Хроники децентрализации в Харьковской области: сезонный обзор (январь-май 2017 года) | АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЦЕНТР «ОБСЕРВАТОРИЯ ДЕМОКРАТИИ»

Хроники децентрализации в Харьковской области: сезонный обзор (январь-май 2017 года)

Децентрализация как вектор публичной политики выступает одним из основных направлений «еврореформ» в Украине. В принятом Верховной Радой 2 года назад «Плане законодательного обеспечения реформ» курс на децентрализацию предусматривался для самых разных сфер – правоохранительной, медицинской, образовательной. В то же время некоторые аспекты децентрализации так и не получили правового фундамента – о новом административно-территориальном устройстве, институте префектов, муниципальных дозорах и многом другом пока можно говорить только в будущем времени.

В свою очередь, этим материалом мы закладываем направление анализа того, что уже реализовано в рамках децентрализации. В планах – подготовка регулярных сезонных обзоров хода реформ на региональном уровне. Именно ввиду ассиметричного законодательного обеспечения разных аспектов децентрализации, в дебютном обзоре 5-ти прошедших месяцев (зима-весна) 2017 года мы более подробно остановимся на сюжетах объединения территориальных громад, роста местных бюджетов и воспроизводства локальных правящих групп, перед которыми открываются новые возможности.

 

Объединение громад

Предложенное выше широкое понимание децентрализации предполагает, что изменения должны почувствовать все украинцы. Вместе с тем, часто реформу называют чуть ли не последним способом спасения украинского села, а сама децентрализация, чаще всего, отождествляется с созданием объединенных территориальных громад (ОТГ). Корректнее было бы утверждать, что объединение громад – один из элементов первого этапа децентрализации, однако, действительно, на деле именно жители сел, поселков и маленьких городов ощущают больше новаций, чем проживающие в городах областного значения.

По состоянию на начало июня 2017 года в Харьковской области создано 6 из 57 ОТГ, предусмотренных Перспективным планом. Это по-прежнему один из самых низких показателей в Украине (всего создано 413 громад), однако власть и ее пул спикеров парирует – качество важнее количества. По их логике, относительно большие образованные на Харьковщине ОТГ состоятельнее маленьких по численности населения громад в других регионах.

В этом году к Старосалтовской, Мерефянской, Чкаловской и Роганской ОТГ добавились Нововодолажская и Зачепиловская. Если в последней из образованных громад первые выборы еще не проводились (документы направлены в ЦИК), то в предпоследней, Новодолажской, они прошли 30 апреля 2017 года. Результаты сложно назвать неожиданными – действующий поселковый глава Александр Есин уверенно переизбрался (80,5 % голосов), но уже в статусе кандидата от президентской партии. Команда мэра в новом совете сформировала однопартийное большинство.

Тревожным показателем с точки зрения заинтересованности в децентрализации самой громады как первичного субъекта системы местного самоуправления является явка избирателей (26,5 %). Традиционно низкая явка выгодна власти, и в данном случае ее можно связать как с датой голосования (на совпадении с началом майских праздников акцентировали провластные спикеры), так и с ощущением безальтернативности ожидаемых результатов. Ситуация с явкой симптоматична – в 2016 году на выборах в Мерефянской ОТГ она составила ~30 %, на декабрьских выборах в Роганской ОТГ ~39 %.

В целом, процесс объединения громад активизировался, и в течение ближайшего года можно ожидать появления Золочевской, Валковской, Краснокутской, Оскольской, Красноградской, Липецкой и Наталинской ОТГ. Кроме того, в области заключено 3 договора о сотрудничестве громад. Вместе с тем, директор Харьковского центра развития местного самоуправления Диана Баринова предположила, что помимо либерального закона о добровольном создании ОТГ в скором времени может появиться и другой механизм, при котором реформа будет проводиться «сверху» и принудительно, а громады уже не смогут рассчитывать на дополнительные преференции.

 

Увеличение бюджетов

А преференций у нынешних ОТГ действительно много. По большому счету, источников наполнения бюджетов громад – три. Кроме собственных налогов и сборов, львиную долю которых в рамках финансовой децентрализации громада оставляет в местном бюджете, государство предоставляет ОТГ медицинскую, образовательную, инфраструктурную субвенции и базовую дотацию, а ряд западных организаций-доноров на грантовой основе финансирует проекты в громадах.

По закону ОТГ переходят на прямые отношения с госбюджетом с 1 января следующего года после проведения в них первых выборов – то есть в 2017-м году изменения коснулись 4-х громад в Харьковской области. Для промежуточной оценки отметим основные тенденции.

Во-первых, бюджеты ОТГ действительно выросли в несколько раз.

