Удвоенный императивный мандат для местных депутатов | Center for Political Analysis “Observatory of Democracy”

Удвоенный императивный мандат для местных депутатов

Одной из наиболее неоднозначных законодательных новелл 2020 года, с точки зрения демократических практик в части местных выборов, стала новая редакция нормы про отзыв депутата местного совета по народной инициативе.

Надо отметить, что новые подходы реализованы не только для депутатов, но и для других выборных должностей – сельских, поселковых и городских глав, однако в данном материале внимание будет сфокусировано именно на депутатском корпусе.

Императивный мандат в мировой практике: от диктата избирателей к партийной гегемонии

В широком смысле слова, «императивный мандат» – это требования, которые предъявляются к выборному лицу, и нарушение которых может привести к его отзыву теми, кого он представляет. Например, выполнение наказов избирателей, вхождение во фракцию партии, от которой избран, отчет перед избирателями и т.д.

Такой мандат обычно противопоставляется «свободному», который предоставляет своему носителю гораздо большую свободу действий, опирающуюся на примат личных убеждений и понимание общественного блага.

Первоначально (в рамках некоторых научных сообществ и сейчас) императивный мандат трактовался более узко – как политико-правовая ответственность депутата непосредственно перед своими избирателями. Предтечей такого подхода можно считать практики, имевшие место еще в античной Греции и Риме и реализовывающиеся в форме отчета избранного лица о своей работе перед гражданами.

Если же говорить о современном понимании императивного мандата, то его концепция базируется на теории народного суверенитета Жан-Жака Руссо. Она предполагала, в частности, что депутат выражает волю своих избирателей и жестко ограничен в своих действиях их наказами.

Наиболее исторически ярким примером применения императивного мандата можно считать Парижскую коммуну. Представители Национальных сборов были обязаны фактически буквально следовать поручениям своих избирателей и могли быть ими отозваны в любой момент.

Таким образом, классическая модель императивного мандата подразумевает, что депутат должен руководствоваться непосредственными наказами тех, кто доверил ему представление своих интересов, и осуществлять перед ними обязательный отчет о своей деятельности. В случае игнорирования этих норм или вследствие других нарушений, подрывающих доверие его избирателей, депутат может быть отозван из представительского органа.

Практической альтернативой идеям Руссо стала концепция национального суверенитета, наработанная в 1789 году французской Конституционной Ассамблеей. Она предполагает, что парламент является общенациональным представительским органом, а его депутаты выражают волю нации как ее представители. Отсюда вырос принцип свободного мандата, который предполагает свободу депутата от прямых наказов своих избирателей, поскольку он должен представлять интересы не какой-то части общества, а всей нации.

Реализация подходов классического императивного мандата не вызывала принципиальных сложностей, пока речь шла о территориальном представительстве, как в той же Парижской коммуне (во Франции коммуна – административно-территориальная единица, община в населенном пункте и орган местного самоуправления). Когда социально-политическая структура общества стала сложнее и на передний план в качестве ключевых субъектов избирательного процесса вышли политические партии, кандидаты, а, соответственно, и депутаты стали зависеть от партии больше, чем от конкретных избирателей. Центр влияния в рамках императивного мандата ощутимо начал смещаться в сторону партий, которые, де-факто, стали посредниками между избирателями и депутатами.

В ХХ веке императивный мандат, в том или ином виде, присутствовал в СССР и других странах соцлагеря. С учетом безусловной государственнообразующей гегемонии Коммунистической партии в Советском Союзе и ее клонов в остальных соцстранах, возможность избирателей влиять на повестку дня представительских органов и отзывать депутатов носила в основном ритуальный характер. В государствах с демократическим политическим устройством доминировал свободный представительский мандат.

