Гендерні квоти для місцевих виборів-2020: гендерний ландшафт напередодні виборчої кампанії | АНАЛIТИЧНИЙ ЦЕНТР «ОБСЕРВАТОРІЯ ДЕМОКРАТІЇ»

Гендерні квоти для місцевих виборів-2020: гендерний ландшафт напередодні виборчої кампанії

За вже сформованою в Україні традицією, трохи більше ніж за місяць до офіційного початку виборчої кампанії правила проведення виборів поміняли – в книгу четверту Виборчого кодексу, присвячену місцевим виборам, були внесені зміни.

Однією з новацій стало введення гендерних квот. Тепер, відповідно до статті 219, при формуванні єдиного і територіальних виборчих списків, партії повинні забезпечити присутність в кожній п’ятірці (місця з першого по п’яте, з шостого по десяте і т.д.) не менше двох кандидатів кожної статі.

У разі, якщо число кандидатів у списку не кратне п’яти, то на останні місця (яких, відповідно, буде налічуватися від 1 до 4) необхідно буде включати кандидатів різної статі по черзі. Тобто, наприклад, якщо виборчий список складається з 9 кандидатів, то перша п’ятірка повинна включати або трьох жінок і двох чоловіків, або, навпаки, трьох чоловіків і двох жінок. Чотири місця в списку розподіляються між жінками і чоловіками через одне – в даному випадку порівну: по 2 місця представникам кожної статі.

У свою чергу, при висуненні кандидатів у ттериторіальні громади з кількістю виборців менше 10 тис., що регламентує стаття 220 Кодексу, партії повинні забезпечити представництво не менше 30% осіб однієї статі від загальної кількості кандидатів до відповідної ради. Таким чином, у Виборчому кодексі законодавець запровадив для партій т.зв. «гендерні квоти».

Квоти як інструмент вибудовування гендерного балансу

Під гендерними виборчими квотами зазвичай мають на увазі встановлення певного співвідношення жінок і чоловіків в органах (частіше за все представницьких) влади або місцевого самоврядування. Такі квоти не є чимось новим ані для українського законодавства, ані, тим більш, для світової практики.

Це інструмент політики «позитивної дискримінації», спрямований на забезпечення пропорційної представленості жінок, які складають 49,6% населення Землі й лише 25% депутатів-парламентаріїв на планеті. В Україні, де близько 54% населення – це жінки, у Верховній Раді України жінки-депутати складають 20,6%.

У різних країнах застосовуються/застосовувалися різні види такого роду квот:

  • закріплення певного відсотка місць для жінок безпосередньо в самому парламенті або інших представницьких органах;
  • регулювання відсотка представників однієї статі у виборчих списках (саме такі «кандидатські квоти» закріплені тепер у нашому Виборчому кодексі),
  • вибудовування балансу між статями всередині політичних партій.

Квоти можуть носити рекомендаційний, стимулюючий або обов’язковий характер, мати публічно-декларативний або законодавчо закріплений статус.

Застосування гендерних квот у незалежній Україні вже має свою історію. У Законі «Про місцеві вибори» 2015 року, за яким відбулися попередні вибори в органи місцевого самоврядування, стаття 4 наголошувала, що представництво однієї статі у виборчих списках в депутати місцевих рад у багатомандатних округах має становити не менше 30%. Тобто йшлося про введення тридцятивідсоткової кандидатської квоти. Однак, оскільки Закон однозначно та чітко не встановлював відповідальність за порушення цього положення, його недотримання не мало наслідком відмову в реєстрації.

Крім того, ця норма не застосовувалася до селищного і сільського рівнів, де вибори проводилися в мажоритарних округах за системою відносної більшості.

Паралельно з виборчим законодавством діючий Закон «Про політичні партії» містить стимулюючу норму (правда, це відноситься тільки до парламентського рівня), що передбачає фінансове заохочення тих політичних сил, у яких серед народних депутатів-партійців представники однієї статі не перевищують 2/3.

