Децентрализация системы образования в Харьковской области: опорные школы | АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЦЕНТР «ОБСЕРВАТОРИЯ ДЕМОКРАТИИ»

Децентрализация системы образования в Харьковской области: опорные школы

Еврореформы, проводимые в последние годы в Украине, коснулись и сферы среднего образования. Одним из ключевых аспектов реформирования стало создание опорных школ, как центров образовательных округов. Эта задача особенно важна в контексте направленности реформы на децентрализацию системы образования. Органы местного самоуправления (районные советы и советы объединённых территориальных громад) и школьные администрации получили в свои руки широкие полномочия по организации, финансированию и управлению работой опорных школ.

Миссия опорных школ состоит в том, чтобы сделать качественное образование доступным для всех детей, независимо от места их проживания и физических возможностей. Среди целей – оптимизация расходов на содержание школ и обеспечение профильности образования в старших классах. Для этого в районах формируются образовательные округа, в которые входят несколько близко расположенных учебных заведений. Из всех школ округа одна, наиболее перспективная и удобно расположенная, становится опорной, а остальные – её филиалами. В опорной школе концентрируются финансовые, материально-технические и кадровые ресурсы образовательного округа. Филиалы – это начальные школы, после окончания которых дети продолжают образование в опорной школе. Опорные школы создаются, в основном, в сельской местности, хотя их открытие возможно и в городах. Основателями и главными управляющими субъектами опорных школ выступают местные советы.

Законодательное обеспечение деятельности опорных школ и образовательных округов было утверждено Кабинетом Министров Украины ещё в 2010 году в виде Положения об образовательном округе. Однако, только с 2015 года процесс создания опорных школ получил ощутимый импульс вследствие активного запуска государством реформы по децентрализации власти. В 2017 году, после принятия нового Закона Украины «Об образовании», принципы организации и работы образовательных округов и опорных школ обрели концептуальную завершённость. Были внесены изменения в Закон «Об общем среднем образовании», принят ряд нормативно-правовых актов, регламентирующих все аспекты деятельности опорных школ. Соответственно, и темпы их открытия значительно ускорились.

Динамика создания опорных школ в Харьковской области

Процесс создания опорных школ в Харьковской области был запущен по инициативе «сверху», когда постмайданная власть взялась за реформирование системы управления на местах в рамках процесса децентрализации. Подстегнула реформу и смена руководства областной и районных госадминистраций, произошедшая в 2015-16 годах. Однако принципы взаимоотношений госадминистраций и местных советов остались прежними. На практике это выливается в то, что райсоветы продолжают по традиции выполнять подчинённую роль по отношению к РГА. Тогда как реформа децентрализации предполагает реализацию местными советами принципа автономии в процессе управления. Существенно не изменилось и мировоззрение большей части кадрового состава местной власти. Их вполне устраивают традиционные схемы отношений советов и РГА, а идея децентрализации власти воспринимается как нечто чуждое. Реформу образования многие воспринимают лишь как попытку центральной власти переложить финансовую ответственность за содержание школ на плечи местных громад. Именно из несовпадения реальных целей еврореформ и их восприятия на местах проистекает большинство проблем с организацией опорных школ в области.

В 2015 году были заложены основания для запуска реформы децентрализации среднего образования в Харьковской области. Осуществлялось информирование местных органов власти о будущих изменениях, разрабатывались планы и документация, проводилась организационная работа. Функционирование опорных школ началось в 2016 году, параллельно с созданием первых объединённых территориальных громад (ОТГ). В 2017-м процесс набрал ощутимой на региональном уровне динамики: количество ОТГ удвоилось, а опорных школ – увеличилось почти в пять раз.

Источники: данные сайтов «Департамент науки и образования Харьковской областной государственной администрации», «Децентрализация в Украине».