После распада Советского Союза и Варшавского договора номинальный императивный мандат оставался характерным преимущественно для стран государственного социализма: Северной Кореи, Кубы, Китая и им подобных. Кроме того, в той или иной форме он присутствует в странах с неустоявшейся демократической системой, таких, как Индонезия, Эфиопия, Филиппины, Беларусь, Украина и другие. В современных устоявшихся демократиях императивный мандат используется редко, как правило, на уровне местного самоуправления или федеративных образований: в некоторых штатах США, отдельных кантонах Швейцарии, в Японии и некоторых других.

Нельзя сказать, что мировая научная и политическая дискуссия по вопросам соотношения императивного и свободного мандатов себя окончательно исчерпала. Так, например, в 1992 году в Соединенных Штатах была предложена поправка к Конституции, предполагавшая введение права отзыва избирателями сенаторов и представителей от штата. И хотя она была отклонена, представляет интерес сам факт ее подачи.

Императивный мандат в Украине до 2020 года

В Украине практика применения императивного мандата в обеих его ипостасях насчитывает не один год и носит не столько конституционно-теоретический, сколько политико-прикладной/инструментальный  характер.

Между «тушками» и партийным диктатом: императивный мандат народного депутата. В Верховной Раде Украины императивный мандат был введен Законом «Про внесение изменений в Конституцию Украины», который был принят в декабре 2004 года. Решением Конституционного Суда от 30.09.2010 года этот закон признан неконституционным.

Согласно указанным поправкам к Основному Закону, полномочия народного депутата, избранного от политической партии/избирательного блока, досрочно прекращаются в случае невхождения в соответствующую парламентскую фракцию или выхода из нее. Решение о досрочном прекращении полномочий должен был принимать руководящий орган партии/блока на основании Закона (о необходимости отдельного законодательного нормирования понятий «невхождения»/«выхода» депутата из фракции заявил и Конституционный Суд в своем решении от 25 июня 2008 года). Однако, вопреки требованию Основного Закона, эта норма партийного императивного мандата долгое время оставалась законодательно не конкретизированной.

Толчком к инициированию и принятию указанной нормы стало стремление руководства парламентских партий прекратить процесс межфракционных переходов народных избранников (так называемые «тушки» в парламенте).

Проблема действительно стояла остро. Во-первых, фракционное «дезертирство» способствовало размыванию механизма политической ответственности.  Во-вторых, такая практика создавала питательную среду для расцвета политической коррупции. В-третьих, возможность перехода и, соответственно, внеэлекторального изменения баланса сил в законодательном органе, неоднократно приводила к случаям прямого давления действующих президентов на депутатов с целью заставить их сменить фракционную «прописку». В-четвертых, это искажало волю избирателей, отдавших голоса за ту или иную политическую силу.

В то же время, внедрение партийного императивного мандата также создавало ряд рисков, отмеченных в частности «Европейской комиссией за демократию через право» (Венецианская комиссия). Во-первых, как и в предыдущем случае, лишение партией депутата его конституционных полномочий, искажает выбор избирателя, проголосовавшего за конкретный избирательный список. Во-вторых, значительно увеличивается зависимость депутата от лидеров партии. В-третьих, создаются условия для аберрации представительства, когда в практической деятельности депутаты больше руководствуются корпоративными партийными интересами, чем интересами представляемых ими граждан. Тем более, что принятый в марте 2004 года новый Закон «Про вибори народних депутатів України», который определил переход от смешанной к пропорциональной системе формирования парламента, выступил катализатором институционального усиления роли партий и их лидеров.

В 2008 году «Блок Юлии Тимошенко» попытался инициировать принятие закона, который бы расшифрововал (а, по факту, расширил) пункт 6 второй части статьи 81 действующей на тот момент редакции Конституции Украины. 14 января в ВРУ был внесен законопроект № 1336 «О внесении изменений в Закон Украины «О статусе народного депутата Украины» (относительно досрочного прекращения полномочий и ограничения льгот народного депутата Украины)».

Он, в частности, предполагал досрочное прекращение полномочий народного депутата в случае невхождения в состав фракции политической партии (избирательного блока), по списку которой (которого) он был избран, или выхода из нее.

