Коаліціада як позаелекторальний «тур» формування місцевої влади | АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЦЕНТР «ОБСЕРВАТОРИЯ ДЕМОКРАТИИ»

Коаліціада як позаелекторальний «тур» формування місцевої влади

Згідно грудневого дослідження Центру Разумкова, головною політичною подією 2020 року в Україні громадяни вважають місцеві вибори.

Втім, як правило, у пересічних виборців інтерес до електорального процесу значно знижується після офіційного оголошення його результатів. Громадяни вважають, що «справу зроблено» — переможців визначено. При цьому, під переможцями часто розуміються саме ті політичні сили, які отримали найбільший відсоток.

Але чи вдалося партіям, які набрали найбільше голосів під час виборів, конвертувати своє електоральне лідерство у реальну владу? Як вибудовується взаємодія між міськими головами, різними за розміром депутатськими фракціями та групами впливу всередині них?

За умови, коли жоден учасник виборчих змагань за їх результатами не отримує більше половини мандатів, відповідь на це питання залежить від ходу коаліційного процесу, який фактично перетворюється на умовний «другий тур» процесу формування влади. Самі вибори в такому випадку виступають в якості першого «відбіркового етапу».

Саме деякі моделі та підходи до коаліціонування розглянуто в цьому матеріалі на прикладі міськрад п’яти найбільших міст Харківського регіону: Куп’янська, Чугуєва, Ізюму, Лозової і, власне, обласного центру — Харкова.

В якості ключових параметрів для аналізу використані матеріали перших сесій відповідних новообраних рад VIII скликання і, перш за все, розподіл посад секретаря та керівництва постійних комісій. Безумовно, це не вичерпні критерії, але в якості первинної коаліційної «діагностики» вони можуть застосуватися.

Куп’янськ: осічка монопартійного бенефісу

У Куп’янську, де  «Опозиційна платформа-За життя» не лише сформувала найбільшу фракцію у 13 «багнетів», а й «провела» свого кандидата на пост мера, І сесія міської ради відбувалася досить бурхливо.

Перше урочисте засідання було проведено ще 24 листопада й розпочалося стандартно. Представники п’яти партій, що пройшли до ради, отримали посвідчення. За проєкт рішення про затвердження порядку денного проголосувало 35 присутніх (34 депутати та міській голова – Геннадій Мацегора).

Інтрига проявилася, коли міський голова вніс на посаду секретаря ради кандидатуру начальника комунального підприємства «Благоустрій міста», члена фракції ОПЗЖ Дмитра Карєлова.

Мабуть ситуація, за якої політична сила, чий представник вже є мером міста, додатково претендує на ключову посаду в раді (що створить фундамент для такої собі «посадової домінації»), не дуже надихнула інших гравців. Результат таємного голосування: «за» — 16, «проти» — 19, «утримався» — 0. Кандидата не було обрано.

Після цього представник «Блоку Світличної «Разом!»» зачитала пропозицію щодо висування на посаду секретаря кандидатури члена фракції «Слуга народу» Валерія Люботи.

Міській голова оголосив перерву для реєстрації повідомлення, його опрацювання та підготовки проєкту рішення для винесення його на голосування міської ради.

У відповідь на це Геннадія Мацегору було звинувачено у порушенні регламенту, який не передбачає права мера своїм рішенням оголошувати перерву. В результаті під вигуки з місць, міський голова зупинив сесію та оголосив пленарне засідання закритим «для недопущення порушення громадського порядку».

Наступне засідання відбулося лише 10 грудня. Вірогідно, усі п’ятнадцять діб перерви було витрачено на активні перемовини та досягнення певних угод, адже друге засідання вийшло досить насиченим.

Кандидатура члена фракції «Слуга народу» Валерія Люботи, висунута на попередньому засіданні, не знайшла достатньої підтримки: «за» — 14, «проти» — 19, «утримався» — 1.

У підсумку, серкетарем міської ради було обрано Вадима Крохмаля, представника «Партії Шарія» – найменшої фракції, яка нараховує 3-х депутатів.

