Реформирование высшего образования в Украине: финансовое обеспечение | АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЦЕНТР «ОБСЕРВАТОРИЯ ДЕМОКРАТИИ»

Реформирование высшего образования в Украине: финансовое обеспечение

Цель проводимой в Украине реформы высшего образования — интеграция в европейское образовательное пространство. Поэтому качество образовательных услуг и масштабы научных достижений украинских университетов должны становиться соотносимыми с соответствующими европейскими показателями. Реализация амбициозной реформы требует надлежащего финансового обеспечения. Яркое свидетельство реальности или декларативности реформаторских намерений власти – расходы, заложенные в Государственном бюджете Украины на 2019 год.

Инвестиции в высшее образование: размеры и результаты

Одним из главных реформаторских новшеств в сфере высшего образования стало изменение подхода к финансированию вузов. Ожидаемый результат –  повышение конкуренции за ресурсы. Больше получают университеты, в которые идут абитуриенты с высокими баллами, в которых — больший студенческий контингент, высокие показатели популярности магистерских программ. Это дало определенные позитивные плоды. Активизировались «конкуренция за абитуриента» и усилия, направленные на сохранение контингента и разработку привлекательных образовательных программ. Однако реалии университетской жизни демонстрируют и иные тенденции. Весьма проблематичными остаются вопросы качества контингента и наличия ресурсов для реализации программ. Важным критерием стало количество публикаций научных работ преподавателей в международных наукометрических базах. Соответственно, увеличилось количество «просьб» к преподавателям относительно публикаций, стоимость которых часто бывает больше, чем их заработная плата. Общий результат такого «реформирования» можно определить как усиление учебно-научной и бюрократической нагрузки на преподавателей и резкое снижение реальных требований к уровню знаний студентов.

Наглядную картину относительно приоритетности образования и науки, «увеличения» государственных инвестиций в потенциальную национальную элиту и в научно-технологический прорыв дает сравнение бюджетного финансирования высшего образования в 2018 и 2019 годах. Согласно Закону Украины «О государственном бюджете Украины на 2018 год» на финансирование Министерсрства образования и науки Украины было выделено 95,47 млрд. грн., что на 10,04 млрд. грн. больше, чем в 2017 году. Распределение этих средств дает представление не только о доле, направленной на подготовку потенциальной национальной элиты, но и о будущих качествах и компетенциях «элиты» в результате таких инвестиций.

Источник: Закон Украины «О государственном бюджете Украины на 2018 год».

Как видим, большая часть средств – субвенция местным бюджетам, что обусловлено, в частности, стартом полномасштабной реформы школьного образования. Школьная реформа получила определенную финансовую поддержку. На подготовку кадров в вузах, включая обеспечение деятельности их баз практики, выделено почти в 2,5 раза меньше. Кабинет Министров сокращает объем государственного заказа, однако даже те места, которые остаются, финансируются недостаточно. На методическое и материально-техническое обеспечение учебных заведений, на научные и научно-технические разработки выделены мизерные суммы. Расходы на научные исследования и разработки в размере 0,27% ВВП, по мнению Министра образования и науки Украины Лилии Гриневич, недостаточны. Выход министр видит в грантовом финансировании ученых. Конечно, университеты и отдельные ученые активизировались в поиске грантовых средств для реализации отдельных проектов. Однако отсутствие государственной политики реформирования высшего образования, развития науки и ее финансовой поддержки не может компенсироваться усилиями университетов и доноров.

23 ноября 2018 года Верховная Рада приняла Государственный бюджет на 2019 год, который был представлен правительством как «Бюджет развития страны». Очевидно, развитие страны невозможно без развития высшего образования. Поэтому стоит сравнить показатели бюджета текущего года и расходы на развитие высшего образования в «Бюджете развития страны».

Источник: Закон Украины «О Государственном бюджете Украины на 2019 год».

Как видим, увеличение финансирования по определенным статьям расходов на развитие высшего образования нельзя считать даже символическим. Если учесть темпы инфляции в 2018 году и даже крайне оптимистичний прогноз на следующий бюджетный год на уровне 7,4%, становится понятно, что она фактически уже «съела» весьма скромные дополнительные расходы. Поэтому развитие страны и в дальнейшем будет происходить без развития высшего образования.