ОТГ Объем бюджета 2016 г. (млн. грн) Объем бюджета 2017 г. (млн. грн)
Старосалтовская 10 41,5
Чкаловская 3,4 54
Мерефянская 18,5 107,1
Роганская 13 67,2

По итогам обзорного периода бюджеты ОТГ перевыполняются. В Мерефянской ОТГ 5 мая депутаты внесли изменения в бюджет, увеличив его доходную часть до 116 миллионов гривен (то есть на 9 миллионов или на 8,5 %). Аналогичные изменения были внесены в Чкаловской ОТГ 15 мая – доходы бюджета увеличили до 58,9 млн. грн. (т.е. на 4,9 миллиона или на 9 %). 25 мая в Роганской ОТГ запланированные доходы бюджета в 2017 году увеличили до 67,6 миллионов гривен (на 0,4 млн. грн. или 0,6 %). Тенденция перевыполнения бюджетов ОТГ характерна и для всеукраинского уровня: по итогам первых 5-ти месяцев 2017 года в общих фондах всех местных бюджетов зафиксирован прирост (по сравнению с аналогичным периодом 2016 года) на 34,3 %, а непосредственно в бюджетах ОТГ – на 44,4 %.

Руководство некоторых ОТГ начинает осваивать бюджеты традиционными методами, выписывая себе премии. Статистически в общей структуре расходов это не очень большой процент, но ситуация симптоматична и символична. Тема абсолютно «ручного» (без каких-либо критериев эффективности) порядка премирования представляется актуальной не только на всеукраинском уровне, но и на локальном. К примеру, в повестке дня первой в 2017 году сессии в Роганской ОТГ половина вопросов (14 из 29) касались премий, а также 50 %-х надбавок к зарплате на протяжении всей последующей каденции для главы, заместителей, секретаря, старост, директоров школ и других лиц.

Вторая тенденция – многократный рост бюджетов ОТГ, прежде всего, связан с субвенциями из государственного бюджета, а также расширением перечня налогов и сборов, остающихся на местах. Показательна структура доходной части бюджетов 4-х «спроможних громад» (при этом 4 рассматриваемые громады объективно по своим возможностям и условиям богаче и самодостаточнее большинства, внесенных в Перспективный план).

ОТГ Налоги Образовательная

субвенция

Медицинская

субвенция

Дотации Другое
Старосалтовская 42 % 25 % 15 % 16 % 2 %
Чкаловская 37 % 25 % 14 % 13 % 11 %
Мерефянская 40 % 25 % 18 % 11 % 6 %
Роганская 63 % 15 % 17 % 2 % 3 %

* в таблицу не включена «инфраструктурная субвенция», которую ожидают громады

** на территории Роганской ОТГ располагается крупнейший налогоплательщик – частное акционерное общество «Филип Моррис Украина» (табачная фабрика)

 

В-третьих, увеличение объемов местных бюджетов не означает, что средства направляются на создание действительно «спроможної» громады с самодостаточной экономикой. Теоретически, показательным здесь должно быть соотношение между общим и специальным фондом бюджета, а еще лучше – между запланированными расходами потребления (оплата труда, коммунальных услуг и энергоносителей) и капитальными расходами развития.

ОТГ Общий

фонд

Специальный фонд Расходы потребления Расходы развития
Старосалтовская 99 % 1 % 100 % 0 %
Чкаловская 88 % 12 % 85 % 11 %
Мерефянская 86 % 14 % 90 % 10 %
Роганская 86 % 13 % 89 % 11 %

* в 3-х громадах за основу взяты бюджеты с правками, внесенными на сессиях в мае 2017 года, в Старосалтовской ОТГ – изначальный бюджет, принятый в декабре 2016 года, так как информации о внесении изменений (если они были) в открытом доступе нет.

** в общем фонде бюджета Чкаловской ОТГ появилось 2,2 млн. грн. (3,6 %) «нераспределенных расходов» — потому сумма процентов расходов потребления и развития не равна 100 %. 

Статья 71 Бюджетного кодекса регламентирует основные доходы, расходы и цели бюджетов развития (составляющая спецфондов) местных советов. Расходы бюджетов развития направляются на проекты социально-экономического развития, инвестиционные программы, строительство. Другими словами – всё то, что обеспечивает устойчивое развитие и состоятельность громад.

Однако на практике далеко не все статьи расходов, которые проводятся в рамках бюджета развития, действительно являются реальной инвестицией в будущую самодостаточность ОТГ. И наоборот – в том же Старом Салтове целый ряд местных программ на сумму 1,9 млн. грн. (4,6 % от всех расходов) финансируется из общего фонда, хотя аналогичные статьи в других ОТГ проводятся через бюджет развития спецфонда.