За два года в области было создано 12 объединённых территориальных громад, открыто 22 опорные школы. В контексте задач децентрализации образования ожидалось, что большинство опорных школ будут открыты по инициативе советов ОТГ и находиться в их управлении. Однако, этого не произошло. Таких школ по области только 2 (Старосалтовская общеобразовательная школа и Чкаловский учебно-воспитательный комплекс).

Источники: данные сайтов «Департамент науки и образования Харьковской областной государственной администрации», «Информационная система управления образованием», «Децентрализация в Украине».

Общая картина управления опорными школами в области сейчас выглядит так: из существующих 22-х опорных школ 21 находится в подчинении органов местного самоуправления – районных советов и советов объединённых территориальных громад, и 1 (Беляевский учебно-воспитательный комплекс) – в управлении Первомайской районной государственной администрации.

Казалось бы, вполне удовлетворительный показатель, поскольку демонстрирует реализацию цели реформы – передачу контроля над управлением и финансированием опорных школ органам местного самоуправления. Но вспомним, что из всех опорных школ, принадлежащих местным советам, только 2 (Старосалтовская ООШ и Чкаловский УВК) находятся в управлении советов ОТГ. Остальные 19 – в управлении районных советов. Даже на поверхностный взгляд, этот показатель выступает ярким маркером низкой активности советов ОТГ в вопросе принятия на себя функций финансирования и управления образовательными заведениями. Если же смотреть глубже, то обнаружатся и более серьезные проблемы, сигнализирующие о том, что реальная децентрализация системы образования может не произойти, а цель реформы – не будет достигнута.

Дело в том, что эти показатели зримо обозначают уже упомянутую выше главную проблему процесса децентрализации: несовпадение реальных целей еврореформ и их восприятия на местах, несоответствие намерений и практик их воплощения в реальность.

Почему так мало опорных школ под управлением советов ОТГ? Не только из-за их институциональной несостоятельности и неопытности, хотя это тоже имеет место. Прежде всего, это невыгодно райгосадминистрациям. Для них передача школы в управление ОТГ – это реальная угроза упустить её из поля своего административного влияния, потерять финансовый контроль над её деятельностью. Поскольку советы ОТГ – это новосозданные субъекты власти, не связанные с РГА прошлыми взаимоотношениями. Значит, по сравнению с райсоветами, они имеют больше шансов реализовать на практике принцип автономного управления.

Почему подавляющее большинство опорных школ – в управлении райсоветов? Такое положение – более понятно и выгодно для местной власти: не ломаются привычные стереотипы. Райгосадминистрации имеют своеобразные «традиции» взаимодействия с райсоветами: схемы давления и контроля по отношению к ним. Местные советы всегда выполняли второстепенные функции в организации работы школ. И сейчас, получив финансовые и управленческие полномочия, они демонстрируют организационную слабость и нехватку компетентности, предпочитая действовать и дальше по указке РГА. Продолжается репликация схем и механизмов управления и финансирования, отработанных за предыдущие десятилетия, со всеми их одиозными проявлениями. РГА не имеют мотивации выпускать из рук десятилетиями выстраиваемую схему управления системой образования и делиться полномочиями с местными советами, поскольку это влечёт потерю контроля над финансовыми и административными ресурсами. Открытые по инициативе районных советов опорные школы фактически остаются под контролем райгосадминистраций.

Всё же, описанная ситуация с управлением опорными школами не безнадёжна. По крайней мере, большинство из них, хоть и формально, но находятся под местным самоуправлением. В будущем эта форма может быть наполнена адекватным содержанием, и местные советы научатся управлять опорными школами автономно, без участия РГА. Переломить ситуацию возможно при наличии политической воли и настойчивости у инициаторов реформы. Вторым условием успеха децентрализации может стать пример работы советов ОТГ, если, конечно, им удастся не «уйти» под полный контроль местных госадминистраций и на практике реализовать принцип автономии.

Как выглядит ситуация с опорными школами в Харьковской области на фоне других областей Украины? Представление об этом даёт диаграмма, разработанная Министерством образования и науки Украины по состоянию на 12.03.2018.

