Вдосконалення партійного та регіонального представництва задля ефективності влади | АНАЛIТИЧНИЙ ЦЕНТР «ОБСЕРВАТОРІЯ ДЕМОКРАТІЇ»

Вдосконалення партійного та регіонального представництва задля ефективності влади

Один із парадоксів становлення демократії полягає у тому, що питання зміни виборчої системи цікавить лише політиків, які вже потрапили до владних інститутів різних рівнів і прагнуть зберегти/збільшити свої шанси на майбутнє, та нечисленну групу експертів-аналітиків, що займаються виборчою проблематикою. Для пересічних громадян вибори, в основному, асоціюються із фактами голосування і оприлюднення результатів. Відповідно, зміни виборчого законодавства з ініціативи правлячої верхівки часто набувають вигляду політичних інтриг, стають частиною арсеналу засобів боротьби для переобрання своїх представників. Аналітики здебільшого з’ясовують шанси політичних суб’єктів на проходження до представницьких інститутів за різних типів і моделей виборчих систем. Громадяни ж просто черговий раз розчаровуються в своїх обранцях і вкотре у них не виникають думки про залежність між тим, за якою системою відбуваються вибори, та наскільки ефективно функціонує і представляє їхні інтереси обрана влада. Тому вкотре не виникає і бажання розібратися із особливостями представництва інтересів за різних типів виборчих систем та їх впливом на утвердження народу в якості головного суб’єкта влади.

Проблема реформування виборчої системи в Україні вийшла на черговий виток загострення після ветування президентом Виборчого кодексу. 27 листопада 2019 року до парламенту надійшов текст статей законопроекту з пропозиціями президента, однак 5 грудня Дмитро Разумков повідомив, що Верховна Рада відклала розгляд пропозицій до Виборчого кодексу. Народний депутат від фракції «Слуга Народу» Олександр Качура заявив, що пропозиції ще не є вичерпними, а Виборчий кодекс будуть доопрацьовувати в наступному році. Однак вже зараз є сенс проаналізувати статті законопроекту, що регламентують вибори народних депутатів України. Адже це досить чіткий індикатор стратегічних намірів влади – забезпечувати необхідні передумови для демократизації і стабілізації політичної системи через ефективне партійно-регіональне представництво чи закріплювати гарантії збереження свого владного статусу через найбільш зручні норми закону.

Міжнародний інститут демократії та сприяння виборам (International IDEA) у свої доповідях і рекомендаціях постійно наголошує на необхідності проведення широкої інформаційної кампанії і багаторівневої комунікації з проблем реформування виборчих систем. Це необхідно не лише для того, щоб владні інститути, партії та громадяни могли знати про вірогідні наслідки впровадження тих чи інших систем, а й для збільшення перспектив прийняття саме тієї системи, яка сприятиме масштабній демократизації. Свій внесок у обговорення проблеми Аналітичний центр «Обсерваторія демократії» розпочинає із виявлення ключових факторів та деяких напрямків зміни виборчого законодавства, що сприятимуть посиленню ефектів демократії на рівні політичної системи і громадянського суспільства.

Чому і для чого змінюються виборчі системи?

Можна виділити кілька головних чинників, що зумовлюють зміни виборчих систем. Перший – історичний. Моделі виборчих систем змінюються залежно від етапів розвитку виборної демократії. В період запровадження загального виборчого права встановилася елітарна модель. Представники еліт безпосередньо зверталися до своєї клієнтури, консолідували потенційних виборців, апелюючи до їхніх матеріальних та духовних інтересів. Відповідно, сегментація електорату відбувалась на підґрунті особистих симпатій/відданості видатній особистості. Таким чином, виборці надавали карт-бланш елітам, фактично не маючи уявлення про те, як їх діяльність у владних інститутах вплине на життя конкретного виборця. Тому найбільш функціональною системою виборів стала мажоритарна система відносної більшості, яка найбільше відповідала реаліям нерівноправного, електорально неосвіченого і пасивного суспільства.  Історичні переваги цієї системи, приправлені маніпулятивними технологіми, «благодійним» патронатом та корупційними механізмами зберігають свою корисність для правлячого класу і в Україні в ХХІ столітті.

