«Бюджет участі» у Харкові: шанс для громади або імітація самоврядування? | АНАЛIТИЧНИЙ ЦЕНТР «ОБСЕРВАТОРІЯ ДЕМОКРАТІЇ»

«Бюджет участі» у Харкові: шанс для громади або імітація самоврядування?

Уже з наступного року в Харкові запрацює цільова програма «Громадський бюджет (бюджет участі) міста на 2018-2021 роки». Завдяки цій програмі громада отримає ще одну форму реалізації своїх прав на самоврядування, а депутати міської ради втратять монополію на визначення витрат місцевого бюджету. Принаймні, так оптимістично про бюджет участі висловлюються прихильники теорії партисипаторної демократії. Про те, як ініціатива втілювалася на практиці в інших містах, чому мода на «бюджет участі» дійшла до Харкова, і які інновації чекають харків’ян – у новому матеріалі від Аналітичного центру «Обсерваторія демократії».

Між прямою і представницькою демократією

«Партисипаторний бюджет», «бюджет участі», «відкритий бюджет», «громадський бюджет», «суспільний бюджет» – так називається даний інститут прямого самоврядування громади в різних джерелах. Ключова ідея при цьому залишається незмінною – виділення частини коштів місцевого бюджету для реалізації проектів, запропонованих самими громадянами, а не тільки депутатами. Іншими словами, бюджет участі створює громадську альтернативу по відношенню до депутатського корпусу місцевих рад в питанні розподілу коштів.

Дискусії з приводу бюджету участі фактично відсилають до класичної опозиції прямої і представницької демократії. Участь громадян у виробленні політики повинно бути повсюдним або ефективніше обмежити його вибором професійних управлінців, яким громада/народ делегує відповідні повноваження?

У 60-70-х роках ХХ століття на хвилі критики представницької демократії набрали популярності ідеї відродження інститутів прямої демократії як історично базової форми. На батьківщині демократії, у Стародавній Греції, «жити життям поліса заради загального блага» вважалося обов’язком кожного громадянина, тоді як у сучасних представницьких демократіях відбувається фактичне відчуження волі народу і консервація політики в радах різних рівнів.

Тенденції абсентеїзму, які проявляються в більшості демократичних держав, у цьому сенсі свідчать не про політичну пасивність громадян, а про їх невдоволення такою консервацією системи, за якої громадяни, у дійсності, не беруть участі у виробленні політики та з певною періодичністю делегують це своє право будь-якій із кількох груп інтересів.

Прихильники теорії партисипаторної демократії, що виступають за збалансоване поєднання інститутів прямої і представницької демократії, традиційно роблять акцент на наступних моментах:

  • пряма участь громадян в прийнятті політичних рішень посилює легітимність останніх;
  • участь у виробленні політики сприяє зростанню патріотизму в країні, а також розвитку у громадян політичної грамотності і соціальної відповідальності;
  • впровадження інститутів прямої демократії перешкоджає бюрократизації держави і узурпації влади групами інтересів.

Одним із класичних прикладів побудови моделі партисипаторної демократії є політична система Швейцарії. Згідно з швейцарською конституцією, різні форми прямого громадянського волевиявлення (референдуми, у тому числі і місцеві, збори підписів) безпосередньо впливають на вироблення політики. Утім, далеко не завжди інститут «народних ініціатив» призводить до однозначних результатів: у 2009 році саме завдяки зібраним підписам (в обхід парламенту) у Швейцарії був проведений референдум з питання заборони на будівництво мінаретів – 57,5% тих, хто проголосував, підтримали ініціативу, яка дискримінує мусульман, і рішення вступило в законну силу.

У цілому, історично необхідність переходу від прямої демократії до представницької багато в чому була обумовлена організаційно-технічними чинниками, але в міру масової інтернетизації суспільства в XXI столітті впровадження інститутів прямої демократії знову стає технічно можливим, незважаючи на чисельність населення або розмір території країни.

У результаті, ідея «бюджетів участі», що знаходиться на стику теорій партисипаторної демократії і електронного самоврядування, на сьогоднішній день є досить популярною, у тому числі і в Україні. Слідом за впровадженням інституту електронних петицій, українські міста масово запускають програми «бюджетів участі» – так, у 2017 році близько 500 мільйонів гривень із місцевих бюджетів було витрачено на реалізацію запропонованих самими громадянами проектів.