Источник: сайт «Децентрализация в Украине».

Положение неоднозначное. Общее количество опорных школ в области – на уровне средних показателей по Украине. Разброс по областям большой. Лидер – Кировоградская область (66 опорных школ), аутсайдер – Закарпатская (ни одной опорной школы). На фоне областей, сопоставимых по количеству и распределению населения, Харьковская выглядит неплохо. В Днепропетровской области опорных школ 27, в Киевской – 34, в Одесской – 25, в Запорожской – 13. В целом, по числу созданных опорных, школ Харьковская область на сегодняшний день – на средних позициях.

В то же время, по процентному соотношению опорных школ в управлении ОТГ к их общему количеству в области, Харьковщина – среди аутсайдеров (2 ОШ в ОТГ из 22, что составляет 9%). Хуже дела обстоят только в Киевской (из 34 ОШ – только 1 в ОТГ, что составляет 3%) и Закарпатской (0%). По этому показателю Харьковщина значительно отстает от большинства областей Украины, даже имеющих гораздо меньшую численность населения. Лидером здесь выступает Житомирская область (27 ОШ в ОТГ из 36, что составляет 76%). Таким образом, диаграмма дает наглядное представление о том, в каких областях РГА с наибольшим «скрипом» расстаются со своими традиционными управленческими ролями.

Планы на будущее: перспективы и резервы

До конца 2018 года в Харьковской области планируется открыть ещё 19 опорных школ, доведя таким образом их общее количество до 41. Вокруг планируемых к открытию школ уже сформированы образовательные округа, по многим есть решения местных советов или они будут приняты в ближайшие месяцы.

Реальными для области представляются и дальнейшие перспективы создания опорных школ. Резервом для объединения в новые образовательные округа выступают сельские малокомплектные школы, количество учеников в которых колеблется от 3 до 100. По данным Департамента науки и образования ХОГА, таких в области 176. Большинство из них станут филиалами опорных школ, а самые малочисленные будут закрыты.

Наибольшее количество малокомплектных школ в Балаклейском (15), Великобурлукском (13), Купянском (12) районах. Вопрос создания опорных школ здесь стоит особенно остро. Волчанский район также выглядит проблемным (15 малых школ). Хотя в нём уже создана одна ОТГ (Старосалтовская), в управлении которой находится образовательный округ с опорной школой. Но этого для района явно недостаточно. По-видимому, местная власть это понимает: в текущем году в районе запланировано открытие ещё трёх опорных школ. В сопоставимых по площади Чугуевском и Шевченковском районах всего по 6 малокомплектных школ и уже создано по одной опорной. Причём, в Чугуевском районе опорная школа находится в управлении ОТГ (Чкаловской). В контексте задач децентрализации образования важна именно передача опорных школ в управление ОТГ. В этом отношении Чугуевский и Волчанский районы занимают лидирующие позиции в области.

По информации Департамента науки и образования Харьковской облгосадминистрации, в 2018 году новые опорные школы будут открыты почти во всех районах области, за исключением Коломакского и Великобурлукского. И если в Коломакском районе создания опорной школы не требуется, то в Великобурлукском ситуация – самая сложная в области. Этот район – один из самых отдалённых и больших по площади. Инфраструктура слабая. Сёла маленькие и разбросаны по территории. Количество малочисленных школ – одно из наибольших в области. Местная власть не проявляет активной заинтересованности и инициативы в создании опорных школ. В этом году только планируется рассмотреть вопрос о создании всего одной опорной школы на базе Ольховатского УВК. Но темпы децентрализации образования для такого большого района должны быть гораздо выше. Затягивание с решением указанного вопроса чревато тем, что местные выпускники рискуют остаться за чертой конкуренции при поступлении в ВУЗы ещё на много лет вперёд.

Опорные школы vs малокомплектные школы

Перспективы существования большинства малочисленных сельских школ в будущем могут быть позитивными только в том случае, если они станут филиалами опорных школ. В противном случае их ждёт ликвидация. Особенно это касается школ, где учащихся меньше 40-ка (таких школ в области – 32).