З появою масових партій, які ставили за мету мобілізацію електорату на ідеологічних засадах, найбільш функціональною стає пропорційна система. Партії звертаються до соціальних груп, представники яких об’єднуються між собою на основі спільних культурних/релігійних/соціальних/економічних інтересів і тим самим відрізняються від інших. Тобто, представництво стає соціокультурним, а головним мобілізаційним фактором стають політичні міфи про світле майбутнє. При цьому, пропорційна система у багатьох випадках зживається і співіснує з мажоритарною, якщо політичні суб’єкти здатні взаємно підсилювати міфологічні та особистісно-харизматичні мотивації виборців, схильні до коаліційності. У ХХ столітті багато країн пішли шляхом впровадження змішаних систем.

В останній чверті ХХ століття у розвинених демократіях високий рівень добробуту сприяв формуванню культури, яку дослідники описали як «постматеріалістичну». Її головна риса – орієнтація людини на нинішні власні вимоги і конкретні проблеми, які хвилюють саме зараз – зниження податків, збереження екології тощо. Відповідно, у логіці представництва відбувся перехід від особистого патронажу і соціально-класової/групової належності до сукупності індивідуальних пріоритетів. Тому електоральна поведінка стала максимально нестійкою і, звісно, менш прогнозованою. Виборець голосує за «політичне підприємство», яке, на його думку, найбільше відповідає його сьогоденним запитам. Але це не означає, що спробувавши «новий продукт», він захоче його «купувати» й надалі, адже «смак» може не сподобатись. Риси цієї культури та її електоральних проявів ми мали можливість спостерігати протягом цьогорічних виборчих кампаній, щоправда, без суспільного добробуту. Тож демократичні країни йдуть шляхом урізноманітнення змішаних систем.  Вони керуються пріоритетами чіткої передачі влади і підтримання чергування партій при владі, дієвості політичних санкцій і відповідальності за міру реалізації програм. Більш актуальним мотивом стало збереження простору для появи нових партій, чутливих до актуальних вимог суспільства.

Другий суттєвий фактор – стратегічні наміри політичного класу щодо головного напрямку  зміни політичної системи. Так, для просування демократії визначальними виступають особливості політичної культури суспільства, зусилля, спрямовані на усвідомлення і впровадження демократичних цінностей. Зміни, що досягаються шляхом реформування виборчої системи, спочатку виглядають другорядними. Однак, саме вони або закладають  необхідне підґрунтя для змін на рівні системи через демократичне представництво, або ж остаточно вибивають наявне нестійке підґрунтя для подальшого демократичного розвитку. Тож зміни стосовно виборів до парламенту, які будуть пропонуватися/впроваджуватися діючою більшістю, стануть чітким індикатором її орієнтації – на демократизацію політичної системи чи на закріплення своїх владних статусів.

Першим у списку із 10-ти критеріїв для розробки виборчих систем, представленому International IDEA, йде критерій, що стосується максимізації представництва, яке оцінюється у трьох вимірах. Географічний передбачає представництво не лише регіонів, як цілісних адміністративно-територіальних одиниць зі своєю специфікою та відповідними інтересами, а й великих/малих міст, селищ. Дескриптивне представництво покликане забезпечити необхідну міру відображення у діяльності законодавчого органу соціально-групових інтересів – гендерних, етнічних, культурних тощо. Справедливе (його часто називають математичним) – має забезпечувати чіткі пропорції між кількістю голосів виборців, відданих за партію, та кількістю мандатів, отриманих нею.

У західних демократіях вже достатньо давно відпрацьовані різні моделі ефективного географічного представництва. Тому зараз головну увагу вони зосереджують на дескриптивному. В Україні, як у  процесі багаторазових попередніх змін виборчої системи, так і сьогодні, поєднання партійного і територіального принципів залишається постійним «каменем спотикання». В той же час, саме від вдалого вирішення цієї проблеми залежить не лише те, чи й надалі партії звертатимуться до окремих груп виборців, поглиблюючи розколи в суспільстві, чи отримають стимули до роботи з великими спільнотами, яка сприятиме формуванню консенсусних підходів до ключових питань. Крім того, за великим рахунком, саме виборча система має стати тим другорядним за формальним визначенням, але першочерговим за суттю чинником, який сприятиме зміцненню держави і єдності при всій регіональній багатоманітності.