Цікава конфігурація, яку можна трактувати, як «негативний консенсус», склалася під час голосування за затвердження складу постійних комісій Куп’янської міської ради. «За» пропозицію, яка передбачала рівний розподіл посад голів комісій серед усіх фракцій поза залежності від їх чисельності, проголосували чотири фракції майже повним складом. «Проти» виступила лише фракція ОПЗЖ (окрім двох утримавшихся та одного депутата, що віддав свій голос «за») разом із міським головою. Імовірно, найбільша фракція схилялася до пропорційного розподілу керівництва постійних комісій (що, безумовно, для неї — більш вигідно і ще збільшило б її організаційно-політичні можливості). Але посилення і так самого «вагомого» гравця явно протирічить інтересам інших груп, що і обумовило «негативне єднання» 4-х з 5-ти фракцій.

В якості певного «лакмусового папірця», який дозволяє вичленити «вододіл» між двома протокоаліціями, можно розглянути голосування за таке публічно чутливе питання, як умови оплати праці міського голови.

«За» запропонований проект рішення сінхронно проголосували фракції ОПЗЖ та «Партії Шарія». «Проти» — фракція «Слуга народу» та «Блок Світличної «Разом!»». Депутати «Блоку Кернеса-Успішний Харків!» по цьому, як і по деяким іншим питанням, голосували індивідуально.

Таким чином, певна агрегація груп всередині міської ради відбулася з умовними «фундаментами» у 17 мандатів  (фракції ОПЗЖ, «Партії Шарія» та голос міського голови) та у 12 мандатів (фракції «Слуга народу» та «Блок Світличної «Разом!»»)

Якщо ця лінія розподілу буде актуалізована і в подальшому, то надважливе значення отримає «полювання» на голоси фракції «Блоку Кернеса».

На цей час хиткий структурний баланс у Купʼянській міській раді виглядає наступним чином: 

  Партія Кількість мандатів Секретар Голови постійних комісій Міський голова
1 «Опозиційна платформа-За життя» 13 1 1
2 «Слуга народу» 7 1
3 «Блок Кернеса-Успішний Харків!» 6 1
4 «Блок Світличної «Разом!»» 5 1
5 «Партія Шарія» 3 1 1

Ізюм: набрати найбільше голосів, ще не означає перемогти

З 11-ти партій, що висували на цих виборах своїх кандидатів до Ізюмської міської ради, подолали прохідний бар’єр лише чотири: «Опозиційна платформа-За життя», «Нові обличчя», «Слуга народу» та «Блок Світличної Разом!»». Найбільше голосів набрала ОПЗЖ й отримала 13 мандатів з 34-х. Але цей результат не дозволив їй взяти міську раду під контроль.

Виходячи з розподілу посад, «правлячу коаліцію» утворили дві інші фракції: «Нові обличчя» (10 мандатів) та «Слуга народу» (8 мандатів). Саме виключно між ними були поділені посади секретаря ради та голів постійних комісій.

Центром, який об’єднує обидві частини більшості, очевидно виступає фігура міського голови. Валерій Марченко, який на цих виборах обрався від «Слуги народу», у 2015 році висувався і переміг як кандидат від політичної партії «Нові обличчя».

Фактично всі рішення на першій сесії міськради VIII скликання, яка відбулася 1 грудня, були прийняті більшістю у 19 голосів (фракції «Нові обличчя» та «Слуга народу», плюс голос міського голови).

Партійно-посадовий ландшафт в Ізюмі за результатами виборів і першої сесії міськради виглядає наступним чином: 

  Партія Кількість мандатів у міськраді Секретар міськради Голови постійних комісій міськради Міський голова
1 «Опозиційна платформа-За життя» 13
2 «Нові обличчя» 10 3
3 «Слуга народу» 8 1 3 1
4 «Блок Світличної «Разом!»» 3

Отже, партії, які посіли на виборах до Ізюмської міської ради друге та третє місце (набрали сукупно 4 602 голосів виборців), змогли сформувати коаліцію, залишивши «за бортом» формального переможця перегонів – «Опозиційну платформу-За життя» (3315 голосів). 

Лозова та Чугуїв: попередня заявка на «консенсусну» модель 

У Лозовій, яка є другим за кількістю мешканців містом після обласного центра, на перший сесії був реалізований зовсім інший підхід до структуризації ради. 

  Партія Кількість мандатів Секретар Голови постійних комісій Міський голова*

 

1 «Блок Світличної «Разом!»» 12 1 1
2 «Опозиційна платформа-За життя» 11 1
3 «Блок Кернеса-Успішний Харків!» 8 1
4 «Слуга народу» 4 1
5 «Батьківщина» 3 1

* — обраний міським головою  Сергій Зеленський брав  участь у виборах як самовисуванець.