Ключевые термины в нем толковались следующим образом.

  • Невхождение депутата в состав фракции:

А) отказ от подписания личного письменного сообщения о формировании фракции;

Б) неподача в день принятия присяги письменного заявления о вхождении в соответствующую фракцию;

В) отказ от участия в деятельности фракции;

Г) фактическое противодействие деятельности депутатской фракции.

  • Выход из состава фракции:

А) обращение с личным письменным заявлением о выходе;

Б) прекращение участия в деятельности фракции;

В) какое-либо участие в деятельности других фракций;

Г) действия, противоречащие решениям фракции, в т.ч. «несанкционированное» вхождение в состав коалиции депутатских фракций

Определять, насколько соблюдены указанные пункты, должен был высший руководящий орган партии/блока. Замена депутата, лишенного мандата, на следующего в списке предполагалось в «автоматическом» режиме, а глава ЦИК и глава парламента должны были нести персональную ответственность в случае нарушения норм этого закона.

Данный законопроект набрал 219 голосов и не был принят, невзирая на поддержку фракции коммунистов, которая стала для избирателей достаточно неожиданной, с учетом различий в публичном позиционировании БЮТ и КПУ. Можно предположить, что императивный мандат и вопросы депутатских льгот помогли на тот момент найти точки пересечения руководству этих политических сил.

Еще одним этапом в продвижении партийного императивного мандата стало принятие в феврале 2016 года т.н. «закона о партийной диктатуре». Полное название – Закон Украины «О внесении изменений в Закон Украины «О выборах народных депутатов Украины» относительно исключения кандидатов в народные депутаты Украины из избирательного списка партии в многомандатном округе».

Этот нормативно-правовой акт позволял партиям, преодолевшим избирательный барьер, исключать из своих избирательных списков кандидатов, которые на момент принятия решения считались неизбранными. Т.е. кандидат из «непроходной» части списка мог быть оттуда исключен решением партии, невзирая на потенциальные шансы стать депутатом в случае досрочного прекращения полномочий кого-то из своих коллег.

Такое решение могло быть принято в любой момент в промежутке между днем выборов и принятием ЦВК решения о признании такого кандидата избранным. В последующем данная норма была признана Конституционным Судом такой, что не соответствует Основному Закону. Однако за неполные два года действия этого положения из избирательных списков было исключено 43 кандидата.

Императивный мандат местного значения. Отзыв депутата как дань советской традиции. Императивный мандат для депутатов местных советов применялся в Украине еще до внесения конституционных изменений 2004 года. Так, в частности, Закон «Про статус депутатов местных советов» в редакции от 11.07.2002 года уже содержал положения об отзыве депутатов. Например, часть 2 статьи 10 определяла, что депутат, который не оправдал доверия избирателей, может быть в любое время отозван.

В свою очередь, статья 37 «Основания для отзыва депутата местного совета» указанного Закона кроме стандартных норм, вроде пунктов о нарушении Конституции или пропуска пленарных заседаний, содержала и довольно экзотические, с точки зрения сегодняшнего дня, формулировки. Среди них, например, часть, которая гласила, что «избиратели имеют право ставить вопрос об отзыве депутата местного совета также на иных основаниях, которые они будут считать существенными».

Право вносить предложения об отзыве депутата в территориальную избирательную комиссию предоставлялось соответствующему местному совету, сборам избирателей (по месту проживания, работы или учебы), сборам (конференциям) местных организаций политических партий/блоков, общественным организациям.

Таким образом, речь шла об императивном мандате, тяготеющем к классической модели. И в случае местного самоуправления в тот период это не несло системных противоречий (в отличие от общенационального парламента), поскольку депутаты местных советов (избирались по мажоритарной системе), согласно этому же Закону, представляли интересы территориальной общины и избирателей своего округа – т.е. фактически той же коммуны в изначальном французском понимании.