Багато в чому завдяки «бюджетам участі» (а також електронним петицій, online-наданню адміністративних послуг, системі закупівель ProZorro, порталам відкритих даних) Україна в міжнародному рейтингу «електронного уряду» в 2016 році піднялася на 32-е місце з 193-х країн членів ООН.

До демократії дії: міжнародний досвід

Вперше практика «бюджету участі» була реалізована в 1989 році в бразильському місті Порту-Алегрі. На той період стан міста характеризувався важкими економічними і соціальними умовами, коли, окрім корупції і високого рівня безробіття, одна третина населення не мала доступу до базової комунальної інфраструктури (водопроводи з чистою водою, лікарні, школи). Тоді Робоча партія Порту-Алегрі, яка йшла на вибори з популярними ідеями модернізації міста і «відкритого уряду», запропонувала залучити громадян до процесу визначення пріоритетів міського розвитку за рахунок механізму «партисипаторного бюджету».

У результаті впровадження «бюджету участі» значно зросла громадянська активність. А внаслідок більш прозорого процесу прийняття політичних рішень знизився рівень корупції. За оцінками Світового банку, в Порту-Алегрі саме завдяки подібній практиці обсяг каналізаційних і водних підключень збільшився на 20%, а також в 4 рази зросла кількість шкіл. Більш того, Програма ООН з населених пунктів (UN Habitat), спрямована на сприяння сталому розвитку міст, оголосила експеримент з «громадським бюджетом» найкращою міжнародною практикою.

На сьогоднішній день більше 1500 міст світу імплементували механізм бюджету участі. Проте, обсяг виділених коштів для розподілу громадянами залежить від особливостей встановленої процедури конкретної країни. Наприклад, в японському місті Ітіномія партисипаторний бюджет або «1%-ва програма підтримки» («1% Support Program») становить, відповідно, 1% загальної суми доходів міста від податків, які платять мешканці. У містах Польщі цей показник – від 0,002% до 3,4% від міського бюджету, в Парижі – 5%, в Амстердамі – 20%.

Місто Рік запуску програми

 

Обсяг коштів (2017 рік)
Кельн (Німеччина) 2007

 

по 100 тис. євро на кожний район
Ітіномія (Японія)

 

2008 близько 200 тис. дол.
Чикаго

 

2010 по 1,32 млн. дол. на кожний район
Нью-Йорк 2011

 

40 млн. дол.
Гданьск (Польща)

 

2013 3 млн. євро
Кембридж

 

2014 800 тис. дол.
Париж

 

2014 100 млн. євро
Західний Покот (Кенія)

 

2015 по 212 тис. дол. на кожний район

Джерело: сайти міських рад та інтернет-платформи «бюджетів участі»

Однак, незважаючи на інноваційний підхід, який умовно можна охарактеризувати як «хто платить податки, той і замовляє (місцеву) музику», аналіз міжнародного досвіду реалізації бюджету участі свідчить про те, що фінансові кошти переважно спрямовуються на вирішення типових міських проблем, які де-факто знаходяться в компетенції органів місцевого самоврядування.

Так, згідно з інтерактивною картою Чикаго найбільша кількість проектів (254), представлених і профінансованих за рахунок бюджету участі протягом 2010-2016 років, відноситься до сфери поліпшення стану міських вулиць і тротуарів. Досить спірна і сама процедура розподілу коштів у рамках бюджету участі Чикаго: рішення про те, які саме проекти отримають фінансування, приймає «олдермен» (представник певного району в муніципальній раді), який щорічно отримує грошову суму в розмірі 1,32 млн. доларів.

Бюджет участі в містах України: real money – real power?

У 2015 році до загальносвітового досвіду практики «бюджету участі» за підтримки Фундації українсько-польської співпраці (ПАУСІ) приєдналися 4 українських міста – Черкаси, Чернігів, Луцьк і Полтава. На даний момент більше 50 міст України використовують цей механізм «демократії в дії».

Місто Рік запуску програми

 

Обсяг коштів (2017 рік) Фіксований % від міського бюджету
Черкаси

 

2015 10 млн. грн. 0,7%
Чернігів

 

2015 9,5 млн. грн. 1%
Луцьк

 

2015 10 млн. грн. 1%
Полтава

 

2016 2 млн. грн. 0,1%
Київ

 

2016 50 млн. грн. немає фіксованого %; близько 0,1%

 

Львів

 

2016 16 млн. грн. не менше 0,1%
Дніпро

 

2016 10 млн. грн. до 0,5%
Житомир

 

2016 12 млн. грн. 1%
Бахмут

 

2017 500 тыс. грн. немає фіксованого %; близько 0,07%

 

Джерело: сайти міських рад та інтернет-платформи «бюджетів участі»

Порівнюючи міжнародний та український досвід, відразу слід зазначити щодо значно меншого відсотку коштів, що виділяються з міського бюджету на фінансування локальних проектів в Україні. Безумовно, дещо відрізняється і сама процедура, яка в цілому, може бути специфічною для кожного міста.