До Лозівської міської ради за результатами виборів пройшли п’ять партій: «Блок Світличної «Разом!»», «Опозиційна платформа-За життя», «Блок Кернеса-Успішний Харків!»,  «Слуга народу» та «Батьківщина». Перше місце (12 мандатів з 38-ми) посів «Блок Світличної «Разом!»».

На першій сесії були утворені п’ять постійних комісій. Як заявив на сесії секретар ради, під час консультацій із фракціями обговорювалась кількість та персональне наповнення комісій. Оскільки до ради увійшли п’ять партій, вирішили, що кожна партія очолить одну постійну комісію.

Посаду секретаря посів Юрій Кушнір – представник найбільшої в раді фракції — «Блоку Світличної «Разом!»». Модель, реалізована при формуванні комісій, дозволяє припустити, що щодо кандидатури секретаря ради теж було досягнуто певного консенсусу.

Вірогідність попередньо досягнутої згоди з широкого кола проблем побічно підтверджується і самим ходом голосування на першому пленарному засіданні І-ої сесії. Більшість питань було підтримано у діапазоні голосів «за» від 22-х (усіх присутніх: 38 депутатів в раді – 2 відсутніх + 1 міський голова) до 37-ми. Втім, це безумовно не означає, що між різними групами впливу знято усі розбіжності – наприклад, по окремих питаннях фракція ОПЗЖ голосувала «проти» майже всім складом (що цікаво, іноді синхронно з міським головою).

Первинна реалізація саме «консенсусної» моделі коаліціади у міській раді Лозової, вірогідно, може бути пов’язана, зокрема, із тим, що мер міста формально не належить до жодного партійно-політичного табору. Сергій Зеленський – вдруге поспіль обраний міським головою, і у 2015, і у 2020 році балотувався шляхом самовисування. На цих виборах він отримав переконливі  65,98% голосів. Під час попередньої каденції діючий мер налагодив ефективні зв’язки у політичних та ділових колах і активно вибудовував у публічному просторі свій імідж як «голови» усіх лозівчан.

Таке позиціонування та персональна «неукоріненість» у партійних структурах об’єктивно підштовхує міського голову до реалізації стратегії мера-модератора, який забезпечує комунікації між різними групами і процедурно фіксує баланс сил з того чи іншого питання. Виходячи з цього, з певною долею вірогідності, можна припустити, що форматом функціонування Лозівської міської ради може стати не формування сталої коаліції більшості, а ситуативна мобілізація та консолідація голосів під конкретні голосування.

За схожою схемою (хоча з власною специфікою) відбувалася первинна структурізація і Чугуївської міської ради.

Секретарем ради було обрано представника «Блоку Кернеса-Успішний Харків!» – однієї з двох найбільших фракцій.

Кожна з шести партій, які пройшли до міськради, незалежно від кількості мандатів, отримала посаду голови в одній постійній комісії. При цьому, питання (в цілому з пропозиціями) про постійні депутатські комісії Чугуївської міської ради VIII скликання  «підтримали» 28 депутатів. Один депутат «утримався», четверо – «проти».

Не підтримала (з 4-х депутатів: 3 голоси «проти», 1 – «утримався») зазначене питання фракція  «Сила Людей», представник якої очолив в результаті «Комісію з питань інвестиційно-інноваційної діяльності, розвитку малого та середнього бізнесу».  Також «проти» проголосував один представник фракції «Слуга народу». 

  Партія Кількість мандатів Секретар Голови постійних комісій Міський голова
1 «Опозиційна платформ-За життя» 9 1
2 «Блок Кернеса-Успішний Харків!» 9 1 1
3 «Слуга народу» 6 1 1
4 «Сила Людей» 4 1
5 «Блок «Світличної Разом!»» 3 1
6 «Партія Шарія» 3 1

В цілому, при чотирнадцяти розглянутих на засіданні питаннях, середня кількість голосів, поданих «за», дорівнювала 25-ти за умов відсутності в залі одного депутата з 34-х.

Як і у випадку з Лозовою, можна припустити, що велику роль у реалізації в Чугуїві саме такої «консенсусної» моделі, відіграє постать міського голови.

Галина Мінаєва, яка на цих виборах йшла від партії «Слуга народу», вже п’ятий раз поспіль очолює Чугуївську міську громаду. При цьому вона не має власного політичного проекту, здатного претендувати на монополізацію влади в місті. Тому цілком природно, що політик з таким досвідом, напрацьованими горизонтальними зв’язками і вмінням «грати в довгу» буде  прагнути скоріше до реалізації «узгоджувального» формату, аніж до «конфліктного».