Пропорциональная система и партийный императив. Результаты местных выборов 2006 года, которые проходили по пропорциональной системе с закрытыми избирательными списками, высветили проблему, уже знакомую по общенациональному уровню – активное фракционное «дезертирство» депутатов. Дело доходило до того, что иногда политическая сила, прошедшая в совет, не могла сформировать свою фракцию. Реакция на такую ситуацию была уже привычной – усиление партийной составляющей императивного мандата.

12 января 2007 года ВРУ прняла Закон «Про внесение изменений в некоторые законы Украины относительно статуса депутатов Верховной Рады Автономной Республики Крым и местных советов». В медийном пространстве он часто упоминался как «Закон про императивный мандат».

Действие этого нормативного акта распространялось на депутатов местных советов (кроме сельских и поселковых советов), избранных 26 марта 2006 года по пропорциональной системе. Основным лейтмотивом стало усиление дисциплинирующих возможностей партийного руководства по отношению к своим депутатам.

В частности, в Закон «Про статус депутатов местных советов» были внесены изменения, предполагавшие отзыв депутата партией/блоком, по списку которой/которого он избрался, в случае:

  • невхождения в состав соответствующей фракции;
  • выхода из этой фракции (через личное заявление);
  • перехода в другую фракцию;
  • или по иным основаниям, установленным высшим руководящим органом соответствующей партии/блока.

Последний пункт вообще создавал неограниченные возможности для диктата со стороны лидеров партии по отношению к своим местным депутатам. Впрочем, решением Конституционного Суда от 27 мая 2008 года эта норма была признана неконституционной, лишив тем самым «Закон об императивном мандате» его главной «изюминки».

Закон «Про местные выборы» 2015 года и отзыв «по народной иницитиве»: возвращение к истокам императивного мандата. В июле 2015 года был принят Закон Украины «Про местные выборы», в заключительных и переходных положениях которого был прописан, кроме прочего, механизм отзыва «по народной инициативе» представительских лиц местного самоуправления, в частности, депутатов местных советов.

Так были внесены изменения в Раздел V Закона «Про статус депутатов местных советов», который регулирует отзыв депутатов местных советов.

Процедура отзыва местных депутатов по народной инициативе, т.е. по инициативе самих избирателей, включала, в частности, следующие элементы. 

  1. Основания для отзыва:

1) Нарушения депутатом Конституции и Законов, которые были установлены судом.

2) Пропуск на протяжении года более половины пленарных заседаний или заседаний постоянной комиссии. Невыполнение без уважительных причин обязанностей депутата в избирательном округе.

3) Несоответствие деятельности депутата основным принципам и положениям его предвыборной программы. Невыполнение обязанностей по отчету перед избирателями и проведению встреч с ними.

  1. Предложения про отзыв:

1) Право вносить предложение об отзыве (не раньше, чем через год с момента обретения полномочий) получили избиратели соответствующего избирательного округа.

2) Решение о внесении такого предложения принимается на сборах избирателей.

Их количество должно быть не меньше:

  • 30 человек для отзыва депутата сельского и поселкового совета;
  • 100 человек для отзыва депутата городского совета города районного значения;
  • 300 человек для отзыва депутата городского совета города областного значения и районого в городе совета;
  • 150 человек для отзыва депутата районного совета;
  • 400 человек для отзыва депутата областного, Киевского и Севастопольского городских советов.

3) Не позднее, чем за 2 дня до проведения сборов, про дату, место и время их проведения необходимо было сообщить региональным и/или местным СМИ. Представителям СМИ гаранировался беспрепятственный доступ на сборы избирателей. В случае принятия на сборах решения о внесении предложения об отзыве депутата, на них образовывалась инициативная группа для сбора подписей. Количество членов такой группы должно была составлять:

  • для сельского, поселкового, городского (районного значения) – не менее 10 человек;
  • для районого, городского (областного значения), районного в городе совета – не менее 50 человек;
  • для областного, Киевского, Севастопольского городского совета – не менее 100 человек.