Гендерний ландшафт місцевого самоврядування на Харківщині напередодні виборів

У Харківській області (як і в Україні в цілому) жінки становлять більшість населення. На початок 2020 року, згідно з даними Інформаційного бюлетеня Головного управління статистики в Харківській області, співвідношення між статями виглядало наступним чином.

Виходячи з цих даних, оптимальна частка представленості жінок в органах місцевого самоврядування Харківської області має складати близько 50%. Якою ж є реальна картина на сьогодні? Для аналізу використані дані офіційного сайту ЦВК станом на 20.08.2020 г.

Спочатку візьмемо для ілюстрації ситуацію в перших чотирьох по інституційному рівню представницьких органах місцевого самоврядування:

  • обласна рада (налічує 120 депутатів, жінки – 19,2%),
  • міські ради міст обласного значення (сукупно обирається 290 представників, жінки – 24,48%),
  • міські ради міст районного значення (було обрано 238 депутатів, жінки – 41,59%),
  • районні ради (836 депутатів, жінки – 26,19%).

Очевидно, що на цьому рівні гендерний дисбаланс істотний – недопредставленість жінок тут становить у середньому близько 22%.

Крім того виникає питання: наскільки в даному випадку жіноче представництво носить реальний, а не номінально-формальний характер? Адже, на жаль, ми мали в Україні масу прикладів того, як окремі депутати (незалежно від статевої приналежності) та цілі депутатські групи виконували роль статистів-кнопкодавів і не чинили істотного впливу на реальний порядок денний і прийняття рішень.

Щоб знизити при аналізі ризик конвертації «відсотків присутності» в оцінку масштабу реальної участі жінок в політичному процесі в рамках місцевого самоврядування Харківської області, візьмемо категорію, де номінальна участь зустрічається вкрай рідко. Розглянемо частку жінок серед міських, селищних і сільських голів.

З 7 міських голів міст обласного значення – тільки одна жінка (Галина Мінаєва, мер Чугуєва), що становить 14,28%. Усі 10 міст районного значення очолюють тільки чоловіки. Серед 56 селищних голів – 4 жінки (7,14%). І набагато більш збалансована в гендерному плані ситуація з сільськими головами – 186 чоловіків і 128 жінок (40,76%). Таким чином, середній рівень представленості жінок в цій номінації становить 15,5% з бажаних 50%. Тобто недопредставленість становить значні 34,5%.

Ще одним цікавим індикатором гендерного балансу може виступити поки що досить «екзотичний» для України інститут старост. Необхідно нагадати, що на відміну від виборів, які повинні відбутися 25 жовтня цього року, минулі вибори старост були прямими, тобто за них голосували безпосередньо виборці – жителі відповідного села чи селища. Старости обиралися в одномандатному виборчому окрузі простою більшістю голосів. Висування допускалося або через місцеві організації партій або шляхом самовисування.

Перші вибори старост в Україні проводилися 17 січня 2016 року після прийняття закону про децентралізацію і створення ОТГ. Інститут старост був закріплений в селищах і селах (з населенням понад 50 чол.), які увійшли в ОТГ і не мали власних рад. У Харківській області на серпень 2020 року вибори старост відбулися тільки в рамках Нововодолазької селищної громади. З 7 старост – 3 жінки, що становить 42,85%.

Якщо екстраполювати дані всіх трьох (ради, голови і старости) категорій (з урахуванням обмеженості їх репрезентативності) на систему самоврядування в Харківській області в цілому, то можна припустити, що недопредставленість жінок становить близько 25 – 30%. Такий гендерний дисбаланс з системно-функціональної точки зору може представляти серйозну загрозу для ефективного функціонування структур місцевого самоврядування та його представницьких органів, внаслідок звуження соціальної бази, зниження рівня довіри, ігнорування питань, актуальних для значної групи виборців і т.д.