Зміцнення української державності неможливе без становлення регіонів в якості дієвих економічних та політичних суб’єктів. Намагання центральної влади вибудувати сильну державу із вертикально контрольованими регіонами давно наштовхнулися на спротив регіональних еліт та вже певною мірою консолідованих регіональних спільнот. Децентралізація поки не має наслідком становлення регіонів як соціально-політичних утворень, що ефективно впливають на політику держави та вирішують проблеми життя територій, спираючись на соціальні, економічні, етнополітичні та інші особливості.

Досвід низки європейських демократій – стабільних і нових, показує, що саме децентралізація – становлення регіонів зі своїми сильними інститутами самоврядування – стала головним інгредієнтом рецепту успішної демократизації. Виборча система, що забезпечує можливість захищати регіональні інтереси у вищих представницьких інститутах держави – один із головних політичних інструментів для забезпечення єдності у багатоманітності. Тож самобутні регіони України – факт, який  вже мало сприймати як дану очевидність. Прийшов час надати їм реального суб’єктного статусу. Дотримання курсу на європейську інтеграцію означає необхідність орієнтуватись на ключові інституційні та нормативні засади ЄС стосовно взаємовідносин між центром та регіонами. Наше ж завдання поточного моменту – з’ясувати, які є відпрацьовані в західних демократіях механізми територіального представництва та які зміни виборчого законодавства потрібні для їхнього ефективного функціонування в Україні.

Очевидною є ще одна дотична проблема, вирішення якої неможливе без стимулювання виборчим законодавством. Більшість партій згадують про регіони напередодні виборів, а по їх закінченню хутко зникають до наступних. Тож одним із пріоритетів реформування виборчої системи має бути «приведення» партій у регіони, стимулювання їх ефективної, а не імітативної діяльності на регіональному та місцевому рівнях.

Демократичні практики ефективного представництва

Західні демократії сприймають як аксіому те, що представництво у вищому законодавчому органі має двоякий сенс. З одного боку, депутати мають законодавчо забезпечувати реалізацію стратегії розвитку країни, яку підтримали більшість виборців. З іншого – враховувати при цьому особливості і специфічні інтереси територій – регіонів / автономних утворень / суб’єктів федерації. Вони виробили різні шляхи вирішення цієї дилеми. Деякі складові цього досвіду можуть бути корисні для України.

Найчастіше проблема вирішується в рамках двопалатних парламентів, коли верхня палата формується з представників територій (існують у федеративних і в деяких унітарних державах), або шляхом впровадження різних варіантів змішаних систем в однопалатних парламентах. У будь-якому випадку, головна мета –  оптимальне поєднання партійних стратегій, що трансформуються після виборів в державні, і територіальних інтересів, реалізація яких надає можливість виборцю безпосередньо відчувати результати свого вибору.

Наприклад, у США в Сенат обираються прямим волевиявленням жителів штату по 2 представники. При цьому, згідно із законом, представник має бути громадянином США не менше 9 років і мешканцем штату, від якого обирається. Як бачимо, «парашутизм» відсікається на законодавчому рівні. Питання актуальне й для України. У Сенаті на основі партійної належності представників штатів створюються партійні фракції. «Батоги» – партійні організатори та особливі інструкції – забезпечують партійну дисципліну. Це спростовує маніпулятивні аргументи про партійну незалежність представників територій у західних країнах, якими часто користуються прихильники збереження в Україні «мажоритарки» із незмінним вільно-безвідповідальним становищем депутатів. Зараз вони помітно активізувалися.

У ФРН, відповідно до Основного закону, землі беруть участь у законодавстві, управлінні державою і роботі Європейського Союзу через Бундесрат, 68 депутатів якого призначаються урядами земель. Показово, що представники земель голосують завжди узгоджено, керуючись позицією, яку визначив уряд землі. Тут бачимо спростування міфу про свободу представників територій. Крім того, половина другої палати – Бундестагу – обирається за мажоритарною системою. Партійні списки, за якими обирається інша частина Бундестагу, формуються по земельному принципу. Таким чином, досягається оптимальне поєднання партійного і територіального принципів представництва.