«Розмін міста на область» – пакетна коаліція у Харківській міськраді та обласній раді

Одна із самих складних, багатовимірних та контроверсійних ситуацій, пов’язаних з коаліційним будівництвом, склалася у обласному центрі.

Ще до початку виборчої кампанії було очевидним лідерство політичної сили імені діючого мера. Єдиним питанням було, чи вдасться йому відтворити власну монобільшість у міськраді. Хоча навіть за умов негативної відповіді, майже не було сумнівів у спроможності Геннадія Кернеса сформувати коаліцію за власного домінування у місті та забезпечити механізми впливу на діяльність обласної ради. Але COVID-19 вніс свої корективи.

Навіть за умови лише віртуальної участі свого лідера, Блок Кернеса зміг отримати високі результати і стати першим на виборах як до міської, так і до обласної рад. Втім,  однопартійну більшість вибороти не вийшло.

За умов неминучої коаліціади, перед командою мера, яка безумовно мала реальну інформацію про стан його здоров’я, руба постало двоєдине завдання. По-перше, необхідно було здійснити невідкладний транзит влади у місті через операцію «наступник». По-друге, максимально конвертувати отриманий електоральний результат як на міському, так і на обласному рівні.

Тобто, фактично необхідно було вести одночасно три коаліційних процеси: один — всередині команди мера, другий — у міській раді, а третій – в обласній. І все це потрібно було робити в умовах жорсткого дефіциту часу та тиску з боку чисельних груп впливу, як регіонального, так й загальнонаціонального масштабу. В результаті «Блок Кернеса-Успішний Харків!» опинився в ситуації, коли шматок електорального пирога, що він «відкусив», опинився більшим, ніж команда здатна була «перетравити» за відсутності свого лідера.

Нестандартна ситуація вимагала нетривіальних рішень.

«Обхідні» технології, покликані компенсувати фізичну відсутність мера у місті, сам хід першої сесії міської та обласної рад та резонансний «пакет», що передбачав підтримку першого заступника Кернеса Ігоря Терехова з боку «Слуг народу» у міськраді в обмін на посаду голови обласної ради, нами вже були проаналізовані.

Тому розглянемо власне саму мотиваційну модель, реалізація якої призвела до формування «пакетної коаліції», контури якої були зафіксовані сесією Харківської міськради 9 грудня та сесією обласної ради 11 грудня цього року.

Як відомо, база неформальної коаліції у міській раді була проявлена під час так званого «голосуваня за головуючого» (головуючий — посада, яка з’явилася в результаті досить спірних змін до Регламенту, прийнятих вже після місцевих виборів-2020 старим складом міськради та регулюючих проведення першої сесії нового скликання за умови неучасті новообраного мера).

9 грудня з цього питання «за» проголосували 48 депутатів (з 84-х): фракція «Блок Кернеса-Успішний Харків!» повним складом (окрім одного відсутнього) – 33 голоси, фракція «Партії Шарія» повним складом – 7 голосів, фракція «Слуга народу» більш ніж половиною складу – 5 голосів (з дев’яти), фракція «Європейська солідарність» третиною – 3 голоси (з дев’яти).

Вже після цього голосування, переконавшись у наявності результативної більшості, що консолідувалася навколо Ігоря Терехова (якого «Блок Кернеса» висунув на посаду секретаря ради), до «первинної» коаліції долучилися інші. Всього, під голосування за секретаря міської ради було рекрутовано 73 голоси.

За результатами першої сесії Харківської міської ради її партійно-посадова структура (плюс, додатково, посада міського голови) виглядає наступним чином: 

  Партія Кількість мандатів Секретар

міськради

Голови постійних комісій Заступники

Голів комісій

Міський голова
1 «Блок Кернеса-Успішний Харків!» 34 1 6 5 1
2 «Опозиційна платформа-За життя» 19 1 2
3 «Європейська солідарність» 9 3 2
4 «Слуга народу» 9 1 2
5 «Партія Шарія» 7
6 «Блок Світличної «Разом!»» 6

Що ж отримав кожний з учасників первинної «коаліції-48»?

«Блок Кернеса-Успішний Харків!» зміг конвертувати електоральне лідерство у збереження контролю над ключовими посадами у міській владі та у фракційно-посадове домінування в обласній раді.