Согласно п. 12 заключительных положений Проекта, подготовленного ко второму чтению в соответствии с Бюджетными выводами Верховной Рады, Кабинет Министров Украины должен принять меры по обеспечению автономизации высших учебных заведений, осуществить пересмотр нормативов численности студентов на одну штатную должность научно-педагогического работника в учреждениях высшего образования III — IV уровня аккредитации государственной формы собственности с целью их увеличения. Как видим, меры направлены на дальнейшее уменьшение финансирования высшего образования. Поэтому внедрение таких финансовых рычагов сводит реформирование высшего образования к применению принципа «выживет, то выживет, а умрет – так умрет». Соответственно, вузы вынуждены разрабатывать стратегии выживания. Увеличение автономии на фоне финансового кризиса влечет жесткую экономию на учебном процессе. Исследование отдельных аспектов функционирования вузов в современных условиях дает некоторые представления о реальных последствиях сочетания стратегий выживания с реформаторскими намерениями власти.

«Липовое» качество при отсутствии должного финансирования

Инвестор, вкладывая средства, ориентируется на достижение четко определенного результата. Соответственно, понимает не только количественные и качественные его параметры, но и дистанцию ​​отрыва реальных поточных показателей от желаемых и прогнозируемых на будущее. Государство, реформирующее высшее образование и стремящееся к  обеспечению его качественно нового уровня, должно, прежде всего, исходить из имеющихся показателей качества и инвестировать в его повышение. К прямым индикаторам качества можно отнести уровень академического мошенничества, коррупции, оценку уровня качества студентами, выпускниками и работодателями. Важным косвенным индикатором становится стремительное увеличение количества выпускников школ, едущих на обучение за границу. Если в 2008 году получали образование в европейских странах 18 тысяч украинцев, в 2013 – около 30-ти тысяч, то в 2017 году их количество достигло 70-ти тысяч. Очевидно, низкое качество украинского высшего образования в сочетании с высокой стоимостью –  одна из ключевых причин. К тому же, современная политика правительств восточноевропейских и балтийских стран направлена ​​на привлечение украинской молодежи в свои университеты. Поэтому пустые университетские аудитории, потеря интеллектуального потенциала и трудового ресурса уже ощущаются как реальность.

Увеличение масштабов академического мошенничества в сочетании с укреплением традиций симуляции образовательного процесса – фактор дальнейшего стремительного разрушения системы высшего образования. Анализ результатов исследований «Академическая культура украинского студенчества: основные факторы формирования и развития» и «Реформы высшей школы Украины в оценках участников образовательного процесса», проведенных харьковскими социологами в 2014-2016 гг., а также изучение содержания отчета «Обзоры ОЭСР на тему доброчестности в образовании: Украина 2017» дает вполне конкретное представление о масштабах академичного мошенничества в системе высшего образования, соответственно, о качестве и компетенциях «потенциальной национальной элиты».

Источники: Академическая культура украинского студенчества: основные факторы формирования и развития; Артемов П.Н., Пак И.В. Академическая нечестность как элемент академической культуры украинского студенчества: результаты эмпирических исследований.

Если 93% студентов признают использование ими различных форм академического мошенничества, и этот факт, в несколько меньших масштабах, подтверждают преподаватели, это означает фактическую легализацию полной академической недоброчестности на уровне вузов. Если профильное министерство не предпринимает реальных усилий для решения проблемы, очевидно, легализация состоялась и на уровне государства.

В западных странах академическая недоброчестность и несоответствие уровня знаний студентов установленным критериям – однозначное основание для отчисления из университета. Стоит вспомнить хотя бы случай отчисления из Гарвардского университета 60-ти студентов за списывание на экзамене. Согласно заключению университета, студенты «могли неправильно готовить ответы совместно или использовать заготовки своих товарищей». Для университета США нормальной выглядит ситуация, когда из 138-ми зачисленных на первый курс студентов дипломы получают 29. В университетах ФРГ отсев достигает трети при том, что абитуриенты проходят жесткий отбор на этапе поступления. В Украине, в результате постоянного сокращения финансирования, ключевой задачей вузов стало бережное сохранение контингента. Случаи отчисления за неуспеваемость настолько редки, что в данных Государственной службы статистики Украины этот показатель даже не отображается. Соответственно, миссия украинских вузов уверенно трасформуеться в направлении подготовки «потенциально мошеннической элиты». Государство, хотя и слишком скромно, но все же инвестирует в исполнение этой миссии вместо того, чтобы инвестировать в повышение качества в достаточных объемах.

