Перші після мерів: хто працює секретарями міськрад на Харківщині | АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЦЕНТР «ОБСЕРВАТОРИЯ ДЕМОКРАТИИ»

Перші після мерів: хто працює секретарями міськрад на Харківщині

Секретарі міських рад за обсягом владних повноважень є, фактично, «другими людьми», після мерів, у своїх громадах. До того ж, поточний «харківський кейс» став вже черговою яскравою ілюстрацією, як ця «друга» позиція може раптово змінитися на «першу» в позаелекторальний спосіб.

Водночас, секретаря ради обирають зі свого числа депутати, а не безпосередньо громада. Аналітичний центр «Обсерваторія демократії» дослідив, хто став секретарями рад у всіх 17-ти міських громадах Харківської області, та як їхня підтримка з боку депутатів корелює з «електоральною легітимністю» (тобто їхніми ж результатами на останніх місцевих виборах).

Шлях до ради

Функції секретаря міської ради визначаються Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» та охоплюють досить широке коло питань. Так, на відміну від місцевих депутатів, секретар працює у раді на постійній основі (та має заборони на сумісництво з іншими видами роботи), а також включається до складу виконавчого комітету мерії. У певних випадках секретар замість мера може скликати сесію міськради, головувати на ній, підписувати протоколи з рішеннями сесії тощо.

А стаття 42 Закону й взагалі передбачає виконання саме секретарем обов’язків мера у разі смерті, звільнення, дострокового припинення або неможливості здійснення повноважень обраним на виборах міським головою. Причому, як показує практика, час такого «тимчасового» виконання обов’язків може розтягуватись на роки, а посада секретаря є зручним плацдармом для початку власної мерської передвиборної кампанії.

Образу потрібно зазначити, що з точки зору закону зв’язок секретаря, як носія усіх цих повноважень, з виборцями жорстко не фіксується. Тобто це не має бути найбільш популярний депутат серед обраних, або ж він не має представляти найрейтинговішу партію – будь-хто з депутатського корпусу де-юре може претендувати на цю важливу посаду.

З іншого боку, з точки зору демократичної логіки та конституційної норми про первинність громади як суб’єкту місцевого самоврядування, виглядають ненормально ситуації на кшталт «кейсу Новака» (коли в 2015 році попередній секретар Харківської міськради Олександр Новак програв вибори, але масові відмови від мандатів його однопартійців дозволили йому зберегти посаду). Логіка «відкритих списків» як вітринного елементу Виборчого кодексу також полягає саме в підсиленні впливу виборців, а не закритої «кулуарщини», на підсумковий баланс сил у місті. Тому видається цікавим і доцільним дослідити, яким був шлях новобраних секретарів до цієї впливової посади: зокрема, кому вони завдячують депутатським мандатом – «персональним голосам» за себе з боку виборців чи «прохідним місцям» в закритих єдиних списках партій.

Згідно з даними офіційних сайтів 17-ти міських рад, секретарями було обрано наступних депутатів.

Джерело: дані офіційних сайтів міських рад громад Харківщини.

На сайтах 16 з 17-ти громад є відомості щодо секретаря міської ради. Виключення становить Первомайська міська рада, де відповідний розділ на сайті напівпорожній (містить контакти, але без відомостей про самого секретаря). У структурі виконкому Первомайської міськради також «прочерк» на позиції секретаря. Судячи з балансу сил у міській раді, де мер не має стійкої більшості та бореться з досить потужною опозицією, можна припустити, що позитивного голосування з обранням секретаря досі не відбулося. Наприклад, на останній (позачерговій) сесії 12 березня був відсутній кворум, тоді як на попередній опозиційні депутати більшістю голосів відмінили рішення виконкому про встановлення тарифів на послуги з централізованого водопостачання та централізованого водовідведення. Однак, мер міста Микола Бакшеєв наклав вето на це рішення ради, для подолання якого необхідне голосування двома третина депутатського корпусу в двотижневий період (який вже сплив).

З інших «цікавинок» відкритих даних – сайт Валківської міської ради: в його україномовній версії секретарем зазначено Людмилу Іванську, а от російськомовна версія цієї ж сторінки (яка видається базовою за запитом у пошукових системах) вводить в оману, повідомляючи, що секретар ради – Антоніна Кривич. До речі, англомовна версія цієї сторінки «ухиляється» від відповіді, пропонуючи користувачам самостійно обрати «реальність» – «Sorry, this entry is only available in Ukrainian and Russian».