В структуре «расходов развития» во всех громадах основные статьи – прежде всего, содержание дорог, благоустройство территорий, а также капитальные ремонты школ, больниц и других объектов. Хотя есть и местная специфика – в Мерефянской ОТГ 5,6 миллионов гривен (половина всех расходов развития) будет направлено на охрану и рациональное использование природных ресурсов. Насколько качественно это будет сделано, и вообще, может ли сделать экономики ОТГ состоятельными – вопрос открытый.

И четвертая тенденция: с увеличением количества громад и их бюджетов растет напряженность между ОТГ и районным уровнем (как советом, так и РГА). Эта тенденция проявляется не везде, но в целом — неизбежна, так как при 100 %-м выполнении Перспективных планов формирования ОТГ, существование райсоветов и райадминистраций предстает просто нецелесообразным.

Ситуация хорошо иллюстрируется, к примеру, кейсом Чкаловской ОТГ. За конфликтом между громадой и отделом образования РГА вокруг «школьного автобуса», вероятно, кроются куда более серьезные претензии руководства района к ОТГ, занимающей 22,7% территории района, связанные, в том числе, с распределением газовой ренты. Однако более подробно сюжет подобных противостояний будет раскрыт в следующем обзоре – особенно интересен контекст тех районов, где согласно Перспективному плану, предусмотрена только одна объединенная громада.

 

Стратегическое развитие и аспекты децентрализации

В бюджетах ОТГ действительно оказалось беспрецедентно много денег. В ближайшее время громады получат еще и инфраструктурную субвенцию из госбюджета (по ~5 миллионов для «поселковых» громад и 1,6 млн. грн. для Мерефянской). 26 апреля Старосалтовская громада стала участником грантовой программы DOBRE (Мерефянская и Роганская начали сотрудничать в ее рамках с донором еще раньше). Также громады могут рассчитывать на финансирование некоторых своих проектов Фондом регионального развития.

В итоге ключевым вопросом на сегодняшний день является не то, как обеспечить громадам полномочия и ресурсы для самоуправления, а как проконтролировать эффективность использования этих беспрецедентных бюджетов при воспроизводстве старых правящих групп, высоких коррупционных рисках и слабой осведомленности самих жителей о масштабах стратегических преобразований, ради которых государство и увеличило местные бюджеты в разы. Такой объем финансовой помощи – временная, стимулирующая создание ОТГ мера, и именно сейчас должен закладываться фундамент экономической самодостаточности громад и их стратегического развития.

В Роганской и Мерефянской ОТГ в рамках проекта «Децентралізація приносить кращі результати (DOBRE)» за обзорный период приступили к разработке Стратегий развития ОТГ, и в Мерефе в конце мая уже презентовали итоговый документ. Стратегических целей много – перечень включает в себя «развитую общественную инфраструктуру», «высокое качество государственных услуг», «активных сознательных жителей с высоким уровнем общественного доверия», «профессиональное открытое местное самоуправление» и «устойчивое экономическое развитие громады».

Термины реализации большинства заданий – до 2020 года, а в качестве индикаторов эффективности выбраны разнообразные статистические показатели, основанные на данных администрации (насколько они будут корректными и незаангажированными?). Однако столбец «ответственность за осуществление задания» остался незаполненным на всех 30-ти страницах таблицы с перечнем предлагаемых мероприятий.

Закрывая тему финансового аспекта, следует отметить, что реальная бюджетная децентрализация коснулась не только ОТГ. По словам главы ХОГА Юлии Светличной, бюджет развития Харьковской области увеличился с 2 до 4,5 миллиардов гривен. Однако для большинства жителей региона, проживающих непосредственно в Харькове, изменения не так ощутимы. По большому счету, среднестатистическому харьковчанину не так уж важно, как «на бумаге» будут проводиться средства для, например, открытия новой станции метро – выделяются они из государственного, областного или городского бюджета. Главное – конечный результат.

А из наиболее знаковых событий обзорного периода, связанных с децентрализацией непосредственно в Харькове, следует отметить:

Тему «партиципаторного бюджета» («бюджета участия») в Харькове подняли депутаты горсовета из фракции «Наш Край», а также ряд общественных активистов. Идея состоит в том, чтобы привнести элемент прямой демократии в бюджетный процесс: фиксированный процент расходов из городского бюджета направляется на проекты, за которые будут голосовать (в online-режиме) сами харьковчане.

Геннадий Кернес уже распорядился создать рабочую группу по этому вопросу, однако конкретный механизм реализации «гражданского бюджета» в нынешних харьковских реалиях вызывает настороженный скепсис. Если представить себе, что 3-5-7 % расходов бюджета будут распределяться по итогам online-голосования на сайте горсовета, возникает вопрос прозрачности: при «ставке игры» в десятки/сотни миллионов гривен и современных возможностях online-манипулирования, контролирующий сайт будет контролировать и «бюджет участия». Второй момент – контекст однопартийного большинства в горсовете и отсутствие оснований (на уровне законодательства) заставить депутатов признать результаты и проголосовать за выделение средств именно для реализации проектов-победителей.