Західна модель «бюджету участі», наприклад, передбачає попередній етап серій «мозкових штурмів», де жителі громади висловлюють ідеї про головні потреби міста і обирають волонтерів-делегатів, які визначають пріоритетність пропозицій і розробляють остаточні варіанти проектів для голосування. У Канаді «бюджет участі» і зовсім виконує консультаційну роль: за допомогою інтерактивної системи громадяни вказують, які статті витрат у бюджеті слід було би скоротити, а які – збільшити.

В Україні, у свою чергу, декларується впровадження «польської моделі», згідно з якою проекти, подані громадянами, «рецензують» представники органів місцевого самоврядування профільного напрямку.

А ось що спільного у досвіду українських міст з іншими містами світу, так це комунальна сфера як напрямок-лідер серед проектів-переможців у рамках «бюджету участі». Наприклад, у Львові запропонований проект обов’язково повинен бути інфраструктурним – передбачати будівництво, ремонт, реконструкцію якого-небудь об’єкта. Інші цілі, якими б корисними і потрібними вони не були, реалізувати за рахунок міського бюджету не вдасться.

Ремонт дитячих садків, шкіл, будівництво спортивних майданчиків та аналогічні «ініціативи», очевидно, гарантують високу активність представників комунальних підприємств (і успішний результат голосування, завдяки адміністративному ресурсу), що, як наслідок, демотивує звичайних жителів.

Що цікаво, у Чернігові в зв’язку з цим в 2016 році було прийнято поправку до Положення про бюджет участі, яка встановлювала ще одну вимогу до запропонованих проектів – загальнодоступність для жителів міста.

Однак серед «засилля» проектів, які і так входять у сферу регулювання місцевої влади, з’являються і нетривіальні приклади-виключення. У Дніпрі в рамках «бюджету участі» запропоновано проект 3D-планетарію, в Києві – Лабораторії робототехніки LEGO в школі, в Одесі – енергоефективної поліклініки, а в Житомирі – громадської інтернет-бібліотеки на сонячних фотомодулях «Велесова книга».

Як бюджет участі працюватиме в Харкові

Хоча ідея суспільного бюджету не нова для Харкова, активне обговорення питання отримало лише з початку 2017 року, коли перспективну в іміджевому і електоральному плані тему почали просувати депутати міської ради від фракції політичної партії «Наш край». Багато в чому завдяки їхнім зусиллям, а також прихильній позиції мера Геннадія Кернеса, 20 вересня 2017 року міською радою було прийнято Міську цільову програму «Громадський бюджет (бюджет участі) міста Харкова» на 2018-2021 роки».

Основною особливістю бюджету участі в Харкові є те, що проекти можуть подавати не тільки індивідуально жителі міста (поширена модель в інших містах України), а й громадські організації. Згідно з Положенням про громадський бюджет 60% від загального обсягу коштів виділяється на проекти, подані фізичними особами, і 40% – на ініціативи громадських організацій. Загальний обсяг коштів, передбачений для бюджету участі на 2018 рік – 50 млн. гривень.

Також, якщо найбільш поширеною інтернет-платформою для бюджету участі серед українських міст виступає «Громадський проект», то в Харкові передбачено створення окремого інтернет-порталу «Активний харків’янин», на розробку якого з бюджету міста буде направлено додаткові 0,6 млн. гривень. Алгоритм реалізації громадського бюджету в Харкові, згідно з Положенням, складається з представлених нижче етапів.

  1. Попередній етап включає інформаційну кампанію з ознайомлення жителів з основними принципами громадського бюджету, формування робочої групи, а також організацію процесу подачі та відбору проектів.

Положення передбачає створення робочої групи шляхом інтернет-голосування за кандидатів. До її складу мають увійти 17 членів: 6 представників громадськості, 4 депутата міської ради по одному від кожної фракції і 6 представників виконавчих органів міськради, а також глава робочої групи.