Саме Іванська є тією секретарем, яка обралася до міської ради не одразу: в початковому варіанті розподілу мандатів за підсумками голосування (на сайті ЦВК) її немає. Балотуючись у своєму окрузі (та маючи стартовий перший номер), майбутня секретар здобула 41 голос (13,3% від «виборчої квоти»), і її випередили одразу троє колег з окружного партійного списку. Подальше здобуття депутатського мандату може пояснюватися відмовами певних кандидатів-переможців з її партії (аналогічно до «кейсу Новака»).

Загалом, з 16-ти секретарів – це єдиний подібний кейс, тоді як шестеро обралися по окружним списках (всі подолали бар’єр персональних голосів у 25% від «виборчої квоти»), ще шестеро були першими номерами своїх єдиних партійних списків і автоматично здобули мандати після подолання партією 5%-го бар’єру, ще троє пройшли за єдиними списками, але не з першого номеру (двоє з них «не взяли квоту»).

Обрання секретаря як маркер базової коаліції

За своїм професійним бекграундом майже всі новообрані секретарі вже мають певний досвід роботи у системі місцевого самоврядування. Якщо розглянути офіційну інформацію про минуле місце роботи кандидатів із сайту ЦВК, то в число 16-ти нових секретарів увійшли:

  • 3 секретарі міської ради попереднього скликання (Красноград, Люботин, Мерефа);
  • 2 посадовці із керівництва районних державних адміністрацій (Богодухів, Барвінково);
  • 2 заступники мера (Харків та Ізюм), 2 селищних голови (Південний та Дергачі) та 1 мер попереднього скликання (Зміїв);
  • 3 чиновники (Валки, Вовчанськ, Лозова), 2 директори комунальних підприємств (Балаклія, Чугуїв);
  • 1 бізнесмен (Куп’янськ).

З точки зору партійного аспекту – суб’єктів висування цих секретарів на місцевих виборах-2020 – лише в 5-х випадках з 16-ти секретар представляє партію-переможницю виборів.

Взагалі, найбільшу представленість має «Слуга народу» (5) та «Блок Світличної» (5), у «Блока Кернеса» — 4 секретарі, та ще по одному представляють «Опозиційну платформу-За життя» і «Партію Шарія».

Джерело: дані офіційних сайтів міських рад громад Харківщини та дані ЦВК.

У 6-ти випадках з 16-ти суб’єкт висування секретаря та переможця мерської кампанії співпадає. Серед «тандемів» найпоширенішим є альянс «Блоку Кернеса» і «Слуги народу» (4 випадки). Здебільшого, партії мерів та секретарів утворюють основу місцевої коаліції, хоча в окремих випадках депутати обирали секретаря супроти волі міського голови.  Наприклад, так сталося у Барвінково, де опозиційні до мера Олександра Бало депутати спочатку відхилили пропозицію мера щодо секретаря, а потім знайшли голоси для обрання на цю посаду колишнього очільника Барвінківської райдержадміністрації Володимира Рєзнікова (пройшов до міськради від «Слуги народу»).

Подекуди робота місцевої ради, з політичної точки зору, виглядає як відлуння останньої виборчої кампанії: наприклад, у вже згаданому Первомайську головним опозиціонером до мера Миколи Бакшеєва став лідер фракції ОПЗЖ Володимир Павленко, який програв мерські вибори, поступившись лише 196-ма голосами (біля 2%).

А от у Змієві, де розрив між 1-м та 2-м місцем на виборах міського голови також склав біля 2%, колишні опоненти вже знайшли спільну мову: попередній мер Петро Кучков (від «Блоку Кернеса») став секретарем ради при новому мері Павлі Голоднікові (який на вибори йшов у статусі голови Зміївської райдержадміністрації, від «Слуги народу»).

Дефекти Виборчого кодексу

Одна з очевидних причин, чому стають можливими випадки обрання секретарями міських рад депутатів з невисокою персональною підтримкою – поточна редакція Виборчого кодексу. В багатьох попередніх матеріалах нами було показано, як наявність «єдиних списків» разом із «квотою 25%» на рівні «окружних списків» значно зменшують вплив виборців на персональний розподіл мандатів, залишаючи ключову роль за партійними керівниками.

Наприклад, співвідношення між депутатами, обраними за «єдиними» та «окружними» списками до Харківської обласної ради, склало 40 на 80. Тобто рівно третина депутатів має завдячувати лише високим стартовим номерам у списках своїх партій, і де-факто стосовно них система «відкритих списків» не спрацювала (багато хто з таких обранців був аутсайдером за кількістю «персональних голосів» у своєму внутрішньопартійному рейтингу, але мандат здобув).

