Динамика децентрализации в Полтавской области | АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЦЕНТР «ОБСЕРВАТОРИЯ ДЕМОКРАТИИ»

Динамика децентрализации в Полтавской области

По результатам проведенного в ноябре 2017 г. Фондом «Демократические инициативы» имени Илька Кучерива экспертного опроса, именно децентрализацию в качестве примера успешной реформы респонденты упоминали чаще (на втором месте — старт медицинской реформы, на третьем — создание антикоррупционных органов). Данные массовых опросов украинцев также свидетельствуют о поддержке населением децентрализации: по состоянию на конец июля 2017 года о своем положительном отношении к ней говорили 42% респондентов, об отрицательном — 27% (остаток процентов распределился между нейтральной категорией и теми, кто не смог ответить).

Много ли в современной украинской политике идей, вокруг которых наблюдается консолидация власти, экспертов и непосредственно граждан? Есть ли подобный консенсус по поводу других реформ? Вероятно, децентрализация как вектор публичной политики — это одна из немногих, если не единственная, консолидирующая реформа, исследование которой предполагает не только прогнозирование будущих эффектов, но и анализ уже существующих конкретных результатов.

Впрочем, сама логика децентрализации предполагает, что эти конкретные результаты напрямую зависят от специфики регионального политического режима — отношение к реформе областной и районных госадминистраций, заинтересованности местных элит, компетентности руководителей на локальном уровне, активности самих граждан.

Вслед за экспресс-анализом хода децентрализации в Луганской области, изучением процесса в Сумской области, циклом аналитических материалов по продвижению реформы в Харьковской области, Аналитический центр «Обсерватория демократии» представляет исследование состояния и динамики децентрализации на Полтавщине.

Децентрализация как вектор публичной политики предусматривает изменения в различных сферах — в этом смысле можно говорить о децентрализации образования, медицины, сферы предоставления административных услуг. Главным в процессе децентрализации является передача полномочий, ресурсов и ответственности с центрального на местный уровень, от вертикали государственных администраций к выбранным самими громадами органов самоуправления, согласно принципу субсидиарности.

Более того — участие громад не должно ограничиваться голосованием на выборах раз в 5 лет: цель реформы децентрализации — развитие в Украине «партиципаторной демократии» — такой модели, которая включает различные институты прямой реализации конституционного права громады на самоуправление «без посредников» в лице депутатов. Судя по опыту европейских стран, такая комплексная децентрализация растягивается на десятилетия, однако результаты первых трех лет реформы в региональном разрезе уже можно исследовать. В нашем анализе акцент сделан на двух, вероятно, самых главных аспектах — объединении громад и финансово-бюджетной децентрализации.
Полтавщина в рейтинге Минрегиона

В опубликованном Министерством регионального развития, строительства и ЖКХ Украины в ноябре 2017 г. рейтинге областей по формированию ОТГ Полтавщина делит 14-е место со Львовской областью. Однако методология этого общего рейтинга является достаточно противоречивой: 4 индикатора имеют одинаковый «вес», и среди них — «количество ОТГ с численностью населения менее 5 тыс. человек». То есть, регион, в котором вообще не создано ни одной ОТГ, по этому индикатору будет занимать первое место, а более активные области рискуют ослабить свои позиции в общем рейтинге из-за наличия «малых ОТГ».

Собственно, именно такая ситуация произошла с Полтавской областью, которая по индикатору «количество ОТГ, в которых уже прошли первые выборы» является одним из лидеров (4-е место в Украине) с результатом 32. Всего Перспективным планом формирования территориальных громад Полтавской области предусмотрено создание 54-х ОТГ (согласно предусмотренных распоряжением правительства от 11.10.17 г. изменений). Площадь покрытия области объединенными громадами, в которых уже состоялись выборы, на данный момент составляет почти 25%.Источник: сайт «Децентрализация в Украине»