4) В трехдневный срок официальный представитель инициативной группы сообщает в ТВК о проведении сборов. Глава ТВК (если отсутствует, то заместитель; если отсутствует, то секретарь) на следующий день информирует депутата, соответствующую местную организацию партии, партию (если депутат выдвигался от партии) и местный совет. 

  1. Сбор подписей:

1) Для отзыва депутата местного совета, избранного в одномандатном избирательном округе, должны были быть собраны подписи в количестве, превыщающем 50% количества избирателей, которые участвовали в голосовании на соответствующих местных выборах в соответствующем одномандатном округе.

2) Для отзыва депутата местного совета, избраного в многомандатном избирательном округе, должно было быть собрано такое количество подписей в этом округе, которое превышало избирательную квоту, действовавшую во время соответствующих выборов. Это количество подписей не должно было быть меньше, чем количество голосов, поданных за соответствующую партию в этом округе на выборах, где депутат был избран.

3) Сроки для сбора подписей:

  • в случае отзыва депутата сельского, поселкового, городского (районного значения) совета – 10 дней;
  • в случае отзыва депутата районного, городского (областного значения) совета – 20 дней;
  • в случае отзыва депутата областного, Киевского, Севастопольского городского совета – 30 дней. 
  1. Принятие решения об отзыве:

1) В случае успешного (по срокам, количеству и форме) сбора подписей:

  • если депутат самовыдвиженец – территориальная избирательная комиссия принимает решение о его отзыве по народной инициативе;
  • если депутат избирался от партии – территориальная избирательная комиссия принимает решение об обращении к высшему руководящему органу партии относительно отзыва депутата по народной инициативе.

2) Высший руководящий орган партии рассматривает обращение ТВК и принимает решение:

  • об отзыве такого депутата по народной инициативе;
  • об отказе в удовлетворении этой инициативы.

О своем решении партия сообщает ТВК, которая, в свою очередь, информирует инициативную группу. Если депутат был отозван, то:

  • избранным считается следующий по очередности в списке кандидатов (если депутат шел по партийным спискам);
  • назначаются промежуточные выборы (если самовыдвиженец).

Приведенные параметры механизма отзыва депутатов местных советов по народной инициативе, заложенного в 2015 году, во многом выглядят как прямая аппеляция к классическому императивному мандату.

Однако, положение о том, что партия имеет возможность отказать в отзыве своего депутата, во многом такое впечатление нивелирует. Безусловно, политичесая сила, которая проигнорировала бы полностью проведенную в округе процедуру подготовки отзыва депутата (являющуюся, по сути, локальной политической кампанией) не прибавит себе политической популярности. Но, если мы говорим о полноценном императивном мандате, то его отличительной чертой является как раз наличие не только политической, но и правовой ответственности.

В механизме отзыва депутатов местных советов по народной инициативе, регламентированного Законом 2015 года, партии – это не только последняя инстанция, принимавшая окончательное решение по депутатам-партийцам. Практика применения этой процедуры продемонстрировала, что партии, де-факто, «освоили» и начальный этап. Именно местные партийные организации зачастую становились инициаторами запуска процесса отзыва по народной инициативе.

Так происходило, например, в Броварском городском совете, где ВО «Свобода» заявляла о намерении инициировать процедуру против своих однопартийцев; в Полтавской городском совете, где социал-демократы запустили процесс отзыва, который в 2019 году (почти через два года) все-таки дал результат; в горсовете Херсона в 2017 году местные организации «Самопомощи», «УКРОПа», БПП «Солидарности» и «Батькивщины» организовали процесс лишения мандата девятерых своих депутатов. Можно приводить и другие примеры, ведь даже там, где публичной активности местных партийных ячеек в запуске процесса отзыва не было, их неформальная включенность фактически не вызывает сомнений.

На Харьковщине прецедентов отзыва депутатов местных советов по народной инициативе пока зафиксировано не было. Кейс, связанный с лишением мандата депутата Харьковского городского совета Андрея Лесика, и получивший широкую известность в Харькове, происходил по другой процедуре.