Одна из главных статей экономии на высшем образовании — заработная плата преподавателей. Составляющие экономии: фактическое замораживание заработной платы; сведение к минимуму аудиторного времени; фактическое устранение и прежде незначительных по количеству времени форм индивидуальной и консультационной работы; ликвидация большинства форм промежуточного контроля знаний; сведение к сугубо формальному мероприятию экзамена как формы итогового контроля; неоплачиваемое рабочее время преподавателя на проведение повторных экзаменов; массовое и своевременное наступление у преподавателей «семейных обстоятельств», вследствие чего они идут в неоплачиваемый отпуск, чаще всего во время каникул и др. Эти средства экономии отражаются не только на мотивации преподавателей, а прежде всего, на уровне и качестве знаний студентов.

Действующий Закон Украины «О высшем образовании» предусматривает финансирование вузов из нескольких источников. Во-первых, за счет средств государственного бюджета и других источников, не запрещенных законодательством (ст. 71). Как видим, государство не слишком щедро финансирует высшее образование и научные исследования. Поиск других источников в современных условиях выглядит крайне проблематичным, а привлеченные средства доноров не решают проблему даже в малейшей степени. Во-вторых, за счет предоставления платных услуг физическим и юридическим лицам, в качестве основного уставного вида деятельности, при условии обеспечения надлежащего уровня качества этих услуг (ст. 73). Но «надлежащий уровень», в том числе, в результате действия рассмотренных факторов, выглядит как ненадлежащий. Однако в вузах прослеживается четкая тенденция к расширению спектра платных услуг, в том числе, и за счет перекрытия платными услугами «пробелов» в учебном процессе. Реальные дополнительные услуги, как правило, не пользуются большим спросом вследствие обеднения общества. «Латание дыр» и перевод академических задолженностей студентов в плоскость реализации платных услуг учебными заведениями приводит к дальнейшему снижению качества учебного процесса. Таким образом, современные  механизмы и размеры финансирования ставят учебные заведения перед необходимостью поиска путей выживания. Выживание оказывается несовместимым с повышением качества образовательных услуг и движением в направлении реализации миссии университета.

Выводы и рекомендации

Размеры бюджетных расходов на высшее образование свидетельствуют не только о финансовой необеспеченности реформаторских намерений, но и об абсолютном игнорировании властью необходимости инвестировать в человеческий капитал, в создание предпосылок для экономического роста и устойчивого развития страны.

Финансовые механизмы, которые сегодня применяются в качестве главного рычага влияния на реформирование высшего образования, фактически разрушительны. Зависимость финансирования от количества студентов, формальных показателей качества знаний, многовекторная экономия на заработной плате преподавателей укрепляют тенденции имитации образовательного процесса. Поэтому необходимо кардинальное изменение подходов к финансированию. Финансирование должно быть одним из инструментов реформирования высшего образования, стимулировать выполнение миссии университета и быть достаточным для обеспечения эффективного образовательного процесса и достижения требуемых показателей качества знаний соискателей образования.

Академическое мошенничество стало масштабным и системным явлением, фактически легализированным на уровне университетов и государства. Сегодня борьба с ним очень напоминает «шаманские танцы» с «заговариванием шаманских духов недоброчестности», чтобы те ослабили свое влияние на образовательный процесс и «задабриванием шаманских духов качества», чтобы они активизировались. «Танцы» сопровождаются скромными «жертвоприношениями» в виде бюджетного финансирования.

Ориентация вузов в условиях финансового кризиса на бережное сохранение контингента студентов и демонстрацию показателей успеваемости, иногда слишком далеких от реальных, не совместима с упразднением академического мошенничества и обеспечением соответствия знаний установленным критериям качества. Внутренняя система контроля не работает, поскольку тоже фактически подчинена сохранению контингента. Поэтому на современном этапе, возможно, стоит рассмотреть целесообразность внедрения внешнего независимого оценивания профессиональных и гражданских компетенций выпускников. Единственный эффективный путь борьбы с академическим мошенничеством и «липовыми» показателями успеваемости – поставить ВУЗы в такую ситуацию, когда это станет для них невыгодно и чревато существенными санкциями. Внешний контроль с участием не только государственных институтов, но и негосударственных агенств качества образования, наблюдательных советов университетов и представителей общественности может решить эту задачу. Успешное прохождение оценивания — основание для выдачи диплома выпускнику, а для ВУЗов — основание для повышения позиций в рейтингах, соответственно, увеличения финансирования.

Эффективные базовые принципы финансирования, системы критериев и рейтингов для определения его объемов могут быть разработаны только с участием активных и компетентных представителей университетского сообщества и общественных организаций, работающих в сфере образования. Соответственно, главным из критериев должен стать уровень знаний студентов по итогам внешнего контроля.

Светлана Топалова

Аналитический центр «Обсерватория демократии»

Опубликовано в блоге Светланы Топаловой на общественно-политическом сайте «Левый Берег — LB.ua»