ОТГ Год проведения первых выборов Тип
Глобинская 2015 Городская
Пирятинская 2015 Городская
Шишацкая 2015 Поселковая
Семеновская 2015 Поселковая
Омельницкая 2015 Сельская
Недогарковская 2015 Сельская
Пришибская 2015 Сельская
Пищанская 2015 Сельская
Новознамянская 2015 Сельская
Белоцерковская 2015 Сельская
Покровско-Багачанская 2015 Сельская
Клепачовская 2015 Сельская
Скороходовская 2016 Поселковая
Решетиловская 2016 Поселковая
Новоаврамивская 2016 Сельская
Великосорочинская 2016 Сельская
Сергеевская 2016 Сельская
Засульская 2016 Сельская
Лохвицкая 2017 Городская
Гребенковская 2017 Городская
Великобагачанская 2017 Поселковая
Новогалещинская 2017 Поселковая
Новосанжарская 2017 Поселковая
Рокитянская 2017 Сельская
Сенчанская 2017 Сельская
Бутенковская 2017 Сельская
Нехворощанская 2017 Сельская
Драбиновская 2017 Сельская
Руденкивская 2017 Сельская
Малоперещепинская 2017 Сельская
Ланнивская 2017 Сельская
Михайловская 2017 Сельская

Источник: сайт Полтавской государственной областной администрации

Еще 7 ОТГ ожидают проведения первых выборов 24 декабря этого года, а в 4-х громадах (Степнянская, Терешковская, Новоселовская, Дмитровская) по разным причинам (в трех случаях из-за судебных процессов) первые выборы не состоялись.

Таким образом, общее количество уже созданных ОТГ Полтавской области — 43, а 39 с 1 января 2018 перейдут на прямые взаимоотношения с государственным бюджетом. Стоит отметить, что Полтавская область является лидером в Украине по сотрудничеству территориальных громад — в регионе заключено 46 договоров о сотрудничестве между громадами в сферах ЖКХ, благоустройства, пожарной безопасности, образования и здравоохранения.

Электоральный ракурс децентрализации

При сравнении результатов выборов 2015, 2016 и 2017 годов в Полтавской области прослеживаются несколько основных тенденций.

Во-первых, подавляющее большинство «новоизбранных» глав громад (почти 88%) – это бывшие городские, поселковые и сельские главы населенных пунктов данных ОТГ (в основном — «центральных», вокруг которых происходит объединение). Исключением являються лишь:

— на выборах в 2015 году — глава Белоцерковской сельской ОТГ Иван Лещенко (самовыдвиженец, эксперт Полтавского регионального офиса реформ) и сельский глава Новознаменской сельской ОТГ Ирина Кобко (самовыдвиженец, секретарь сельского совета);

— на выборах в 2017 году — глава Ланновский ОТГ — Константин Удовиченко (выдвиженец партии БПП «Солидарность», учитель химии и биологии).

Во-вторых, стабильно прослеживается тенденция на всех выборах по партийной принадлежности кандидатов, а точнее по ее отсутствию, поскольку большинство глав громад заявляют, что идут на выборы самостоятельно (хотя некоторых кандидатов все равно поддерживают те или иные политические силы, например на выборах в 2017 году главу Бутенковского ОТГ, самовыдвиженца Николая Скрильника поддержали одновременно и партия БПП «Солидарность», и партия Всеукраинское объединение «Батькивщина»).

Если же обратиться к «сухим» цифрам, то на выборах в 2015 году половина руководителей ОТГ были самовыдвиженцами, 25% — от партии БПП «Солидарность» и еще 25% — от «Аграрной партии». На выборах в 2016 году доля самовыдвиженцев увеличилась уже до 83,33%, и только один председатель громады был представителем партии БПП «Солидарность». На выборах в 2017 году ситуация немного изменилась: самовыдвиженцы — 50%, представители Всеукраинского объединения «Батькивщина» — 21,43%, представители партии БПП «Солидарность» — 14,29%, и по одному представителю (по 7,14%) от «Аграрной партии» и от «Радикальной партии Олега Ляшка». Такую поддержку «самовыдвиженцев» можно объяснить высоким процентом недоверия избирателей к политическим партиям и более «личностным подходом» к голосованию на местных выборах.

В-третьих, согласно данным последних выборов, состоявшихся 29 октября 2017 года, зафиксировано незначительное увеличение процента активности избирателей, по среднему показателю по области в 49% до 51,56%. Хотя в данном случае следует отметить как лидеров явки (Драбиновская ОТГ — 76,1%, Бутенковская ОТГ — 63%, Михайловская ОТГ — 61,3%), так и «аутсайдеров» (Новосанжарская ОТГ — 36,3%, Гребенковская ОТГ — 39,95%, Ланнивская ОТГ — 41,4%).

