Как можно в целом охарактеризовать проведение реформы децентрализации и других предусмотренных соглашением об Ассоциации с ЕС реформ в Харьковском регионе? Повлияли ли реформы на геополитические и ценностные ориентации жителей региона, и если да, то каким образом? | АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЦЕНТР «ОБСЕРВАТОРИЯ ДЕМОКРАТИИ»

Как можно в целом охарактеризовать проведение реформы децентрализации и других предусмотренных соглашением об Ассоциации с ЕС реформ в Харьковском регионе? Повлияли ли реформы на геополитические и ценностные ориентации жителей региона, и если да, то каким образом?

Ключевые задачи децентрализации – это перераспределение ресурсов, полномочий и ответственности за выработку и реализацию местной политики:

(1) c центрального уровня власти – на уровень громад;

(2) от назначаемой административной вертикали исполнительной власти – к избираемым органам местного самоуправления;

(3) от закрытых институтов представительской демократии – к прямому включению граждан в процесс принятия решений.

Если понимать децентрализацию в подобном широком смысле, то оценивая результаты децентрализации в Харьковском регионе за последние 2,5 лет, можно выделить следующие позитивные и негативные изменения.

Положительные тренды:

  • рост местных бюджетов в рамках финансовой децентрализации. Областной бюджет в 2018 году вырос до 13,8 млрд. грн. по сравнению с 7,6 млрд. грн. в бюджете-2016 (увеличение в 1,8 раз). Бюджет Харькова, находящегося как город областного значения в прямых взаимоотношениях с госбюджетом, вырос за аналогичный период в 1,9 раз – с 8,5 до 16,1 млрд. гривен. Наибольший рост бюджетов (в 5-10 раз) наблюдался в объединенных территориальных громадах (ОТГ), после их перехода на прямые взаимоотношения с госбюджетом;
  • рост собственных доходов в структуре местных бюджетов. На примере харьковского городского бюджета-2018: доля собственных доходов выросла с 59% (в 2017 году) до 64%, а процент субвенций из госбюджета снизился с 41% до 36% – то есть децентрализация делает города более самостоятельными;
  • внедрение институтов прямой демократии, вовлекающих громады региона в процесс выработки и реализации местной политики. Речь идет о таких институтах, как электронные петиции и «бюджет участия», который в 2018 году впервые будет опробован в Харькове. Вместе с тем, по ряду объективных и субъективных причин пока что эти институты не привели к качественному изменению роли громады в процессе принятия решений.

Негативные тренды:

  • децентрализация в регионе не привела к обновлению местной власти, а легитимизировала действующих руководителей в условиях слабой конкуренции;
  • децентрализация в условиях неопатримониального режима законсервировала формат политической зависимости органов местного самоуправления от административной вертикали исполнительной власти. В результате, в Харьковской области наблюдаются достаточно низкие темпы создания ОТГ (16 из запланированных 58-ми), а неформальным условием согласия обладминистрации на проведение выборов в ОТГ является выдвижение действующего главы села или поселка от «БПП «Солидарности»». Характерные черты первых выборов в ОТГ Харьковщины – политизация госслужбы и масштабное принудительное вовлечение в избирательный процесс на стороне президентской партии «бюджетников»;
  • отсутствие стратегического планирования в ОТГ, предшествующего объединению. Во многом это накладывается на другую тенденцию – «квази-объединения», при котором всё больше ОТГ формируются по принципу «1+1», то есть соответствующее решение принимается только двумя сельскими/поселковыми советами. Из-за этого то, что называется «объединением» де-юре, на практике, скорее, похоже на налоговую оптимизацию для населенного пункта, вокруг которого формируется ОТГ.

В отношении остальных «еврореформ» – для корректного ответа каждая из них нуждается в отдельном детальном оценивании. Сам по себе вопрос, что считать «еврореформой», также носит дискуссионный характер. Например, в 2017 году Президент Петр Порошенко заявил, что уже провел в Украине 144 «еврореформы». В целом же, следует отметить достаточно низкий темп проведения ключевых реформ, большая часть из которых (образовательная, медицинская) только сейчас, в 2018 году, начинается реализовываться.

Вопрос о влиянии «еврореформ» на геополитические и ценностные ориентации жителей Харьковской области целесообразно разбить на два блока, проанализировав соответствующие данные социологических исследований.

Поддержка жителями Харьковской области вступления Украины в ЕС
2013 2014 2015 2016 2017 2018
20,7% 30,5% 35,8% 33% 36,3% 33%

Источник: данные исследований ведущих всеукраинских социологических центров – 2013,2014, 2015,2016, 2017,2018

В отношении ценностей показательными являются ответы харьковчан на вопрос «Что для Вас важнее – демократическая система управления или обеспеченная экономика?». Выбор в пользу ценности демократии сделали только 19% респондентов (по данным четвертого всеукраинского муниципального опроса, проведенного социологической группой «Рейтинг» от имени Международного республиканского института в 2018 году).

Таким образом, можно прийти к двум заключениям.

Во-первых, всплеск поддержки европейского геополитического вектора в Харьковской области, вызванный «Евромайданом» и противопоставленный российской агрессии, не сумел выйти за рамки 33-36%. Во многом это может объясняться недовольством центральной властью, негатив к которой транслируется на «европейскую идею» как таковую. Во-вторых, европейский геополитический вектор более популярен, чем «европейские ценности» (свобода, демократия). То есть, для части сторонников вступления Украины в ЕС «европейский вектор» ассоциируется не с ценностным измерением, а со стереотипом о «европейском уровне доходов» населения.

Соответственно, говорить о влиянии реформ на ценностные ориентации жителей Харьковского региона – преждевременно. Сам по себе формат фрагментарного реформирования формальных институтов в условиях доминирования неформальных представляется неперспективным. Институционально непоследовательные изменения формальных правил не приводят к качественным изменениям ни политической системы, ни политической культуры Украины. В результате жители Харьковского региона (как и всей Украины) на данный момент демонстрируют крайне низкий уровень восприятия сущностного наполнения реформ, оценивая их сквозь призму краткосрочных эффектов и возможных личных бенефиций.

Именно поэтому крайне важна не только совместная работа власти и экспертов по разработке комплексной реформаторской политики, но и качественная широкая промоция ее содержания. Реформы как акты изменения законодательства не в состоянии самостоятельно повлиять на ценностные ориентации украинцев – необходимо дополнять их долгосрочной, профессиональной, целевой работой по переформатированию ценностей и политической культуры, программами просвещения и гражданского образования для всех групп населения.

Антон Авксентьев, кандидат политических наук

Аналитический центр «Обсерватория демократии»

Консультационный материал подготовлен при поддержке Европейского Фонда за Демократию (EED). Содержание публикации не обязательно отражает точку зрения EED и является предметом исключительной ответственности Аналитического центра «Обсерватория демократии»