Хоча наведені приклади взяті із досвіду федерацій, це не заважає адаптації окремих складових цього досвіду в унітарній державі без будь-яких кроків у напрямку федералізації.

Противники пропорційної системи у якості головного аргументу часто наводять приклад ефективно діючої мажоритарної системи в Великобританії. Однак цей аргумент маніпулятивний, а в деякій частині – відверто неправдивий. Маніпулятивний, оскільки замовчується головна умова ефективності – британська партійна система та специфіка діяльності партій. Найбільш впливові партії мають в кожному окрузі (близько 70 000 виборців) сильні місцеві партійні організації. Саме вони вибирають з 5-6 потенційних кандидатів кандидата від партії по виборчому округу, активно підтримують його в ході виборчої кампанії. Вони ж забезпечують пильний партійний контроль за роботою депутата в окрузі, бо зберігати прихильність мешканців округу своїй партії – ключове завдання місцевої організації. Тому по закінченню парламентського тижня/сесії депутат відправляється не на вікенд, а в округ.

У парламенті цього ж депутата жорстко контролюють «батоги», в розпорядженні яких великий арсенал санкцій, аж до позбавлення мандата. Це розвіює неправдиву частину аргументу – про свободу і непідконтрольність партіям депутатів британського парламенту. Насправді британський депутат – «мажоритарник» перебуває під жорстким подвійним контролем, бо як тільки мешканці округу починають висловлювати хоч «тиху невдоволеність», депутата міцно затискають «партійні тиски».  Таким чином, партійне та географічне представництво тісно взаєпов’язані і в сукупності забезпечують адекватну взаємодію центру і територій, громадянського суспільства і держави.

Чи сприяютимуть ефективному регіональному представництву парламентські вибори?

Звичайно, певні специфічні положення стосовно ОРДЛО – негативна та вимушена поточна даність України. Адже надання будь-яким територіям чи регіонам якихось особливих привілеїв викличе ланцюгову реакцію і призведе до руйнівних наслідків. В той же час, саме через вдосконалення виборчої системи цілком реально досягти ефективного географічного і партійного представництва. Впровадження однакових «правил гри» для всіх суб’єктів паралельно із гарантіями збереження самобутності – найкращий запобіжник від руйнівних тенденцій. Тож варто проаналізувати статті законопроекту, що регламентують парламентські вибори, з точки зору сприяння / не сприяння забезпечення ефективного представництва загальнонаціональних та регіональних інтересів у парламенті через партійні механізми.

Територіальну організацію виборів в Україні регламентує Розділ IV (статті 25 – 31). У статті 25 зазначається: «Систему територіальної організації загальнодержавних виборів складають: 1) єдиний загальнодержавний виборчий округ; 2) територіальні виборчі округи; 3) виборчі дільниці». Стаття 26 деталізує поняття загальнодержавного виборчого округу: «Єдиний загальнодержавний виборчий округ  включає в себе всю територію України та закордонний виборчий округ». «Загальнодержавний округ використовується для підготовки, організації і проведення загальнодержавних виборів». Отже, головна вада  пропорційної складової/системи у всіх попередніх законах –  загальнодержавний виборчий округ – залишається і в новому законопроекті. До речі, Україна – єдина європейська держава, що має велику територію і загальнонаціональний виборчий округ (Лише у Молдові, Чорногорії і Сербії використовується загальнонаціональний округ, у всіх інших країнах – кілька багатомандатних округів).

Стаття 133, що регламентує основні засади виборів народних депутатів України, визначає: «Вибори народних депутатів України (далі – депутатів) здійснюються на засадах пропорційної системи за єдиними списками кандидатів у депутати у загальнодержавному виборчому окрузі, з яких формуються регіональні виборчі списки кандидатів у депутати (далі – загальнодержавний виборчий список, регіональні виборчі списки) від партій».  Пункт 2 статті встановлює 5-відсотковий бар’єр у загальнодержавному виборчому окрузі для участі виборчих списків у розподілі мандатів. Отже, ключові моменти полягають у тому, що встановлюється єдиний партійний список, про який не вказується, що він має бути відкритим. З цього списку формуються регіональні партійні списки, на відкритість яких формулювання також не вказує.  Відповідно,  прозорості і відкритості поки не додається. Підвищення відсоткового порогу, звісно, підштовхуватиме партії до  об’єднання.