Почему нельзя сохранить малые школы в существующем виде? Потому что это противоречит главной цели образовательной реформы – обеспечению доступности качественного современного образования для всех детей, независимо от места проживания. В малокомплектной сельской школе реализовать эту цель не представляется возможным. Конкретные причины таковы:

  • Демографическая ситуация в сёлах не внушает оптимизма относительно увеличения численности учеников в этих школах.
  • Их кадровое, учебно-методическое и материально-техническое обеспечение не даёт шансов на получение образования высокого уровня.
  • Содержание этих школ финансово отягощает местные громады.

По данным Департамента науки и образования ХОГА, если на содержание одного ученика в год в среднем по области тратится 10 тысяч грн., то в малокомплектных школах уходит от 18 до 45 тысяч грн. Причём, государство из них оплачивает только 10 тысяч грн. в виде субвенции, а остальные деньги местные громады должны выделять из собственных бюджетов. В конечном итоге, вопрос, сохранять ли малокомплектные школы, решает сама громада. Единственное, что можем констатировать – без существенного увеличения финансирования в малочисленных школах невозможно обеспечить предоставление современного образования высокого уровня. А вкладывать в них средства не имеет смысла с учётом постоянного сокращения сельского населения.

Тем не менее, даже учитывая явную финансовую нецелесообразность содержания малых школ, в местных громадах настороженно относятся к идее их закрытия или превращения в филиалы опорных. Причём, позиция местной власти часто комплементарна мнению населения. Власть в районах без особого энтузиазма участвует в децентрализации системы образования не только по причине удобства и выгодности управлять по старым схемам, но и из популистских соображений. В районных и сельских громадах скептически, а иногда и враждебно воспринимают реформу. В их глазах она отождествляется с покушением на традиционные ценности и привычный уклад сельской жизни. Особо настороженно относятся к опорным школам. Создадут опорную школу – значит, закроют большинство школ в округе. Это воспринимается как некая угроза.

Противники закрытия малых школ высказывают по этому поводу ряд опасений:

  • После закрытия малочисленной школы вся сельская громада может прекратить своё существование. А село, в котором закрыли школу – вымрет.
  • Вследствие закрытия сельских школ нарушается право детей на получение равного доступа к образованию.
  • Жители сельских громад будут лишены культурных и социальных услуг, предоставляемых школой.

При пристальном рассмотрении эти пункты сложно назвать рациональными аргументами. Скорее, это страхи, подогреваемые недостаточной образованностью, ностальгией по прошлому и боязнью перемен. Так, первый страх возникает вследствие непонимания тенденций развития современной цивилизации. Закрытие школы – не причина вымирания села или ликвидации сельской громады. Это просто маркер более масштабных и глубинных социально-экономических процессов. Таких, как урбанизация, определённые демографические тенденции, качественная перестройка сельскохозяйственного производства в условиях рыночных отношений и т.д. Рациональное обоснование необходимости закрытия малых сельских школ и детальный анализ социально-экономических предпосылок этого процесса приводит в своей статье основатель и визионер «Ukrainian Institute for the Future» Юрий Романенко.

Относительно второго опасения заметим, что создание опорных школ, наряду с ликвидацией малочисленных, как раз нацелено на повышение доступности и качества образования для сельских детей. Какую конкуренцию при поступлении в ВУЗ может составить абитуриент, окончивший малокомплектную школу в отдалённом селе, в которой один учитель преподаёт 3-4 предмета, а о наличии компьютера, Интернета или смарт-доски можно только мечтать?

В третьем опасении также нет рационального зерна. Скорее, это подсознательная ностальгия по прошлым временам, когда школа, вместе с сельским клубом и сельсоветом, была средоточием культурной жизни колхоза. Какие культурные или социальные услуги может оказывать сейчас недофинансируемая школа в отдалённом умирающем селе? Разве что выполнять функцию избирательного участка, а её педколлектив – играть роль бесплатного админресурса и агитатора местного электората в ходе очередных выборов.