Харківська обласна рада 

Партія Кіл-ть мандатів Голова Перший заступник Заступник Голови комісій Заступники голів комісій Секретарі комісій
1 «Блок Кернеса-Успішний Харків!» 46 1 2 7 6 5
2 «Опозиційна платформа-За життя» 29 1 4 4 5
3 «Слуга народу» 17 1 2 1
4 «Блок Світличної «Разом!»» 17
5 «Європейська солідарність» 11 3 2 3

Ігор Терехов зміг стати центром тяжіння всередині команди (судячи з голосування фракції) та отримати зовнішнє визнання власних претензій на «спадок» мера (принаймні на його частину), що проявилося в його обранні на посаду секретаря міської ради. Сам результат, з яким це було зроблено (73 голоси з 84-х), став важливим маркером впливу нового лідера міської владної команди та його спроможності домовлятися, що, безумовно, є додатковим аргументом у спілкуванні з центральною владою.

Крім того, «пакетні домовленості» з партією влади потенційно можуть містити положення про блокування перевиборів мера найближчим часом, що для команди Терехова є критично важливим.

Таким чином, можемо констатувати: транзит влади (або, як мінімум, його перший найскладніший етап) у місті  відбувся, і символічною підсумковою рискою під цим стала офіційна інформація про смерть Геннадія Кернеса.

Головним призом для «Слуги народу» у Харківському регіоні в результаті участі у зазначеній неформальній коаліції стало обрання їхнього кандидата Артура Товмасяна на посаду голови обласної ради. Адже за підсумками виборів, партія, яка отримала 17 мандатів зі 120-ти, аж ніяк не могла на це претендувати.

При формально найменших вкладеннях за кількостю наданих голосів, «Європейська солідарність» змогла отримати непропорційно велику (щодо свого електорального результату) кількість посад у керівництві постійних комісій, як у міській, так і в обласній раді. Можна припустити, що «Європейська солідарність» для «Блоку Кернеса» цікава з точки зору довгострокової стратегії. Це може бути пов’язано з тим, що ЄС для міської влади може виступати в якості ідеального ідеологічно контрастного спаринг-партнера, який (на відміну від тієї ж ОПЗЖ) не може претендувати на її базовий електорат.

Відкритим залишається питання щодо участі депутатів фракції «Партії Шарія». Оскільки жодних преференцій на рівні розподілу посад вони не отримали, то можна припустити два базових варіанти. Перший – домовленості носили персональний характер і поки не вийшли на широкий загал. Другий – місцевий осередок «Партії Шарія» не є самодостатнім гравцем, який може претендувати на інституційні дивіденди.

Попередні узагальнення

Коаліціада у Харківській області демонструє, що за відсутності однопартійної більшості саме коаліційний процес стає визначальним у формуванні актуальної конфігурації влади. При цьому він іноді відчутно корегує «партійну ієрархію», визначену виборцями.

У міськрадах п’яти найбільших міст Харківської області на перших сесіях були реалізовані, фактично, чотири різні моделі коаліціювання. Це обумовлено специфікою ситуації у кожному місті, відмінностями у «політичних розкладах» та завданнях, які вирішували місцеві гравці на першому етапі організації роботи рад нового скликання.

Контури коаліцій, які проявилися під час проведення першої сесії рад VIII скликання, не можна вважати остаточними. Зміни у місцевій або загальнонаціональній кон’юнктурі можуть призводити до корекції коаліційної структури. Це може відбуватися як у формі ситуативних голосувань або через утворення нової більшості у більш-менш сталому форматі.

Оперування при аналізі коаліційних домовленностей виключно категоріями «партій» та «фракцій» є не завжди коректним. Адже на місцевому рівні консолідованість «регіональних політгруп» з їх горизонтальними зв’язками часто демонструє більшу сталість та ефективність ніж вертикально-інтегровані партійні бренди. Доказами цього, зокрема, може виступати успішність «регіональних» партій, а також той факт, що одні й ті ж самі персони багато років балотуються під різними партійними стягами.

Аналітичний центр «Обсерваторія демократії».

Матеріал підготовлений в рамках проекту «Promoting Democratic Elections in Eastern Ukraine», який реалізується за фінансової підтримки Національного фонду в підтримку демократії (NED). Зміст публікації не обов’язково відображає точку зору NED і є предметом виключної відповідальності Аналітичного центру «Обсерваторія демократії».