Анализ результатов первых выборов депутатов советов ОТГ, прошедших в 2015-2017 гг. (по состоянию на 11.12.2017 года)

Политическая сила 2015 2016 2017 Общая сумма
к-во депутатов % к-во депутатов % к-во депутатов % к-во депутатов %
1 Самовыдвиженцы 102 39,23 80 64,52 64 21,33 246 36,02
2 ВО “Батькивщина” 10 3,85 12 9,68 115 38,33 137 20,06
3 “Аграрная партия” 57 21,92 4 3,23 17 5,67 78 11,42
4 БПП“Солидарность” 33 12,69 8 6,45 19 6,33 60 8,78
5 “УКРОП” 12 4,62 5 4,03 19 6,33 36 5,27
6 “Радикальная партия О.Ляшка” 6 2,31 10 8,06 20 6,67 36 5,27
7 “Партия простых людей  С.Каплина” 14 5,38 1 0,81 13 4,33 28 4,10
8 “Родной город” 9 3,46 0 0,00 6 2,00 15 2,20
9 ВО “Свобода” 5 1,92 2 1,61 6 2,00 13 1,90
10 “Возрождение” 3 1,15 2 1,61 7 2,33 12 1,76
11 “Наш край” 3 1,15 0 0,00 5 1,67 8 1,17
12 “Опозиционный блок” 2 0,77 0 0,00 4 1,33 6 0,88
13 “Социалисты” 4 1,54 0 0,00 0 0,00 4 0,59
14 “Справедливость” 0 0 0 0 3 1,00 3 0,44
15 “Самопомощь” 0 0 0 0 1 0,33 1 0,15
Общая сумма 260 100 124 100 299 100 683 100

* «Партия простых людей Сергея Каплина» в 2016 году переименована в «Социал-демократическую партию».

Источник: данные ЦИК

Что касается выборов в местные советы, прошедших в ОТГ в период с 2015 по 06.12.2017 гг., то на данный момент по результатам всех выборов больше депутатов имеет так называемый блок «самовыдвиженцев» — 246 депутатских мест (или 36,02%) от общего количества уже избранных депутатов местных советов, правда в 2017 году их количество значительно уменьшилось по сравнению с выборами 2015 и 2016 годов.

На втором месте — политическая партия Всеукраинское объединение «Батькивщина», имеющая 137 депутатских мест (или 20,06%): данная политическая сила значительно увеличила свое присутствие в советах ОТГ области в 2017 году за счет того, что получила большинство в Драбиновской, Новосанжарской, Нехворощанской, Руденковской и Рокитянской ОТГ.

На третьем месте в условном рейтинге находится «Аграрная партия», которая имеет 78 мест (или 11,42%). Правда успех данной партии пришелся на выборы 2015 года, когда она получила 57 депутатских мест, а уже на выборах 2016 и 2017 годов она получила всего 4 и 17 мест соответственно.

Интересно сопоставить эти результаты с итогами выборов в Полтавский областной совет 2015 года. В целом, можно говорить о большой степени электоральной фрагментации регионального политического режима, о чем свидетельствует и наличие сразу 10 фракций политических партий в областном совете. Однако не все из этих партий принимали активное участие в многочисленных выборах в советы ОТГ в течение 2015-2017 годов (яркий пример — «Оппозиционный блок», хотя и результат президентской силы на выборах в ОТГ хуже, чем на выборах в областной совет 2015 года).

Результаты выборов в областной совет (2015) Голосов Мандатов
БПП «Солидарность» 87686 15
ВО «Батькивщина» 75672 13
«Радикальная партия Олега Ляшка» 47376 8
«УКРОП» 46721 8
«Партияпростых людей С. Каплина» 44921 8
ВО «Свобода» 40467 7
«Аграрная партия Украины» 39487 7
«Родной город» 38770 6
«Опозиционный блок» 34319 6
«Возрождение» 33932 6

Источник: данные ЦИК

24 декабря 2017 года первые выборы состоятся еще в 7-ми новосозданных ОТГ.