За словами голови Харківської молодіжної ради Михайла Лазарєва, голосування буде запущено в січні 2018 року, коли завершиться розробка інтернет-порталу «Активний харків’янин». На даний момент відома голова робочої групи з питань громадського бюджету – заступник мера Харкова, директор Департаменту бюджету і фінансів міської ради Тетяна Таукешева.

  1. Прийом і експертиза поданих проектів. Положення передбачає, що проект не повинен дублювати повноваження виконавчих органів Харківської міської ради у сфері поточного і капітального ремонту житлового фонду, ремонту дорожніх покриттів і тротуарів, а також заходи, передбачені затвердженими програмами міськради. Максимальний обсяг фінансування 1 проекту – 1 млн. гривень.

Поданий проект вноситься до реєстру проектів і проходить перевірку на повноту і правильність заповнення форми. Максимальний термін перевірки – 3 дні. Проект, що пройшов попередню перевірку, підлягає експертизі робочою групою, у рамках якої копія проекту направляється до профільного виконавчого органу та Юридичного департаменту Харківської міської ради. Експертиза триває протягом 20 робочих днів. Проект допускається до голосування за результатами позитивного висновку експертизи.

Подібна експертиза – один із неоднозначних процедурних моментів. Оскільки критерії для ініціатив, які в підсумку будуть представлені громадськості, прописані в дуже загальних принципах, інструмент експертизи може використовуватися в якості фільтра для «небажаних» проектів.

  1. Інформаційна кампанія з ознайомлення жителів міста з проектами. Перед безпосереднім голосуванням автор проекту повинен презентувати його в ході публічного обговорення.
  2. Голосування за проекти, яке триває протягом 60 днів, проходить на інформаційному порталі «Активний харків’янин» за допомогою системи BankID. Також проголосувати можна буде в терміналах центрів надання адміністративних послуг.

Підтримати можна буде не більше 3-х проектів, віддавши за кожен по 1-му голосу. За результатами голосування складаються два рейтинги: проекти фізичних осіб і громадських організацій. У разі якщо проекти набирають однакову кількість голосів, вищим в рейтингу вважається проект, який вимагає меншого обсягу фінансування.

  1. Реалізація проектів-переможців. У зв’язку з наданням можливості громадським організаціям подавати власні проекти, ініціаторами бюджету участі декларується курс на розвиток харківського громадського сектора. Проте, згідно з нормами Положення про бюджет участі в Харкові, громадські організації, по суті, є лише автором, розробником ідеї.

У той час як головними розпорядниками бюджетних коштів, відповідальними за реалізацію проекту, виступають керівники профільних виконавчих органів міської ради. Громадська організація може реалізувати проект тільки за умови, «що вона відповідає вимогам роботи з бюджетними коштами і має необхідні ресурси для ефективної реалізації проекту».