11 мая 2016 года фракция «За Харьков, за Возрождение» исключила Андрея Лесика из своих рядов и из избирательного списка. Публично озвученной причиной послужили заявления и действия фигуранта, которые шли вразрез с решениями и позицией партии. А уже 17 мая Лесика решением сессии Харьковского городского совета лишили депутатских полномочий. В последующем, при отстаивании своей позиции в суде, юристы Харьковского горсовета апеллировали к тому, что Андрей Лесик на заседании фракции сделал устное заявление о сложении полномочий. То есть, речь шла не об отзыве по народной инициативе, а о досрочном прекращении полномочий решением горсовета в связи с личным заявлением депутата о сложении мандата (ст.5, часть 2, п. 2 Закона «Про статус депутатов местных советов»). 12 августа 2020 года решением Коллегии судей Кассационного административного суда Верховного суда Андрей Лесик был восстановлен в статусе депутата горсовета.

Говорим «народ», подразумеваем «партия»: императивный мандат-2020 для депутатов местных советов

В 2020 году Украина накануне местных выборов, которые будут проходить по новой системе, получила и новую версию императивного мандата. Впрочем, дефиниция «отзыв по народной инициативе», использовавшаяся в законе 2015 года, осталась неизменной.

Рассмотрим, насколько новая процедура отзыва депутатов местных советов (раздел V Закона «Про статус депутатов местных советов») отличается от предыдущей по ключевым содержательным моментам.

В статье 37, которая регулирует основания для отзыва по народной инициативе, появилось два принципиально важных дополнения. Пункт 3 теперь делает акцент на необходимости соблюдения не персональной программы кандидата, а соответствия «основным принципам и положениям предвыборной программы местной организации политической партии, от которой он избран депутатом, или программы политической партии, от местной организации которой он избран». Пункт 5 (он отсутствовал в варианте 2015 года). «невхождение депутата, избранного в многомандатном избирательном округе, во фракцию местной организации партии, по избирательному списку которой он был избран, или прекращение членства депутата местного совета во фракции».

Статья 38 «Предложения про отзыв депутата местного совета по народной инициативе» содержит больше новаций. Часть 1 закрепляет, что теперь, кроме избирателей округа, право вносить предложение об отзыве депутата получает местная организация партии, от которой он был избран. Еще один момент: действующая редакция этого пункта (как и предыдущая), определяет, что право предлагать отзыв появляется не раньше, чем через год с момента обретения полномочий. В тоже время, часть 2 статьи 10 этого Закона гласит: «Депутат местного совета может быть в любое время отозван по народной инициативе в установленном этим Законом порядке».

Интересная ситуация сложилась с частью 2 этой статьи, которая определяет минимально необходимое количество избирателей на соответствующих сборах для внесения предложения об отзыве депутата. А именно – для отзыва депутата районного в городе совета.

Закон в версии-2015 устанавливал, что для этого в сборах должно участвовать не менее 300 избирателей (п.3, ч.2, ст.38). В свою очередь, Закон «Про внесение изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно усовершенствования избирательного законодательства» от 16.07.2020 года отредактировал вторую часть статьи 38 и содержит следующее положение: «пункт два дополнить словами «и районного в городе совета»». Однако, Закон не изъял эти слова из пункта 3 предыдущей редакции. В результате, статья 38 действующего Закона «Про статус депутатов местных советов» содержит коллизию относительно числа участников сборов, необходимых для внесения предложения об отзыве депутата районного в городе совета: не менее 100 или не менее 300.

Добавлена полностью новая часть 9. Она регламентирует, что решение про внесение предложения об отзыве депутата по народной инициативе местной организацией партии, от которой его избрали, принимается на сборах (конференции) этой организации не менее чем двумя третями голосов присутствующих участников (делегатов).