ОТГ к-во жителей к-во советов, которые вошли в ОТГ % жителей в центре ОТГ Глава Выдвижение на выборах в 2015 году 1-е избрание, год
1 Заворсклянская сельская ОТГ (Полтавский р-н) 3164 2 21,02% Сологор Вячеслав Иванович Самовыдвиженец 2008
2 Козельщинская поселковая ОТГ (Козельщинский р-н) 10849 9 34,33% Пищаный Дмитрий Иванович Политическая партия

«Родной город»

2010
3 Мачуховская сельская ОТГ (Полтавский р-н) 7421 5 44,97% Белоконь Валерий Васильевич Самовыдвиженец 1998
4 Машевская поселковая ОТГ (Машевский р-н) 7712 3 49,36% Кравченко Николай Иванович Самовыдвиженец 2008
5 Оболонская сельская ОТГ (Семеновский р-н) 2729 2 79,99% Гамбаль Сергей Алексеевич Самовыдвиженец 2007
6 Петровско-Роменская сельская ОТГ (Гадяцкий р-н) 4826 4 56,38% Бугайова Валентина Петровна Самовыдвиженец 2015
7 Щербанивская сельская ОТГ (Полтавский р-н) 14379 2 12,96% Процик

Игорь Степанович

Самовыдвиженец 2015

Источник: данные ЦИК и Портала объединенных громад Украины

Интересно будет наблюдать за выборами в Козельщинской поселковой ОТГ, которая объединит 9 сельских и поселковых советов, почти 11 000 жителей и более чем 81% площади Козельщинского района, а также в Щербанивской громаде, которая граничит с Полтавой и после объединения, по самым скромным подсчетам, будет иметь годовой бюджет около 60 млн. гривен.

В Щербанивской ОТГ на данный момент зарегистрировано 15 кандидатов на должность главы и более 200 кандидатов в депутаты сельского совета. Ожесточенная борьба, вероятно, развернется между нынешним главой Щербанивского совета Игорем Проциком и бывшим главой Валерием Петренко. В целом же, все действующие главы могут считаться фаворитами выборов, а вероятность их переизбрания тем выше, чем дольше руководитель занимает свою должность.

Экономическая состоятельность громад и финансовая децентрализация

Наверное, наибольшее внимание исследователей децентрализации пока приковано к тем ОТГ, в которых первые выборы состоялись в 2015-2016 годах, и с 1 января 2017 года громады уже перешли на прямые отношения с госбюджетом. Именно на их пример будут ориентироваться громады, которые еще не приняли решения о добровольном объединении, и именно их «историями успеха» будут хвастаться местные власти.

Всего в Украине таких ОТГ насчитывается 366, из них 18 образовано в Полтавской области. «Полтавские ОТГ» получили достаточно высокую оценку Министерства регионального развития, строительства и ЖКХ Украины — в соответствующем рейтинге, составленном по итогам 9 месяцев 2017 года, сразу 11 ОТГ находятся в первой сотне, и только одна — во второй половине рейтинга. Среди «первых достижений» громад местные власти называют капитальные ремонты дорог, образовательных и медицинских учреждений.

ОТГ Собственные доходы на 1 жителя

(За 9 месяцев)

% базовой / реверсной дотации Капитальные расходы на 1 жителя (без субвенций) % расходов на содержание аппарата управления в собственных доходах Динамика * (место в рейтинге по состоянию на 01.07.2017)
6 Глобинская 5296 -7,4% 1563 13,9% (8) →
8 Шишацкая 4356 -3% 3840 14,9% (5) →
22 Белоцерковская 4961 -2,7% 1398 21% (17) →
24 Решетиловская 2770 0% 11696 18,5% (28) →
27 Пришибская 5349 5,6% 5910 18,1% (26) →
31 Пирятинская 2565 3,8% 825 12,3% (20) ↓
41 Семеновская 2745 4,9% 1882 19,6% (64)
46 Сергеевская 4101 0% 1777 28,2% (46) →
69 Засульская 2346 5% 2786 23,6% (97)
75 Покровско-Багачанская 2977 0,5% 952 29,2% (56) ↓
89 Скороходовская 2665 4,4% 366 19,5% (76) ↓
110 Клепачевская 2678 0% 663 37,9% (127)
119 Недогарковская 1957 9,8% 1457 25,4% (87) ↓
121 Пищанская 2524 0% 250 24,7% (108) ↓
122 Новознамянская 1905 5% 669 25,5% (106) ↓
126 Омельницкая 2416 3,1% 518 31,5% (112) ↓
141 Великосорочинская 2225 0,7% 179 22,9% (116) ↓
221 Новоаврамовская 2048 1,9% 103 36,8% (201) ↓

Источник: сайт «Децентрализация в Украине»

В целом проведенный анализ свидетельствует о том, что самые низкие показатели финансовой состоятельности характерны для большинства небольших по численности населения громад. Исключение составляют отдельные небольшие громады, на территории которых размещены бюджетообразующие предприятия и крупные предприятия реального сектора экономики.