Висновки

  1. Бюджет участі виступає одним із елементів партисипаторної моделі демократії, яка передбачає демонополізацію ролі представницьких органів влади і місцевого самоврядування у виробленні політики. Ідеологія цієї моделі полягає в тому, що не тільки депутати з делегованими функціями, а й самі громадяни повинні мати можливість безпосередньо впливати на прийняття ключових рішень, до яких відноситься і розподіл витрат місцевого бюджету.
  2. Наразі бюджет участі функціонує більш ніж в 1500 містах світу. Інститут громадянського бюджету вже став досить поширеним в Україні – відповідні програми запрацювали в 50-ти містах. Разом із тим, відсоток виділених на громадські проекти з міського бюджету коштів, залишається досить низьким. А закладена в більшості українських міських програм процедура зберігає контролюючі цей процес повноваження за депутатами місцевого самоврядування та мерії. Що стосується самих проектів, то лише мінімальний відсоток із них дійсно можна назвати креативними і загальнозначущими – найчастіше ініціативи стосуються комунальної сфери, носять локальний характер і де-факто дублюють вже існуючі статті витрат міських бюджетів.
  3. Програма по впровадженню бюджету участі в Харкові стартує з 2018 року, і на перший рік проекту закладено 50 мільйонів гривень – чимала сума в порівнянні з іншими містами України. Із позитивних моментів слід відзначити те, що в умовах подачі проектів передбачена заборона на тематичне дублювання ініціатив з уже діючими міськими програмами (зокрема, в сфері ремонту). З негативних – контроль мерії над розподілом бюджету участі. Головою робочої групи з питань громадського бюджету стала заступник мера, у складі робочої групи також буде підконтрольна меру партійна більшість, а юридичний департамент міської ради отримав право ветувати проекти. Інтернет-платформа «Активний харків’янин», яка згідно з Програмою стане майданчиком для голосування за проекти, існує з 2015 року (хоча на її доопрацювання в бюджеті і закладено 600 тисяч гривень), і її також не можна назвати непідконтрольною місцевій владі. У цьому сенсі бюджет участі як інструмент прямої демократії не буде виконувати функції громадської альтернативи по відношенню до депутатського корпусу і мерії в питанні розподілу коштів.
  4. У Харкова вже є досвід реалізації інших інструментів «демократії участі» – зокрема, електронних петицій на сайті міської ради або «служби 1562» (спеціалізується на комунальній сфері). За час роботи сервісу подачі електронних петицій виявилося, що харків’яни практично не генерують креативних, загальнозначущих ініціатив. Абсолютна більшість петицій стосувалася питань локального ремонту, а деякі ініціативи, ймовірно, «вкидали» в якості інфоприводів. З огляду на те, що для бюджету участі однієї ідеї буде недостатньо – необхідно також розрахувати орієнтовний кошторис ініціативи – розраховувати на серйозну конкуренцію якісних проектів поки не доводиться, що лише спростить завдання по лобіюванню «своїх тем» для мерії.
  5. Слід збалансовано оцінювати перспективи впровадження бюджетів участі та інших елементів партисипаторної демократії, враховуючи зауваження критиків цієї концепції. Одна з ключових вимог для ефективної роботи подібних інститутів – не тільки громадянська активність, але і компетентність, освіченість. Для ілюстрації проведемо уявний експеримент: уявімо, що питання розміру мінімальної зарплати, яка закладається в держбюджет, виноситься на всенародний референдум, з двома альтернативами «3 724 грн.» або «37 240 грн.». З великою часткою ймовірності більшість українців оберуть другий варіант, результатом чого стане гіперінфляція і закриття/тінізація малого/середнього бізнесу. У підсумку, від «всенародної участі» програють всі, тому що саме по собі розширення кола учасників прийняття рішень в умовах популістського дискурсу і низького рівня громадянської освіти не є гарантією ефективності рішень.

Рекомендації

  1. Основним «продуктом» бюджету участі є навіть не стільки проекти, скільки свідомі і компетентні громадяни, які беруть активну участь у процесі вироблення місцевої політики. Вкрай важливо не тільки популяризувати Програму «Громадського бюджету», але й організовувати заходи (курси, тренінги) з проектного менеджменту для харків’ян, для того щоб з кожним роком реалізації програми «Громадського бюджету» якість пропонованих ініціатив підвищувалась.
  2. Необхідно деталізувати пріоритети і вимоги до проектів, які повинні не просто не дублювати існуючі міські програми, але і відповідати ряду критеріїв. У першу чергу, проекти повинні бути загальнодоступними і загальнозначущими – до голосування не слід допускати ініціативи, що відповідають інтересам якоїсь однієї групи харків’ян (вікової, професійної, територіальної). Також важливо, щоб проекти носили стратегічний характер, і ефект від їх реалізації не обмежувався короткостроковою перспективою.
  3. Одним із найбільш важливих етапів є контроль, моніторинг реалізації проектів та оцінка їх ефективності. Імовірно, слід проводити масове голосування не тільки на початкових стадіях при виборі проектів, що фінансуються, але і на наступних етапах для оцінки конкретних результатів тих чи інших проектів. Такий «зворотний зв’язок» дозволить скорегувати пріоритети Програми, показавши, які проекти дійсно відповідають інтересам харків’ян, а які – фінансувати недоцільно.
  4. У питаннях голосування вкрай важливим є захист результатів від фальсифікацій. Це питання безпосередньо пов’язане з проблемою ідентифікації учасників голосування, однак обрана депутатами модель видається такою, в якій є ознаки дискримінації за матеріальною ознакою (голосування з ідентифікацією за банківської картою).
  5. Загалом проект «бюджету участі» повинен бути деполітизований і виведений із зони прямого контролю мерії. У процедурному аспекті важливо послабити функції «вето-гравця» юридичного департаменту міської ради і зменшити вплив мерії в робочій групі з питань громадського бюджету (головою групи повинен бути авторитетний представник громадського сектора, а не заступник мера).

Валентина Кисельова, Антон Авксентьєв

Аналітичний центр «Обсерваторія демократії»

Опубліковано на сайті Аналітичного видання «Politeka»

Матеріал підготовлений в рамках проекту, що реалізується за фінансової підтримки Європейського фонду демократії (EED) і Уряду Канади