Напрашивается вывод, что в местных громадах с подозрением относятся к идее создания опорных школ не столько потому, что не хотят качественного образования для своих детей и повышения их конкурентоспособности при поступлении в ВУЗы, сколько из-за негативных ассоциаций, формируемых страхами и тревожными ожиданиями перед лицом перемен.

Финансовые аспекты деятельности опорных школ

Положением об образовательных округах предполагается финансирование опорных школ за счёт средств основателя. В Харьковской области основателями большинства опорных школ выступают районные советы и советы ОТГ. Все опорные школы области находятся в коммунальной собственности. Денежные средства на нужды школ поступают из местных бюджетов, и частично – из государственного бюджета (в виде образовательной субвенции).


Законом Украины «Об образовании» предполагается привлечение и других источников финансирования школ, например, частных инвестиций, а также доходов, полученных самой школой от различных видов разрешённой Законом деятельности. Но такая практика финансирования пока не имеет широкого распространения в опорных школах Харьковской области. Это указывает как на недостаточную проработанность и упорядоченность нормативно-правовых актов по данному вопросу, так и на нерешительность органов местного самоуправления и школьных администраций в реализации предоставленного законом права.

С финансовыми проблемами связан и такой аспект работы опорных школ, как обеспечение трансфера учеников и педагогов, проживающих в отдалённых сёлах образовательного округа. По закону, он должен финансироваться за счёт средств основателя, то есть, из местных бюджетов. Если с обеспечением школьными автобусами и оплатой топлива местные бюджеты еще как-то справляются, то капитальный ремонт и строительство дорог между сёлами они осилить не могут. Дороги местного значения в области находятся в плачевном состоянии. А между мелкими сёлами – в катастрофическом. Это не дороги, а направления, непроходимые в осенне-зимний период. Капитального ремонта многие из них не видели с момента постройки в 70-80-е годы прошлого века. А без надлежащей транспортной инфраструктуры опорные школы не смогут реализовать одну из главных целей своего функционирования – обеспечение доступности качественного образования для всех детей округа.

Выводы

Опорные школы – важная часть реформы децентрализации в сфере образования. Как правило, они пребывают в подчинении органов местного самоуправления – районных советов и советов ОТГ, которые финансируют их за счёт средств местных бюджетов с дополнением из государственного бюджета в виде образовательной субвенции. Опорные школы создаются в качестве центров образовательных округов. Их главная миссия – сделать качественное образование доступным для всех детей округа.

Темпы создания опорных школ в Харьковской области – на уровне средних показателей по Украине. Динамика их открытия – позитивная. В 2018 году количество опорных школ планируется удвоить. Новые школы будут открыты почти во всех районах области, а в некоторых – по нескольку. Проблемным является Великобурлукский район, где на 2018 год не планируется открытия опорных школ, а количество малокомплектных сельских школ – одно из наибольших в области.

Главная проблема работы опорных школ в области – формальный подход к децентрализации управления ими. Большинство из них находятся в управлении районных советов. А райсоветы, как традиционные для Украины органы власти, тяготеют к работе по определённым организационным, финансовым и управленческим «традициям»; их деятельность находится под полным контролем РГА; им сложно перестроиться и реализовать принцип автономности. В тоже время, советы ОТГ имеют больше шансов работать независимо от райгосадминистраций, поскольку сами выступают результатом реформы децентрализации власти. Поэтому необходимо, чтобы больше опорных школ создавались в управлении ОТГ.

В области остро стоит проблема малокомплектных школ. Их содержание экономически нецелесообразно. Они не способны дать детям образование высокого качества и современного уровня. Именно такие школы выступают резервом для объединения в рамках образовательного округа и перепрофилирования в филиалы опорных школ.

