Discussion “Dynamics of decentralization in Poltava region” | Center for Political Analysis “Observatory of Democracy”

Discussion “Dynamics of decentralization in Poltava region”

14 декабря в Полтаве в конференц-зале ТРЦ «Киев» состоялась дискуссия на тему «Динамика децентрализации в Полтавской области», проведенная Аналитическим центром «Обсерватория демократии» и общественной организацией «Полтавская платформа» при финансовой поддержке Европейского фонда демократии (EED) и Правительства Канады. В обсуждении особенностей реализации ключевой «еврореформы» – децентрализации – в Полтавской области приняли участие эксперты, представители общественных объединений и политических партий, органов местного самоуправления, СМИ.

Полтавщина стала четвертой областью, где прошла публичная дискуссия по вопросам анализа специфики процесса внедрения реформы децентрализации на региональном уровне, организованная Аналитическим центром «Обсерватория демократии». Ранее Центр уже представил собственные исследования состояния и динамики децентрализации в Харьковской, Луганской и Сумской областях.

Во вступительном слове Наталья Норицина, PR-менеджер ГО «Полтавская платформа», рассказала о приоритетных направлениях деятельности этой организации, направленные на политическое развитие Полтавского региона. В частности, она сообщила присутствующим, что при содействии ГО «Полтавская платформа» был введен электронный документооборот в Полтавском областном совете, осуществлен запуск портала государственных услуг iGov, создан интернет-ресурс «Зміст» – платформа для активных полтавчан, цель которой обеспечить всестороннее развитие города.

Учитывая наличие общих направлений деятельности и целей, отметила Наталья Норицина, ГО «Полтавская платформа» была особенно заинтересована в организации совместного мероприятия с Аналитическим центром «Обсерватория демократии», сфокусированного на особенностях региональной политики Полтавской и Харьковской областей.

Директор Аналитического центра «Обсерватория демократии» Виктория Шевчук, в свою очередь, охарактеризовала главную миссию и цель Центра – создать в Восточной Украине, где сегодня особенно остро ощущается дефицит в аналитическом направлении деятельности общественного сектора, эффективную и мощную неправительственную организацию по анализу и мониторингу региональной политики и налаживанию коммуникации между экспертной средой и обществом.

Представляя основные вопросы для обсуждения, Виктория Шевчук отметила, что децентрализация, как одна из ключевых на сегодня реформ, охватывает не только процесс создания ОТГ или перераспределение средств на местный уровень. С исторической точки зрения, подчеркнула она, это реформа, которая должна изменить не только национальную и региональную политику, но и государственную и политическую систему в целом.

Децентрализация как консолидирующая реформа

Главные выводы анализа текущих тенденций, состояния и динамики децентрализации в Полтавской области по сравнению с соответствующими процессами в Харьковской области представил Антон Авксентьев, эксперт Аналитического центра «Обсерватория демократии». «Тема децентрализации – одна из приоритетных для нашего Центра. Мы стремимся оценивать региональный аспект этой реформы, выделять общие и отличительные черты соседних регионов, поскольку сейчас очевидно, что ее реализация происходит по-разному в каждой области».

Самый важный первоочередной аналитический вопрос, по его словам, заключается в том, что именно необходимо исследовать. Исходя из этого, Антон Авксентьев отметил, что децентрализацию не следует рассматривать лишь в качестве реформы спасения села или исключительно как процесс создания ОТГ. Вместо этого, по его мнению, это многоаспектная реформа, включающая, как минимум, семь составляющих:

  1. финансовая децентрализация;
  2. объединение территориальных громад;
  3. электоральный аспект, поскольку сама по себе конкурентная политика перемещается на местный уровень;
  4. децентрализация в сфере предоставления административных услуг;
  5. образовательная децентрализация;
  6. медицинская децентрализация;
  7. трансформация ментальности граждан (то есть «продукт» децентрализации), в результате которой происходит изменение патерналистских настроений на более сознательный и ответственный подход граждан к политической жизни.

Более того, по словам Антона Авксентьева, можно наблюдать определенный консенсус относительно децентрализации как среди политиков (представителей власти и оппозиции), так и экспертов (в том числе и западных партнеров), а также среди самого общества.

Иллюстрируя собственный тезис, он добавил социологические данные опросов украинцев, свидетельствующие о поддержке населением децентрализации. То есть, можно сделать вывод, резюмировал эксперт, о децентрализации как консолидирующей реформе, которую считают «правильной» как политики, так и граждане.

Региональная специфика децентрализации на Полтавщине

Сравнивая процесс децентрализации в Полтавской области с общеукраинскими трендами и особенностями аналогичной реформы в Харьковской области, Антон Авксентьев озвучил несколько выводов.

Во-первых, «Полтавские громады» получили достаточно высокую оценку Министерства регионального развития, строительства и ЖКХ Украины – в соответствующем рейтинге, составленном по итогам 9 месяцев 2017 года, сразу 11 ОТГ находятся в первой сотне, и только одна – во второй половине рейтинга.

Хотя, по словам эксперта, методология данного рейтинга, как минимум, дискуссионная, поскольку 4 критерия, по которым проводится оценка децентрализации, не всегда равнозначны. Тем не менее, Полтавская область – одна из лидеров в Украине по количеству ОТГ – в 32-х громадах уже состоялись первые выборы (четвёртое место по стране), еще в 7-ми они пройдут 24 декабря, в 4-х созданных ОТГ выборы по разным причинам пока не состоялись.