Зміст статті 138 дає можливість з’ясувати сутність виборчих регіонів.  По суті, їх головне призначення полягає у тому, щоб партії могли сформувати регіональні виборчі списки кандидатів. Для цього пропонується впровадження 27-ми виборчих регіонів, більшість яких співпадають із межами областей. Тут виникає запитання: який сенс регіональних виборчих списків? Ймовірно, у цих списках мають бути мешканці регіонів, що й представлятимуть території у парламенті.

Стаття 154 встановлює: «Висування кандидатів у депутати партією, формування та затвердження загальнодержавного виборчого списку та регіональних виборчих списків здійснюються на її з’їзді (зборах, конференції) у порядку, встановленому статутом партії та цією статтею». Тобто, не йдеться про формування регіональних списків у самих регіонах. Партія формує загальнодержавний виборчий список не більше, ніж із 450-ти кандидатів. Кожен кандидат має бути включеним до одного з регіональних списків. При цьому, ніщо не зобов’язує партію формувати регіональні списки із представників регіонів.  Таким чином, закладений механізм не вирішує проблему ефективного партійно-територіального представництва, відповідно, не сприяє становленню політичної суб’єктності регіонів.

Висновки та рекомендації

Виборчі системи, які існували і періодично змінювались в Україні відтворювали відчуженість між депутатами і виборцями. Мотиви вибору між партіями на національному рівні дотепер здебільшого зводяться до оцінок діяльності лідерів, судження про яку формуються у відповідному сегменті інформаційного простору. Головною характеристикою виборів у мажоритарних округах стало фактичне дублювання кандидатами/депутатами функціоналу місцевої влади. Відповідно, виборці  не сприймають їх як законодавців.

В Україні склалася ситуація, за якої партії не зацікавлені працювати у регіонах, а представники територій для забезпечення собі подальшого переобрання сконцентрувалися на вирішенні містечкових проблем із паралельним нехтуванням роботою у парламенті. Це чітко вказує на необхідність впровадження ефективного партійного і територіального представництва. Тож нова виборча система має закладати на довгострокову перспективу вагомі стимули для наближення партій до виборців і, як наслідок, передумови для демократичної трансформації політичної системи через поглиблення взаємодії між державою та громадянським суспільством.

За умови вдосконалення пропорційної виборчої системи зі збереженням єдиного загальнонаціонального виборчого округу разом з ним зберігатиметься і стан партійної відчуженості від регіонів та партійних «набігів на території» перед виборами. Відповідно, виборці матимуть значно менше можливостей впливу на депутатів для вирішення актуальних соціальних проблем на національному та регіональному рівнях.

Пропорційну систему доцільно удосконалити, передусім, шляхом скасування загальнодержавного виборчого округу і впровадження регіональних виборчих округів. Відповідно, партійні списки мають формуватися у регіональних округах. Це змусить партії розвивати регіональні та місцеві структури. Адже до цього буде підштовхувати корисливий інтерес – забезпечити і постійно відтворювати прихильність мешканців округів. Відповідно, партії наблизяться і «триматимуть руку на пульсі» нагальних проблем територій і громад, намагатимуться налагодити активну комунікацію із виборцями. Виборці, в свою чергу, матимуть значно більше важелів впливу і засобів контролю.

Світлана Топалова, Максим Фоломєєв,

Аналітичний центр «Обсерваторія демократії».

Опубліковано в блозі Світлани Топалової на суспільно-політичному сайті «Лівий берег – LB.ua».

Матеріал підготовлений у рамках проекту «Promoting Democratic Elections in Eastern Ukraine», який реалізується за фінансової підтримки Національного фонду на підтримку демократії (NED). Зміст публікації не обов’язково відображає точку зору NED і є предметом виключної відповідальності Аналітичного центру «Обсерваторія демократії».