Также стоит отметить, что три громады подпадают под реверсную дотацию (применяется для «горизонтального выравнивания» по отношению к состоятельным громадам с большой долей собственных налоговых поступлений в доходной части бюджета) – это Шишацкая, Глобинская и Белоцерковская ОТГ. Именно они больше всего заинтересованы в том, чтобы оставить ставки реверсной дотации на уровне 50%, а не поднимать до 80%, что власть пыталась сделать в бюджете-2018, и, вероятно, будет пытаться и в следующем году.

Интересным показателем является процент расходов на содержание аппарата управления. В среднем по области этот показатель составляет 20,62% (от 13,9% — в Глобинской ОТГ до 37,9% — в Клепачивской ОТГ) — то есть в среднем по области более пятой части доходов расходуется на обеспечение управления ОТГ (для сравнения, в соседних Сумской области данный показатель составляет — 27,6%, а в Харьковской области — 18,75%).

Одной из первых на Полтавщине создавалась Шишацкая ОТГ, которая во многом является образцовой (как в плане экономических возможностей, так и открытости публичной информации на сайте громады). После перехода на прямые отношения с государственным бюджетом в 2016 году собственные доходы громады выросли в 3,5 раза, а с учетом субвенций бюджет увеличился еще ощутимее. Однако, вероятно, актуальнее сравнить изменения в структуре бюджета 2016 и 2017 годов.

Статьи дохода общего фонда Январь-октябрь

2016 (тыс. грн.)

Январь-октябрь

2017 (тыс. грн.)

% изменения
Собственных поступлений 8668,50 11895,80 37,23
Трансфертов из государственного и местных бюджетов, из них: 3761,70 3521,20 -6,39
— образовательной субвенции из государственного бюджета местным бюджетам 1452,00 1863,20 28,32
— медицинской субвенции из государственного бюджета местным бюджетам 337,70 392,20 16,14
— субвенции из государственного бюджета местным бюджетам на формирование инфраструктуры объединенных территориальных громад 1600,10 341,00 -78,69
— другие субвенции 8,80 10,00 13,64
— субвенций на содержание объектов общего пользования 363,10 352,90 -2,81
— дополнительной дотации из государственного бюджета местным бюджетам на осуществление переданных из государственного бюджета расходов по содержанию учреждений образования и здравоохранения 0,00 523,40 100,00
— субвенции из государственного бюджета на возмещение стоимости лекарственных средств для лечения отдельных заболеваний 0,00 31,90 100,00
— субвенции из государственного бюджета местным бюджетам на предоставление государственной поддержки лицам с особыми образовательными потребностями 0,00 6,60 100,00
Вместе 12430,20 15417,00 24,03
Субвенций 3761,70 3521,20 -6,39
% Субвенций в общей сумме общего фонда 30,26 22,84 -24,53
% Собственных поступлений в общей сумме общего фонда 69,74 77,16 10,64

Источник: сайт Шишацкой ОТГ

В целом поступления в общий фонд Шишацкой ОТГ за указанный период увеличился на 2986,8 тыс. грн. или на 24,03% (с 12430,20 тыс. грн. в 2016 году до 15417,00 тыс. грн. в 2017 году), однако прежде чем говорить о положительных последствиях объединения данной громады, нужно понять именно за счет чего произошло это увеличение.

Собственные поступления данной ОТГ за январь-октябрь 2016 и 2017 годов увеличились на 3227,3 тыс. грн. или на 37,23%, вместе с тем, общая сумма трансфертов из государственного и местных бюджетов в общей сумме уменьшилась на 6,39% (даже несмотря на то, что по «образовательным» и «медицинским» субвенциям наблюдается небольшое увеличение).