Во-вторых, что касается выборов в ОТГ, для Полтавщины также характерна всеукраинская модель личностно-ориентированного голосования, когда партийно-идеологические факторы на местных выборах срабатывают значительно слабее. Как и результаты выборов в ОТГ Харьковской области, итоги аналогичных выборов на Полтавщине показали, что децентрализация способствует не обновлению действующего состава местной власти, а его воспроизводству. В целом, подчеркнул Антон Авксентьев, около 88% победителей выборов глав ОТГ на Полтавщине – действующие главы местных советов.

В-третьих, 18 ОТГ, в которых выборы состоялись в 2015 и 2016 годах и которые уже находятся в прямых отношениях с государственным бюджетом, пользуясь всеми преимуществами финансовой децентрализации, занимают довольно высокие места в рейтинге состоятельности по критериям Минрегиона. Сразу 11 ОТГ находятся в первой сотне (из них Глобинская и Шишацкая – в первой десятке), и только одна – во второй половине рейтинга. Три наиболее успешные громады подпадают под реверсную дотацию. В то же время на примере Шишацкой ОТГ наблюдается положительный тренд увеличения доли собственных доходов и уменьшение зависимости от субвенций в структуре местного бюджета.

Подытоживая доклад, Антон Авксентьев подчеркнул, что децентрализация также предусматривает демонополизацию роли местных советов, с одной стороны, и усиление роли непосредственно громады – с другой. Ярким проявлением увеличения роли громады в принятии важных политических решений является, прежде всего, практика «бюджета участия» как воплощение демонополизации полномочий депутатов распоряжаться средствами местных бюджетов.

На Полтавщине действует областная программа «бюджета участия» на 2017-2020 годы, однако, отметил эксперт, прямое участие громады в бюджетном процессе должно быть не только номинальным, а потому целесообразно рассмотреть возможность существенного увеличения фонда областного «бюджета участия» (который сейчас значительно меньше, чем в Харькове).

Быть ли принудительному объединению?

Во время дискуссии Алексей Сердюков, представитель ГО «Полтавская платформа» и интернет-ресурса «Зміст», задал экспертам вопрос о том, как децентрализация будет развиваться в будущем, каким образом реформа будет проходить в тех громадах, которые не захотели объединяться.

Отвечая на вопрос, Антон Авксентьев отметил, что, вероятно, после 2019 года состоится принудительное объединение громад, и в целом так называемые «драйверы и идеологи децентрализации» пока «не заглядывают» дальше двух лет, поскольку принятие изменений в Конституцию (а административно территориальная реформа пока принята в первом чтении) предусматривает 301 голос, что возможно лишь в условиях нового созыва парламента.

Этап дообъединения и перспективы децентрализации

Александр Глазов, депутат Полтавского городского совета, задал вопрос о том, в какой форме возможно дальнейшее сотрудничество с Аналитическим центром «Обсерватория демократии», и в чем заключается главная практическая цель сегодняшней и в целом подобных дискуссий.

Проведение качественных политических исследований, повышение на данный момент катастрофически низкого уровня политического сознания и культуры, а также усиление аналитических возможностей общественного сектора на Востоке Украины – вот на данном этапе главные задачи работы Центра, по словам Виктории Шевчук. В перспективе – проведение масштабного, многоаспектного исследования децентрализации в нескольких регионах, добавил Антон Авксентьев.

Депутат Полтавского облсовета Анатолий Ханко прокомментировал тезис о демонополизации как элементе децентрализации. По его мнению, на Полтавщине, наоборот, наблюдается определенная экономико-политическая монополизация, поскольку определенные ОТГ созданы или под конкретные политические структуры, или под определенные экономические группы в районах или области.

Содержательно исчерпывающие ремарки о специфике децентрализации на Полтавщине в ходе дискуссии предоставила Ирина Балыбина, директор Центра развития местного самоуправления Полтавской области. Прежде всего, она остановилась на маркере количества громад с населением менее 5 тыс. жителей.

«Возможно, этот маркер не самый значимый, но мы убедились, что на него также стоит обращать внимание. Полтавская область имеет 14 реверсных громад и задача жителей – сделать все возможное, чтобы этот реверс остался у нас, а не пошел в госбюджет. Сейчас реверсные общины – малочисленные по количеству жителей. Например, Рокитянская ОТГ насчитывает всего 1800 жителей. Именно поэтому маркер «менее 5 тыс. жителей» – не всегда является финансовым».

Ирина Балыбина обратила внимание присутствующих на то, что Полтавщина сейчас занимается дообъединением громад и это составляет базовое направление децентрализации. «Первая дообъединенная громада у нас идет на выборы в декабре – это Семеновская. Понимая, что у нас неэффективно используются огромные финансовые ресурсы Полтавской области, мы должны должным образом формировать территории».

В конце дискуссии участники пришли к выводу, что, пока роль неправительственных аналитических центров в Украине, в том числе в плоскости коренных политических реформ, обычно недооценивается. И подобные публичные дискуссии чрезвычайно важны не только для оценки текущего состояния реализации определенных политических решений и реформ, но и для выработки адекватных долгосрочных стратегий развития, особенно в контексте региональной политики.

Опубликовано на портале «Громадський простір»

Дискуссия проведена в рамках проекта, который реализуется при финансовой поддержке Европейского фонда демократии (EED) и Правительства Канады