Достаточно показательна разница в требованиях Закона относительно обеспечения открытости и публичности процесса проведения сборов в случае, если: 1) инициатором выступают избиратели и 2) когда предложение выдвигает политическая партия.

В первом случае, про дату, время и место проведения сборов организаторы обязаны не позднее, чем за 2 дня сообщить региональным и/или местным СМИ. Кроме того, представителям СМИ гарантируется беспрепятственный доступ на сборы избирателей.

Во втором случае, если сборы (конференцию) проводит местная партийная организация, то СМИ тоже обязаны уведомить, однако ни граничные сроки уведомления, ни уровень средств массовой информации (местные, региональные, центральные, собственное партийное издание и т.п.) Законом не определены. Что касается доступа СМИ на партийные сборы (конференцию), то порядок аккредитации журналистов определяет организатор, то есть представители самой партии.

В статье 39 «Сообщение о внесении предложения про отзыв депутата местного совета по народной инициативе» появилась часть 2, которая прописывает порядок информирования территориальной избирательной комиссии со стороны партийной организации о проведении сборов (конференции). Этот порядок не имеет принципиальных отличий от такового для сборов избирателей.

Изменения в избирательной системе обусловили корректировку статьи 40, регламентирующей процесс сбора избирателями подписей в поддержку предложения об отзыве депутата по народной инициативе. Теперь абзацы 2 и 3 ее первой части звучат следующим образом:

  • «В поддержку предложения про отзыв депутата местного совета, избранного в многомандатном избирательном округе, должны быть собраны подписи в количестве, которое превышает количество голосов, поданных за него на местных выборах, по результатам которых он был избран депутатом».
  • «В поддержку предложения про отзыв депутата местного совета, избранного в едином многомандатном избирательном округе, должно быть собрано такое количество подписей, которое является большим, чем избирательная квота, которая была определена согласно Избирательному кодексу Украины во время проведения выборов, по результатам которых он был избран депутатом».

Теперь в третьем абзаце отсутствует требование относительно того, что количество подписей не должно было быть меньше, чем количество голосов, поданных за соответствующую партию в этом округе на выборах, где депутат был избран.

В статье 41 «Принятие решения про отзыв депутата местного совета по народной инициативе», кроме редакционных правок, последовательности изложения и инкорпорации отсылок на партии и их руководящие органы, была детализирована норма о выборочной проверке достоверности данных граждан и их подписей в поддержку отзыва депутата. Теперь, в отличие от предыдущей редакции, четко определена обязанность органов ведения Государственного реестра избирателей сообщить о результатах проверки данных не позднее, чем на 5-й день с момента поступления запроса от территориальной избирательной комиссии. Также прописано, что проверку подписей (как и в прошлой версии – не менее 10%) по запросу ТИК проводит территориальный орган полиции (раньше было расплывчато указано «правоохранительные органы», без указания какие именно) путем выборочного опроса граждан (в прошлой редакции способ не указывался), данные которых содержатся в подписных листах.

Таким образом, если интерпретировать идеологию и практическую направленность изменений в механизме отзыва местных депутатов по народной инициативе, то можно констатировать, что трендом стало ощутимое расширение партийной составляющей.

Это объективно связано с двумя, как минимум, факторами:

1) новые параметры избирательной системы, связанные, прежде всего, с проникающей партийной экспансией на уровень местного самоуправления;

2) усиление «партийного лобби», в частности, на законодательном уровне.

В целом можно сказать, что в новой редакции V раздела Закона Украины «Про статус депутатов местных советов» на нормативно-правовом уровне было зафиксировано и оформлено реально существующее на данный момент доминирование партийного/квазипартийного формата политического процесса.