Безумовно, наведені середні відсотки представленості жінок у зазначених трьох категоріях носять досить механістичний характер і не можуть у повній мірі коректно відобразити гендерний баланс у багатошаровій структурі місцевого самоврядування. Тим більше складно по цих цифрах оцінити реальний, а не номінальний рівень представництва інтересів жінок-виборців, ступінь управлінської кваліфікації, участь в прийнятті значущих рішень і т.д. Однак, в якості певного орієнтиру і проміжних «контрольних точок» для виявлення трендів і динаміки, в т.ч. і для подальшого аналізу і зіставлення з результатами майбутніх виборів, ці дані використовувати допустимо.

Крім обчислення умовного «коефіцієнту недопредставленості» жінок в структурах місцевого самоврядування Харківщини, дані щодо гендерного ландшафту дозволяють вичленувати ще одну закономірність – кореляцію між інституціональним рівнем структури і сформованим балансом представленості статей.

Аналітичний центр «Обсерваторія демократії» вже розглядав цей феномен в матеріалі, присвяченому гендерному аналізу підсумків виборів в об’єднаних територіальних громадах Харківської області. Було відзначено, що чим нижче інституційний рівень представницьких органів влади і місцевого самоврядування – тим більше в них представництво жінок. Однією з причин такої залежності є професійний фактор, пов’язаний, перш за все, з кооптацією кандидатів-бюджетників з традиційно «жіночих сфер» освіти і охорони здоров’я.

Дані, розглянуті під час нинішнього дослідження, в цілому підтверджують зазначену закономірність, як в розрізі депутатів різних рад, так і голів різного рівня. У цьому плані з наведеної статистики можуть викликати питання цифри, представлені в діаграмі по міським, селищним і сільським головам, а саме: 14,28% представленості жінок серед голів міст обласного значення на тлі 0% серед глав міст районного значення. Однак необхідно враховувати, що зазначені статистичні 14,28% – фізично це одна людина.

Крім того, можна припустити, що крім професійного фактора на наявність даної закономірності певним чином впливає менший доступ жінок до великого фінансового ресурсу, необхідного для проведення масштабних виборчих і політичних кампаній. На «низовому» рівні, де для проведення кампаній в режимі безпосереднього спілкування вистачає персонального ресурсу і особистих якостей, жінки представлені набагато більш пропорційно. Там, де потрібні значні ресурси для організаційного, медійного, кадрового та ін. забезпечення, гендерна диспропорція зростає.

Непрямим підтвердженням цієї тези може слугувати рейтинг ТОП-100 найбагатших українців за версією Forbes Ukraine у 2020 році. Представленість жінок у цьому рейтингу становить лише  5% (тобто, 5 осіб зі 100). Виходячи з цього, можна відзначити прямий взаємозв’язок між вибудовуванням адекватного гендерного балансу і загальнодемократичним порядком денним, що вирівнює доступ до ресурсів. Чим більш повно реалізуються демократичні цінності і процедури, тим краще будуть реалізовуватися і принципи, закладені в Пекінську декларацію – усунути будь-які перешкоди до реальної участі жінок у всіх сферах публічного і приватного життя.

Тенденції та очікування

  1. У системі місцевого самоврядування Харківської області на сьогодні має місце суттєва недопредставленість жінок.
  1. Введення 40% кандидатської квоти в якості інструменту вибудовування гендерного балансу в сфері місцевого самоврядування є виправданим. У результаті можна очікувати збільшення відсотка представленості жінок в органах місцевого самоврядування в країні в цілому і в Харківській області, зокрема. Квоти – це вже апробований у світовій практиці механізм, який у достатній мірі продемонстрував свою ефективність.
  1. Гендерні квоти – це не панацея. Для того, щоб гендерне квотування не набуло формального, «вітринного», характеру, щоб воно реально працювало, необхідна системна демократизація й на рівні інших ключових вузлів політичного механізму. При цьому, повноправна і реальна участь жінок у політичному процесі, як показує міжнародний досвід, є одним з ключових факторів позитивної модернізації інституційної, економічної, соціальної та громадської сфер суспільства. В даному контексті можна сказати, що гендерний баланс – це не тільки про жінок і чоловіків. Це – про розвиток, суспільство і демократію в цілому.
  1. Вибудовування гендерного балансу має дуже важливе значення для України в умовах надзвичайно низької довіри до політичних і державних інститутів. Чим адекватніше рівень представленості і, відповідно, ширше громадська база, тим ефективніше і краще працює представницька демократія.
  1. Таймінг введення норми про 40% кандидатську квоту створив складнощі для багатьох партій-учасниць майбутніх місцевих виборів. Фактично за місяць до офіційного початку кампанії вони зіткнулися з необхідністю термінової і досить масштабної кооптації жінок-кандидатів у свої виборчі списки. У з’вязку з цим, можна припустити, що у ці дні відомий вислів «Cherchez la femme» значною частиною партійних функціонерів буде сприйматися буквально. Також актуалізується проблема дефіциту підготовлених кадрів, хоча, безумовно, вона відноситься не тільки до жінок. Все це створює ризики номінального підходу до представництва жінок у виборчих списках.
  1. З системної точки зору поєднання деяких параметрів виборчої моделі виглядає досить контроверсійно.

