумку з тих будинків, в яких мешканцями було ініційовано створення ОСББ, у 91 процес «завис» – «Жилкомсервіс» не знімає їх будинки з балансу і продовжує виставляти рахунки.

У вересні 2016 під міською радою навіть збирався пікет з вимогами про зняття з балансу «Жилкомсервісу», на який мерія відреагувала власним паралельним мітингом проти ОСББ, чітко позначивши свою позицію. Експерти наводять типові приклади всілякої протидії з боку чиновників створенню ОСББ.

Наприклад, ініціаторів створення ОСББ намагаються поставити в глухий кут на стартовому етапі, не надаючи їм технічної інформації для повідомлення про збори всіх мешканців. Ще один важіль тиску – гроші на компенсацію субсидій жителям будинків, які створили ОСББ – кошти можуть несподівано закінчитися (сумарно борг держави перед ОСББ по субсидіях – понад 2 мільярди гривень). Якщо в будинку проживає багато пільговиків і більше половини доходів ОСББ – субсидії, то організації вкрай чутливі до подібних затримок.

І причини такої протидії лежать на поверхні – маючи можливість управляти будинком самостійно або найняти керуючу компанію на конкурентному ринку, мало хто вибере послуги «Жилкомсервісу» із їхньою ціновою пропозицією. З 1 червня кварплата в будинках на балансі «Жилкомсервісу» в черговий раз піднялася (від 5 % до 60 %), і в деяких будинках виросла до 4 гривень, тоді як в ОСББ вона в середньому нижче (хоча трапляються винятки, особливо в новобудовах) .

Однак поки що комунальний монополіст не здає своїх позицій – за інформацією сайту kh.vgorode.ua, у Харкові налічується 616 ОСББ, тоді як понад 8 тисяч будинків залишаються на балансі «Жилкомсервісу».

Район Кількість ОСББ Населення (тис.чол.)
Індустріальний 48 156,2
Київський 65 182,1
Московський 149 302,2
Немишлянський 94 146,3
Новобаварський 11 111,6
Основ’янський 17 93,1
Слобідський 96 146,8
Холодногірський 17 86,1
Шевченківський 119 229,2

 

Така природно-опозиційна, «антикернесівська» тема як допомога ОСББ у боротьбі з комунальною монополією, напевно, повинна була привернути увагу харківських політиків і громадських діячів. Щодо останніх, то напрямок дійсно став топовим, і багато харківських громадських активістів переорієнтувалися на проблематику ОСББ та ОСН (Асоціація ОСББ «Квартал», Координаційна рада зі сприяння самоорганізації населення, Центр допомоги ОСББ та інші). Показово, що в мерії вирішили «не побороти, так очолити» трендову тему – позицію міської ради від імені громадських діячів, ймовірно, озвучує «Асоціація підтримки ЖК, ЖБК та ОСББ».

Що стосується політиків, то слід визнати – партійна опозиція в Харкові куди слабше громадянської, і всерйоз взятися за тему ОСББ жодна з політичних сил так і не зуміла. Можна згадати школу управдома «Нашого Краю», періодично теми торкаються в «Самопомочі» і «Свободі» – можливо, восени хтось ще проявить ініціативу, адже політичний і безпосередньо електоральний потенціал теми для опозиційних до мера партій залишається нерозкритим.

Висновки

  1. Органи самоорганізації населення (ОСН) та організації співвласників багатоквартирних будинків (ОСББ) часто є сусідами в новинних стрічках, і, як наслідок, зливаються в розумінні багатьох харків’ян у щось єдине, хоча це зовсім не так. На відміну від ОСН, ОСББ – це завжди юридична особа, господарюючий суб’єкт на базі одного багатоквартирного будинку, з повноваженнями у сфері управління власністю, будинком і прибудинковими територіями. Що стосується ОСН, то сфера їх діяльності набагато ширше, як і можливі територіальні форми (будинкові, вуличні, квартальні комітети), при цьому ОСН необов’язково набуває статусу юридичної особи.
  2. Закон про органи самоорганізації населення ставить їх де-факто в підконтрольне до органів місцевого самоврядування положення на всіх етапах – починаючи від легалізації та закінчуючи матеріально-фінансовою базою. Конституційне право на пряме самоврядування громади як первинного суб’єкта звужується до формату «громадських додатків» місцевих рад. Районні державні адміністрації в ручному режимі розпоряджаються тими (відносно невеликими) коштами, які місто виділяє на функціонування ОСН, і сприймають ОСН як підпорядковану їм структуру. В результаті в Харкові ОСН діляться на два типи – вписані в «єдину вертикаль влади» і ті, у яких мінімум умов для ефективної роботи. На базі перших вибудовується де-факто агітаційно-польова структура в кожному районі, яка підживлюється бюджетними коштами.
  3. У свою чергу ОСББ є «природними ворогами» для місцевої влади, загрожуючи монополії комунальних підприємств. Міська влада, посилаючись на розходження (з провини Кабміну) в нормативно-правових питаннях, гальмує передачу будинків на баланс ОСББ. У будинках, де вже створені ОСББ (а це меншість), траєкторії розвитку прямо протилежні і залежать як від сумлінності/компетенції обраного правління, так і від рівня доходів мешканців. В цілому, іміджево ОСББ потрапили в пастку через підвищення тарифів на електроенергію, газ і воду: загальний розмір платіжки в останні роки збільшився в рази, і багато мешканців починають звинувачувати в цьому новостворені ОСББ. Хоча ОСББ впливає тільки на суму квартплати, яка значно менше сукупності інших комунальних витрат. Через ці об’єктивні і суб’єктивні негативні фактори поряд із трендом створення нових ОСББ проявляється і тенденція щодо їх ліквідації в тих будинках, де мешканці не побачили позитивних змін.
  4. Реформа ЖКГ, покликана не тільки зробити процес управління будинками більш прозорим, а й перевести створення співвласників з формату пасивних споживачів до відповідальних власників, є однією з «єврореформ», тому в якомусь вигляді все одно буде реалізовуватися під тиском Заходу. Є ризик зведення її до «квазі-реформи», якщо влада реалізує вже випробувану в інших сферах тактику перейменувань замість сутнісних змін. Наприклад, комунальні ЖЕКи будуть названі «керуючими компаніями» і нав’язані споживачам у неконкурентному форматі. Центральна влада усвідомлює, що ЖКГ – найприбутковіша сфера для муніципальних керівників. З іншого боку, у рамках децентралізації місцеві розпорядники бюджетів вже отримують стільки коштів, що не встигають «освоювати» і зберігають на депозитах. Стратегічно для центральної влади вигідні ОСББ, оскільки в умовах старіючого житлового фонду витрати на ремонти з кожним роком зростатимуть, а в будинках зі створеними ОСББ ця проблема може бути перекладена на самих мешканців.
  5. Дивно, що ніхто з харківських партій на серйозному рівні не зробив допомогу ОСББ одним з топових місцевих напрямків. За великим рахунком, мережа ОСББ об’єднує активних і, в більшості своїй, опозиційно налаштованих до міської влади людей. Допомагаючи їм зараз, можна отримати як електоральні бонуси на місцевих виборах, так і вирішувати проблему кадрового голоду, актуальну для всіх опозиційних партій. У теорії це природне поле для «Самопомочі» та інших, скоріше, ліберальних, ніж лівих, партій – можливо, восени ця тема отримає друге дихання.