Что касается децентрализации в сфере здравоохранения и образования, то серьезного прогресса в реализации реформ пока не наблюдается. В феврале-марте 2017 года развернулась достаточно острая дискуссия в отношении деления Харьковской области на 4 госпитальных округа – в ХОГА пообещали обосновать на центральном уровне необходимость 10 округов, однако общий темп медицинской реформы в Украине достаточно низкий, и вопрос количества округов по-прежнему не решен. В рамках децентрализационной реформы образования всего в Украине создано уже около 200 «опорных школ», на Харьковщине – в марте насчитывалось 12, и до конца года ожидается появление 25-30. Возможно, у нас будут основания для более детального рассмотрения децентрализационного вектора реформ медицины и образования в следующем сезонном обзоре.

 

Выводы

1. Интенсивность процесса децентрализации в региональном масштабе во многом зависит от законодательного регулирования на центральном уровне. Принятие в начале 2017 года Верховной Радой законопроектов № 4772, № 4110, № 4742, № 5520 упростило процедуру создания ОТГ, и в Харьковской области процесс несколько ускорился. Тем не менее, объединенных громад по-прежнему сравнительно мало, и среди основных причин – амбиции глав сельсоветов, сопротивление на уровне районов и электоральная конъюнктура. В большинстве случаев залогом создания ОТГ становится консенсус между местным действующим главой «центрального» населенного пункта и областной администрацией.

2. При этом глава должен быть уверен в своем переизбрании и баллотироваться (вместе со своими кандидатами в округах) от бренда «Солидарности» (в крайнем случае – самовыдвиженцем, вступившем после избрания во фракцию). Кандидаты традиционно кооптируются из бюрократии местного самоуправления – действующих депутатов, работников образовательной и медицинской сферы, коммунального хозяйства, иногда фермеров-предпринимателей – то есть всех, кто может заполнить низовой уровень пирамиды бюджетного рентоизвлечения. В результате выборы в ОТГ не столько обновляют, сколько воспроизводят действующую власть.

3. Победители формируют лояльное к главе, рентоориентированное большинство и от имени громады (которая, судя по активности на выборах, являясь первичным субъектом местного самоуправления де-юре, не самоосознает себя таковой де-факто) в монопольном и неподконтрольном режиме распределяют бюджет. При этом в качестве побочного продукта рентоизвлечения действительно реализовываются проекты улучшения благоустройства громад, в силу чего электоральная база действующей местной власти только крепнет (нечто подобное с 2010 года происходит и в Харькове).

4. Беспрецедентный рост бюджетов ОТГ за счет дотаций, изменений в налоговой политике и грантов является временной, стимулирующей создание громад мерой со стороны государства. При этом «рост бюджетов» на практике означает и увеличение расходов (в первую очередь, на содержание объектов образовательной и медицинской сфер), которое покрывается соответствующими субвенциями из госбюджета. Децентрализация не достигнет своих целей, если достаточное количество средств не будет вкладываться в проекты, способные через несколько лет вывести экономику громады на самоокупаемость. В нынешних бюджетах ОТГ «расходы развития» составляют примерно десятую часть от всех затрат, далеко не всегда реально соответствуют своему наименованию и способствуют стратегическому развитию.

5. По большому счету, пока старым руководителям дали больше денег и больше возможностей, но не ответственности. Декларации об усилении подконтрольности власти громадам исходят из неадекватного понимания особенностей сложившегося в Украине неопатримониального политического режима, а ту активную, ответственную и критично мыслящую громаду, которая действительно бы контролировала власть, еще только предстоит сформировать.

6. Даже если понимать децентрализацию как общий вектор публичной политики, реформы в разных сферах реализуются крайне ассиметрично. В образованных на территории Харьковского региона объединенных громадах, где изменения наиболее ощутимы, проживает менее 3 % всего населения области. Для жителей Харькова – а в областном центре проживает большая часть населения региона – изменения за обзорный период практически незаметны. В схожем положении оказались жители всех городов областного значения. Показательно, что при расчете инфраструктурной субвенции больше средств выделяют «сельским», а не «городским» громадам. Поэтому остается открытым вопрос цели: децентрализация – это просто механизм спасения села или общий курс реформ, касающийся всей Украины?

Опубликовано на сайте Newsroom

Антон Авксентьев

Аналитический центр «Обсерватория демократии»  

Материал подготовлен в рамках проекта, реализуемого при финансовой поддержке Европейского фонда демократии (EED) и Правительства Канады