А) «Недовідкриті» списки. Фактичне обмеження можливості виборця підтримати конкретного кандидата всередині списку сприяє формальному виконанню вимог, закладених у нормі про гендерне квотування. В умовах слабкого впливу виборців на черговість, ділові якості і наявність публічного ресурсу (а відповідно, і політична суб’єктність) стають для кандидатів, в тому числі, і жінок, не так важливі.

Б) Уразливість кандидатської гендерної квоти. Норма про співвідношення чоловіків і жінок у виборчих списках у нинішньому її вигляді може бути технічно обійдена. Партійне керівництво має змогу включати в список «підставних» жінок-кандидатів, які ще до висунення писатимуть заяви про добровільну відмову від мандата. При такому сценарії замість очікуваних 40% реальних жінок-кандидатів отримаємо просто технічне висування заради дотримання квоти відповідної кількості номінальних кандидатів потрібної статі. У разі обрання такі тимчасові «утримувачі місць» подаватимуть заяви про складання депутатських повноважень, звільняючи тим самим шлях «потрібним людям», які стоять в списках після них.

Прецедент застосування описаної схеми Харків вже продемонстрував, правда, безпосередньо з гендерних аспектом вона не була пов’язана. Технологія «підтягування списку» через масову відмову «на добровільних засадах» цілої групи кандидатів-переможців від депутатських мандатів була реалізована на місцевих виборах у 2015 році. Після виборів 25 жовтня 2015 року, ще до офіційного оголошення їх результатів, Геннадій Кернес в інтерв’ю телевізійній службі новин «Харьковские известия» повідомив, що секретарем Харківської міської ради залишиться Олександр Новак. Олександр Новак обіймав цю посаду в скликанні, що минав, і йшов на вибори під 70-м номером у списку партії «Відродження», від якої висувався і сам діючий мер Харкова. Однак, за офіційними підсумками, партія отримала в Харківській міськраді 57 місць. З огляду на те, що секретар міськради відповідно до статті 50 Закону «Про місцеве самоврядування» обирається радою з числа її депутатів за пропозицією міського голови, потрапляння Олександра Новака до міськради стало першорядним питанням в контексті його вже анонсованого Кернесом проходження на цю ключову посаду. 11 листопада 2015 року 12 кандидатів від партії «Відроження», які розташовувалися у виборчому списку перед секретарем міськради, відмовилися від депутатського мандата. В результаті, Олександр Новак пройшов до Харківської міської ради VI скликання і 18 листопада був знову обраний його секретарем. Крім того, в результаті даного «кандидатського обнулення» статус депутата отримав Володимир Тупіцин, номер 59 у списку «Відродження».

Аналітичний центр «Обсерваторія демократії».

Матеріал підготовлений в рамках проекту «Promoting Democratic Elections in Eastern Ukraine», який реалізується за фінансової підтримки Національного фонду в підтримку демократії (NED). Зміст публікації не обов’язково відображає точку зору NED і є предметом виключної відповідальності Аналітичного центру «Обсерваторія демократії».