Выводы

  1. Вступление в силу в 2020 году Закона «Про внесение изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно усовершенствования избирательного законодательства» ознаменовало, в частности, изменение баланса внутри треугольника «избиратели – депутаты местных советов – политические партии». На данный момент можно говорить о реализации на уровне местного самоуправления в Украине специфического императивного мандата, сочетающего черты как классического варианта, так и т.н. «партийного императивного мандата». Причем вторая составляющая является более выраженной.
  1. Применение императивного мандата слабо согласуется с современным европейским подходом к пониманию природы и функций представительского мандата.
  1. Партийный императивный мандат появился в Украине в свое время как реакция на массовые депутатские «миграции» между различными политическими силами. На сегодня лидеры партий пытаются страховать себя от ситуаций, когда:

А) члены фракции, формально оставаясь в составе, фактически начинают ориентироваться на центры влияния вне партии;

Б)  депутат использует политическую структуру, а после избрания отбрасывает отработанную партийную ступень и начинает автономную карьеру на политической орбите;

В) избранный депутат по идеологическим или иным соображениям публично критикует лидеров партии за отход от декларируемых принципов.

В таких ситуациях наличие партийного императивного мандата потенциально позволяет либо оказать дисциплинирующее воздействие на депутата, либо лишить его мандата и «завести» следующий номер избирательного списка.

Однако, необходимо отметить, что все обозначенные проблемные сценарии, по сути, являются следствием провала идеологической и кадровой работы самих политических партий и их руководства. Поэтому постоянное внедрение все более и более изощренных формально-юридических инструментов контроля над собственными депутатами без повышения качества самого партстроительства все больше будет уводить не только от демократии, но и от приемлемой партийной системы.

  1. Гипертрофия партийной составляющей, проявляющаяся, в частности, в виде партийного императивного мандата, чревата контраверсивными последствиями. С одной стороны, ощутимо повышаются возможности руководства партийных проектов неэлекторальным способом влиять на своих кандидатов и депутатов. С другой стороны, такое непропорциональное усиление партийных лидеров может подорвать сложившийся формат их взаимодействия со спонсорами и активом. Инвесторы и индивидуальные участники партийно-политических проектов могут начать требовать дополнительных гарантий или прибегать к иным формам участия, вплоть до создания собственных проектов.
  1. Потенциальная возможность отзыва депутата местного совета в любой момент (кроме первого года) его каденции, может перевести электоральный процесс в перманентный режим. Избранные депутаты в период срока своих полномочий становятся уязвимыми не только для давления партийного руководства, но и для конкурентов, как внешних, так и внутри своей политической силы.
  1. Некоторые формулировки V раздела Закона могут трактоваться избыточно широко или неоднозначно. Например, «несоответствие практической деятельности депутата местного совета основным принципам и положениям предвыборной программы». Закон не определяет, какие именно принципы и положения надо считать «основными», а какие нет.
  1. Встраивание (за счет пропорциональной системы) в партийную вертикаль депутатов местных советов, вплоть до громад с 10 тысячами избирателей, в сочетании с партийным императивным мандатом, провоцирует чрезмерную концентрацию влияния в руках у обладателей «контрольного пакета» партийных акций.
  1. С большой долей вероятности можно предполагать, что нынешний вариант императивного мандата уже в краткосрочной перспективе подвергнется редакции.

Это может быть связано с:

  • некоторыми изъянами в действующем Законе;
  • необходимостью учета опыта практического применения;
  • изменением политического баланса.

Знаково, что практически каждый раз при внедрении очередной версии императивного мандата, инициаторы и участники сопутствующих дискуссий подчеркивают, что данная мера носит временный характер и потеряет актуальность со взрослением украинской демократии. Судя по тому, что в 2020 году в Украине принимают очередной вариант императивного мандата на местном уровне и пытаются «провести» его на парламентском уровне, за почти 30 лет демократия в Украине так и не повзрослела.

Аналитический центр «Обсерватория демократии».

Материал подготовлен в рамках проекта «Promoting Democratic Elections in Eastern Ukraine», который реализуется при финансовой поддержке Национального фонда в поддержку демократии (NED). Содержание публикации не обязательно отражает точку зрения NED и является предметом исключительной ответственности Аналитического центра «Обсерватория демократии».