Жители сельских и районных громад скептически относятся к созданию опорных школ, как и к реформе образования в целом. На местах видят в реформе не столько направленность на улучшение качества и доступности образования, сколько перекладывание финансовой ответственности за содержание школ на плечи местной громады. Противники создания опорных школ связывают свои опасения также с закрытием или понижением образовательного уровня малочисленных сельских школ. Опасения носят иррациональный характер, тогда как рациональные аргументы сторонников создания опорных школ обоснованы социально-экономическими тенденциями развития украинского общества.

Финансовый аспект создания опорных школ имеет несколько проблемных моментов: крайне неудовлетворительное состояние транспортной инфраструктуры, отсутствие у местных советов рычагов влияния на уполномоченные органы исполнительной власти с целью перенаправления средств на ремонт и строительство необходимых образовательному округу дорог; покрытие государственной субвенцией только некоторых нужд опорных школ; слабая активность основателей опорных школ в поиске новых источников финансирования, разрешённых законом.

Рекомендации

Органам местного самоуправления следует усилить работу по информированию местного населения о реформе образования и опорных школах. Распространение информации может происходить как через местные СМИ, Интернет – ресурсы, так и проведение общественных дискуссий, круглых столов с привлечением широких слоёв местной общественности. Главной задачей информирования должно быть донесение до членов громады позитивных сторон создания опорных школ. Это позволит свести к минимуму подозрительное, а иногда – враждебное отношение к проводимым преобразованиям, а также поможет в поиске новых источников финансирования и материальной поддержки со стороны местной громады.

Ситуация с формальным подходом к децентрализации управления опорными школами должна быть переломлена. Задача должна решаться в двух направлениях: с одной стороны – постепенно выводить райсоветы из традиционно сложившихся схем работы по указке РГА, с другой – создавать как можно больше школ в управлении ОТГ, с которыми райгосадминистрации пока этих схем не наладили. Здесь необходим постоянный мониторинг на предмет автономности работы органов местного самоуправления с привлечением независимых общественных организаций и экспертов; последовательность и настойчивость центральной исполнительной власти в проведении реформы; контроль за деятельностью кадрового состава исполнительной власти областного и районного уровней.

Необходимо активизировать и стимулировать деятельность органов местного самоуправления по организации образовательных округов и опорных школ в проблемных районах области, где они ещё не созданы или имеется большое количество малокомплектных школ. Должен быть налажен диалог и обмен опытом по созданию опорных школ между органами власти — с одной стороны, и педагогическими коллективами — с другой. Инициировать и организовать его может Департамент науки и образования облгосадминистрации и его районные подразделения. Целесообразно привлечь к этой работе заинтересованные общественные организации и фонды.

Необходимо наладить плотную работу по донесению до заинтересованных сторон на местах информации об организации и опыте работы школ в европейских странах. Предметами информирования должны стать вопросы управления школами, сотрудничества их основателей с исполнительной властью, школьное самоуправление, инновации в учебном процессе, влияние на создание и обновление транспортной инфраструктуры, привлечение новых источников финансирования для образовательных заведений.

Проблема неудовлетворительного состояния транспортной инфраструктуры в образовательных округах требует незамедлительного решения, иначе смысл существования опорных школ будет сведён к нулю. Органы местного самоуправления не имеют институциональных полномочий для её урегулирования. Нужна согласованная работа законодательной власти, Министерства инфраструктуры, Укравтодора и местной исполнительной власти. Развитие транспортной инфраструктуры в образовательных округах должно стать отдельным видом деятельности Укравтодора и защищенными статьями расхода государственного и местных бюджетов. Должны быть внесены соответствующие изменения в законодательство, нормативно-правовые акты, регулирующие строительство и капитальный ремонт дорог местного значения.

Татьяна Чистилина

Аналитический центр «Обсерватория демократии»

Материал подготовлен при поддержке Европейского Фонда за Демократию (EED). Содержание публикации не обязательно отражает точку зрения EED и является предметом исключительной ответственности Аналитического центра «Обсерватория демократии»