Рекомендації

  1. Територіальна громада первинніша за місцеві ради, і за Конституцією може реалізовувати своє право на самоврядування безпосередньо, без їхньої участі. У той же час закон про ОСН закріплює їх повністю підзвітний місцевим радам статус – цю ситуацію необхідно «розгорнути» таким чином, щоб органи самоорганізації населення контролювали місцевих депутатів, виконання програм і розподіл бюджету.
  2. Після прийняття закону «Про особливості здійснення права власності в багатоквартирному будинку» і старту активної кампанії по створенню ОСББ доцільність такої форми ОСН як «будинкові комітети» істотно зменшилася. Асоціації ОСББ по своїй суті дублюють надбудинкові (квартальні, районні) комітети ОСН, але з меншою сферою діяльності. Слід гармонізувати законодавчу базу ОСН та ОСББ, створивши єдину багаторівневу структуру форм прямого самоврядування громади, що розпоряджається своєю власністю.
  3. У законі про ОСН слід посилити механізми верифікації учасників зборів – як мінімум, додати особистий підпис, бо простий список із паспортними даними дозволяє владі створювати фейкові ОСН за рахунок доступу до баз даних. З метою зниження політичної підлеглості ОСН місцевим радам, можливо, питання легалізації ОСН варто перевести у вертикаль управління органів юстиції. Також слід позбавити органи місцевого самоврядування можливості в ручному режимі розподіляти кошти між ОСН, розробивши стандартизований механізм гарантованого бюджетування ОСН. Також слід зазначити, що фінансування ОСН на рівні сотих часток відсотка від міського бюджету, що наповнюється податками самої громади, вочевидь, недостатньо.
  4. Проблеми фактичної протидії муніципальної влади створенню ОСББ повинні бути вирішені на рівні центральної влади. Це стосується як нормативно-правового аспекту, так і політичної волі. Окрім зовнішніх зобов’язань щодо реформи ЖКГ і стратегічної необхідності побудови в Україні суспільства відповідальних власників, а не патерналістських споживачів, у центральної влади може бути і прагматична мотивація – зняти з себе відповідальність за ремонт старіючого житлового фонду, переклавши її на самих мешканців (у яких, щоправда, для цих завдань повинні з’явитися хоч якісь гроші).
  5. Недостатньо сприяти тільки створенню ОСББ – важливо, щоб в Україні реально запрацював конкурентний ринок професійних керуючих кампаній. Вкрай важливо, щоб він з’явився не в результаті перейменування старих ЖЕКів радянського зразку або відданого на відкуп міської влади права призначати керуючу компанію. На даний момент для жителів великих міст розуміння децентралізації грунтується на розповідях влади про статистичне зростання бюджету і «історії успіху» занедбаних сільських ОТГ – проте ні те, ні інше не переконує в користі реформи. Грубо кажучи, метро будувалося і до децентралізації. До тих сіл городянам немає діла, а паралельне зростання доходів і видатків місцевого бюджету нікому, окрім розпорядника цього бюджету, профітів не додає. Саме тому для всього комплексу децентралізаційних реформ вкрай важливо, щоб при появі справжнього, а не номінального ринку, конкуренція відбилася на тарифі, і жителі міст відчули реальний ефект.

Антон Авксентьєв, Аналітичний центр «Обсерваторія демократії» 

Опубліковано на сайті «Хвиля»

Матеріал підготовлений у рамках проекту, який реалізується за фінансової підтримки Європейського фонду демократії (EED) та Уряду Канади