Если сравнивать соотношение суммы собственных доходов и трансфертов из бюджетов различных уровней, то наблюдается положительная динамика, а именно: за январь-октябрь 2016 года собственные поступления составляли 69,74% от общей суммы общего фонда, в то время как трансферты — соответственно 30,26%. За соответствующий период 2017 года удельный вес собственных поступлений увеличился на 7,42% и уже составляет 77,16%, в то время как удельный вес трансфертов уменьшился до 22,84%.

Данное увеличение можно объяснить развитой отраслью АПК в данном регионе и большим количеством сельскохозяйственных предприятий, действующих на территории указанной ОТГ, как СООО «Воскобойники», ООО «Агроэкология», ООО «Агроинициатива плюс» и самый большой — ООО «Астарта» (которая является вертикально интегрированной аграрной компанией, обрабатывает 250 тыс. га земли в 8-ми областях Украины: в состав «Астарты» входят мощный завод по переработке сои и биоэнергетический комплекс по производству биогаза в г. Глобино, который является центром первой по финансовой мощи ОТГ в области).

Но, возможно, самый важный и самый красноречивый показатель для самих жителей Шишацкой громады следующий: уровень средней зарплаты в ОТГ на 1,5 тысячи гривен превышает среднюю зарплату в области.

Что же касается Полтавской области в целом, то сравнивая данные отчетов по выполнению бюджетов области за 9 месяцев 2017 года с аналогичным периодом 2015 и 2016 годов, имеем следующие данные:

  • за 9 месяцев 2015 года бюджет составил 7,64 млрд. грн. (с учетом межбюджетных трансфертов);
  • за 9 месяцев 2016 года бюджет составил 10,69 млрд. грн. (с учетом межбюджетных трансфертов), что почти на 40% больше, чем за аналогичный период 2015 года);
  • за 9 месяцев 2017 года бюджет составил 15,12 млрд. грн. (с учетом межбюджетных трансфертов), что почти на 98% больше, чем за аналогичный период 2015 года, и почти на 41% больше, чем за аналогичный период 2016 года).

Также следует подчеркнуть, что в Полтавской области действует Программа «бюджета участия» на 2017-2020 годы, тем не менее, на каждый год на реализацию проектов граждан заложено только 4 млн. гривен (для сравнения в Харьковской городской программе предусмотрено 50 млн.гривен только на 2018 год).

Выводы

  1. Полтавская область выступает одним из лидеров в Украине по количеству ОТГ — в 32-х громдах уже состоялись первые выборы (4-е место по стране), еще в 7-ми они пройдут 24 декабря, в 4-х созданных ОТГ выборы по разным причинам не состоялись. Стоит отметить существенную активизацию процесса добровольного объединения громад в 2017 году — этим годом датированы первые выборы в 21-й ОТГ. Также Полтавщина лидирует по количеству договоров о сотрудничестве (46), заключенных между территориальными громадами.
  2. При этом в регионе создано только 4 ОТГ с участием городов, 9 — поселковых громад и 30 — сельских громад. Незаинтересованность мэров городов областного значения объясняется, во-первых, нежеланием идти на перевыборы, во-вторых, и так уже существующими прямыми отношениями между городами и государственным бюджетом. Принятый в первом чтении, но отправленный на доработку, законопроект №6466 позволит соседним населенным пунктам присоединяться к городам областного значения без проведения первых выборов в самом городе, а также приравняет города областного значения к состоятельным территориальным громадам – соответственно, в случае его принятия статистически процент охвата жителей области этим аспектом реформы значительно возрастет.
  3. Децентрализация на Полтавщине не характеризуется обновлением власти — 88% действующих глав «центральных» населенных пунктов ОТГ избирались в результате первых выборов главами ОТГ. Наибольший процент депутатов, избранных в советы ОТГ, баллотируется в качестве самовыдвиженцев (36%), однако в 2017 году таких относительно меньше, чем по результатам выборов 2015 и 2016 годов. Тем не менее, существенно выросла доля кандидатов-победителей от ВО «Батькивщина» (совокупно 20%, по результатам выборов только 2017 года — 38%), также достаточно много депутатов избирается от «Аграрной партии» (11%) и «БПП-Солидарности» ( 9%), РПЛ и «Укропа» (по 5%).
  4. 18 ОТГ, в которых выборы состоялись в 2015 и 2016 годах и которые уже находятся в прямых отношениях с государственным бюджетом, пользуясь всеми преимуществами финансовой децентрализации, занимают довольно высокие места в рейтинге способности по критериям Минрегиона. Сразу 11 ОТГ находятся в первой сотне (из них Глобинская и Шишацкая — в первой десятке), и только одна — во второй половине рейтинга. Три наиболее успешные громады подпадают под реверсную дотацию. В то же время на примере Шишацкой ОТГ наблюдается положительный тренд увеличения доли собственных доходов и уменьшения зависимости от субвенций в структуре местного бюджета. В целом же за два последних года областной бюджет увеличился вдвое (но следует учитывать и около 25% официальной инфляции за этот период).
  5. Кроме бюджетной и электоральной плоскости, курс на децентрализацию заложено в реформах образовательной и медицинской систем, а также сферы предоставления административных услуг. Обзорно приведем актуальные данные (по состоянию на середину ноября 2017 года), которые Минрегион считает индикаторами успешности внедрения стандартов децентрализации в соответствующих сферах.
  • В Полтавской области создано 22 опорные школы, из них 5 — на территории ОТГ (десятое место по количеству среди регионов Украины).
  • В Полтавской области утверждено деление на 4 госпитальных округа (с центрами в городах Полтава, Миргород, Лубны, Кременчуг).
  • В Полтавской области создано 32 центра предоставления административных услуг, большинство из которых — при районных государственных администрациях.

