Децентрализация и региональные идентичности: парадоксы взаимодействия | АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЦЕНТР «ОБСЕРВАТОРИЯ ДЕМОКРАТИИ»

Децентрализация и региональные идентичности: парадоксы взаимодействия

В определенном смысле Украина сейчас находится меж двух трансформационных «огней». Или фундаментальных трендов развития. С одной стороны, политическое бытие определяют активизированные евроинтеграционные реформы. С другой – постепенное становление региональных идентичностей.

Но как эти процессы взаимодействуют между собой? Происходят параллельно или комплементарно, или, возможно, и вовсе противодействуют друг другу? Ответ, в конце концов, определяет судьбу и результаты реформационных преобразований.

По крайней мере пока ни один из процессов не приобрел доминирующего характера. Оба развиваются одинаково медленно и частично. Тем не менее, уже прослеживаются две интересно противоречивые тенденции:

  1. Децентрализация становится катализатором процессов регионализации, способствует выделению региональных идентичностей.
  2. В свою очередь, более или менее «самодостаточные» региональные идентичности превращаются в основной источник сопротивления децентрализации. Прежде всего речь идет о восточном регионе Украины.

Что обуславливает подобную институциональную «конкуренцию»? И почему региональные ценности – главный объект этого анализа?

Правильно нажатые «ментальные клавиши»

«Запад-восток», «украиноязычные-русскоязычные», «оранжевые-синие», «проевропейские-пророссийские» — такие достаточно незатейливые категории использовались для анализа ценностной неоднородности регионов Украины до начала украино-российского конфликта. Тогда региональные отличия сохранялись, так сказать, в неактивированном состоянии. И приобретали функции и значение исключительно в целях электорального и туристического маркетинга. Тогда – это когда угрозы сепаратизма казались преимущественно теоретическими.

Совсем иной статус региональные особенности получили после аннексии Крыма и образования ДНР/ЛНР – признание в качестве чрезвычайно мощного инструмента. Оказалось, что правильно нажатые ценностные или в более широком смысле ментальные «клавиши», — это значительное преимущество во время реализации стратегии гибридной войны, если и вовсе не ведущий метод вооруженного противостояния нового типа.

В таких условиях в фокус внимания попала проблема соотношения национальной и региональной идентичностей.  А именно: достаточная слабость первой и потенциальная сила последней.

Ассоциация с ЕС как фактор регионализации

Подписание Соглашения об Ассоциации с ЕС может несколько «подлить масла в огонь», поскольку его положения создают условия для дальнейшего развития регионов.

В целом, субсидиарность и политическая децентрализация, то есть ослабление доминирования центра над регионами, стимулирование их административной и финансовой независимости, — это общеизвестные базовые ценностно-управленческие основы ЕС. «Согласно принципам разграничения полномочий между государством и регионами функции должны осуществляться на уровне максимально приближенном к гражданам», — утверждает статья 3 Декларации о регионализме в Европе (1996).

Соглашение об Ассоциации Украины и ЕС четко прописывает, что «стороны способствуют двухстороннему сотрудничеству в сфере региональной политики… и реализации региональных политик, а именно многоуровневого управления».

Проведение децентрализации в Украине – как раз тот яркий актуальный пример реформы, которая непосредственно связана с перераспределением власти между государственными и местными уровнями. Однако перенаправление власти сверху-вниз – это только форма децентрализации. По содержанию данный процесс – важная попытка приобщения к ведущим европейским ценностям. Прежде всего, это определенный элемент политического «взросления», осознания собственной ответственности за процесс государственного управления. В отличие от привычной пассивности и абсентеизма.

В результате получаем эффект практически «столкновения цивилизаций» Хантинктона, только в терминах новых и консервативных ценностей. Или же противостояние противоположных по своей сути элементов идентичности.

Традиция и модерн Востока Украины

В общем понимании региональная (или территориальная) идентичность – это определенные ментальные связи между населением и территорией, которые проявляются в виде ценностных (политических, культурных, религиозных) приоритетов. Подобные характерные ценностные предпочтения, собственно, и обуславливают формирование особого типа мировосприятия.