Більш критичним це співвідношення є в невеликих областях, де місцева рада складається не зі 120-ти, а 64-х депутатів. Наприклад, у Чернівецькій облраді 41 депутат (64,1%) обрався за «єдиними списками», у Житомирській – 42 (65,6%). Окрім розміру ради негативно на представництво окружних списків впливає «фракціоналізація». Суто арифметично ефект у великих вибірках наступний: чим більше партій проходить до ради (і чим більш наближені їхні результати до бар’єру) – тим сильніше співвідношення викривлюється на користь «єдиних» списків (у наведених прикладах до обласних рад пройшло 8 і 9 партій відповідно).

Саме через ці арифметичні ефекти, закладені у виборчу систему, найменш «відкритими» списки виявилися на низовому рівні місцевих рад, до яких обирали не 84-120, а, наприклад, 26-34 депутатів. Нижче в таблиці наведено співвідношення «єдиного» та «окружного» рівнів для 17-ти міських рад Харківщині.

Джерело для розрахунків: дані з сайту ЦВК.

Звичайно, серед обраних за «єдиними» списками теж було багато авторитетних і впливових у громадах особистостей (саме їх було доцільно ставити «першими кандидатами» в списках). Але мова йде саме про негативний ефект виборчої системи, коли декларовані «відкриті списки» спрацювали за принципом: «виборці можуть підтримати свого кандидата зі списку, але це мало на що впливатиме».

У ситуації, коли умовно половина депутатів ради обирається за «єдиними» списками – тобто, не залежить від здобутих кандидатами «персональних голосів» – природньо, що й левова частка секретарів рад пройшли з невисокими власними результатами. І, напевно, до наступних місцевих виборів це необхідно змінити, відредагувавши Виборчий кодекс і збільшивши вплив виборців на персональний розподіл мандатів у радах.

Висновки

Аналіз персонального складу секретарів міських рад Харківщини засвідчив, що в більшості випадків їхня попередня робота також була пов’язана з керівними посадами в системі місцевого самоврядування та державного управління. Гендерний аспект представництва серед 16-ти секретарів міськрад виявився більш збалансованим у порівнянні з розподілом переможців мерських виборів: жінки стали секретарями у 6-ти міських радах, тоді як лише 2 жінки перемогли на виборах міського голови на Харківщині.

14 з 16-ти обраних секретарів міських рад є представниками трьох політичних партій – «Слуги народу» (5), «Блоку Світличної» (5) та «Блоку Кернеса» (4). У 6-ти випадках мер і секретар представляють одну політичну силу, у 10-ти – різні. Найпоширеніше поєднання цих керівних посад («Блок Кернеса» + «Слуга народу») відтворює модель базової коаліції в обласній раді. Загалом, партизація на місцях має свою специфіку, і альянси певних партій в одній міській раді не заважають їм ворогувати в сусідній (особистісний вимір місцевої політики значно переважає партійний). Водночас, здебільшого, неформальні коаліції у міських радах мають тенденцію до «розширення», і по більшості питань знаходиться підтримка 80-90% депутатського корпусу.

Аналіз електоральних шляхів проходження секретарів до міських рад показує, що більшість з них потрапили до ради не за системою «відкритих списків». Так, лише 6 з 16-ти секретарів проходили по окружним спискам та долали бар’єр персональних голосів у 25% від «виборчої квоти», ще 9 — пройшли по закритим єдиним спискам, а в одному випадку секретар завдячує відмовам від мандатів з боку однопартійців. Кулуарність і відстороненість громад від процесу обрання секретарів міських рад, зафіксована чинним законодавством, видається досить суперечливим моментом, зважаючи на їхні повноваження, які в будь-який момент можуть прирівнятися до мерських на невизначений термін. Ймовірно, в цьому аспекті законодавство про місцеве самоврядування також потребує доопрацювання, щоб мотиви і логіка обрання секретаря міської ради не ставали секретом для громади.

Аналітичний центр «Обсерваторія демократії». 

Матеріал підготовлений в рамках проекту «Promoting Democratic Elections in Eastern Ukraine», який реалізується за фінансової підтримки Національного фонду в підтримку демократії (NED). Зміст публікації не обов’язково відображає точку зору NED і є предметом виключної відповідальності Аналітичного центру «Обсерваторія демократії».