Рекомендации

  1. Согласно оценке Министерства регионального развития, строительства и жилищно-коммунального хозяйства, формирование новых ОТГ должно происходить с учетом следующих критериев:
  • численность громады не должна быть меньше, чем 5-7 тысяч человек;
  • удельный вес базовой дотации — не более 30% от суммы собственных доходов;
  • расходы на содержание управленческого аппарата — не более 20% от объема собственных ресурсов громады.

Следует учитывать эти условия для создания потенциально экономически состоятельных ОТГ, которые смогут перейти на «самообеспечение» после окончания «тепличного дотационного периода» (ориентировочно после выборов 2019 года, хотя соответствующие признаки уже заметны при анализе государственного бюджета на 2018 год).

  1. Также важно заблаговременно, еще до объединения, разрабатывать стратегии развития и планы социально-экономического развития будущих ОТГ, которые существуют в уже созданных объединенных громадах лишь в редких случаях.
  2. Местным организациям политических партий следует активнее участвовать в выборах в советы ОТГ, даже на сельском и поселковом уровнях, где действует мажоритарная система относительного большинства и разрешено самовыдвижение. Принятый в первом чтении проект Избирательного кодекса предусматривает переход на парламентских выборах к пропорциональной системе с открытыми региональными списками — соответственно, партиям необходимо закладывать фундамент своей поддержки в регионе именно на подобных локальных выборах, приглашая в свои ряды местных «лидеров мнений». С другой стороны, это будет способствовать преодолению кризиса доверия в украинском обществе к политическим партиям как таковым.
  3. Необходимо деполитизировать сферу образования и медицины, а также в целом государственную службу во время проведения выборов в ОТГ. Если в Харьковской области «бюджетники» и «чиновники» были кооптированы исключительно в президентскую партию, то на Полтавщине директора школ, главные врачи, сотрудники районных госадминистраций баллотируются как от «БПП-Солидарности», так и других партий (чаще всего — ВО «Батькивщина»), однако это не меняет сущности проблемы использования факторов административного давления и политизации тех сфер, которые априори должны быть вне политики.
  4. На Полтавщине действует областная программа «бюджета участия» на 2017-2020 годы, и это важный шаг к демонополизации власти депутатов в процессе распределения средств. Однако прямое участие громады в бюджетном процессе должно быть не только номинальным, а потому целесообразно рассмотреть возможность существенного увеличения фонда областного «бюджета участия» (сейчас годовой фонд составляет 4 миллиона гривен — для сравнения аналогичные фонды в Киеве и Харькове в 12,5 раз больше).

Антон Авксентьев, Павел Шестопал

Аналитический центр «Обсерватория демократии»

Опубликовано на сайте «Областное коммунальное информационное агентство “Новости Полтавщины”»

Материал подготовлен в рамках проекта, который реализуется при финансовой поддержке Европейского фонда демократии (EED) и Правительства Канады