Каждая региональная идентичность имеет традиционную и модерную составляющую. Традиционные черты достались по наследству от условно предшествующей исторической эпохи и продолжают автоматически воспроизводится. Модерные черты, которые в большинстве случаев им противоречат, сложились и продолжают возникать вследствие современных событий и изменений.

Устойчивость и превалирующая значимость традиционного компонента является важной спецификой идентичности восточных регионов. Традиционные «паттерны» Востока прежде всего отличают так называемые «знаки советскости»: коллективизм, склонность к «сильной руке», патернализм, привычка ждать, что все необходимое «дадут сверху» (бесплатное образование, медицину, путевку на отдых), политическая пассивность, сопротивление любым изменениям и нововведениям, гендерные и расовые стереотипы.

Такие черты определяют и политические (стабильная поддержка партий «синего» поля – «Партия регионов», «Оппозиционный блок») и геополитические предпочтения (ориентация на сближение с Россией). Несколько болезненный опыт декоммунизации в восточных областях Украины – это красноречивое свидетельство сохранения влияния подобных традиционных образцов мышления.

Насколько традиционный компонент идентичности может быть пластичный – вопрос для отдельного исследования. Однако пример Востока Украины также демонстрирует постепенное становление модерных ценностей, выработанных в течение периода независимости. Их характеризуют открытость к изменениям, индивидуализм, стремление к личной свободе, честной конкуренции, осознание ответственности за судьбу собственной жизни, инициативность, борьба за гражданские и политические права, повышенные требования к деятельности государства, критическое снижение уровня доверия к государственным органам, толерантность. Это, безусловно, достаточно общие характеристики, но они способны объяснить, например, поддержку Евромайдана и европейского вектора развития, рост количества общественных организаций, голосование за такие партии как «Самопомощь», «Батькивщина» и даже «Свобода».

Децентрализация в терминах аналитической оппозиции «традиция-модерн» — это проявление европейских универсальных ценностей, которые усиливают модерный компонент региональной идентичности. И, наоборот, она противоречит «советским привычкам», а, следовательно, вступает в конфликт с традиционной составляющей. Именно по этой причине более гармонично процесс децентрализации (и еврореформы в целом) «накладывается» на региональные идентичности западных областей Украины, где более влиятельна модерная составляющая. И встречает некоторое непонимание и сопротивление на Востоке.

Как региональная идентичность определяет судьбу еврореформ

Децентрализация помогла обнаружить еще одну важную тенденцию, характерную для Украины. Идентичность восточных областей – преимущественно региональная. Иными словами, она воплощает собственные особенности, направлена на функционирование ради того сообщества, которое охватывает. Однако даже несмотря на то, что процесс перераспределения власти может усилить ее автономность и самостоятельность, восточная региональная идентичность не воспринимает его. Поскольку принципы децентрализации противоречат ее традиционным ценностям – «власть должна быть где-то высоко и далеко».

Уже на первом этапе внедрения децентрализации жители восточных областей не смогли определиться с собственным отношением к данной реформе и мнением по поводу ее потенциальных последствий. Согласно результатам социологического исследования, проведенного Киевским международным институтом социологии в 2015 году, 34,4% респондентов макрорегиона Восток (Харьковская, Донецкая, Луганская области) ответили, что если в процессе децентрализации государство передаст часть своих властных полномочий, ресурсов и обязанностей органам местного самоуправления, ситуация в их населенном пункте улучшится. В то же время 33% жителей ответили, что ситуация не изменится. И 7,6% респондентов высказали мнение о том, что в процессе децентрализации ситуация в их населенном пункте ухудшится. Интересно, что наиболее высокий показатель ожидания ухудшения ситуации в их населенном пункте вследствие децентрализации продемонстрировали жители макрорегиона Юг (Днепропетровская, Запорожская, Николаевская, Херсонская, Одесская области) – 12% опрошенных. Хотя большее количество жителей Юга, по сравнению с Востоком, (39,3%) ответила, что за счет децентрализации ситуация в их населенном пункте улучшится. Самый высокий уровень ожидания улучшения ситуации в определенном городе, селе показали западные области – 45,7% респондентов.

Через два года реализации реформы такие ответы «материализовались» в четкие тенденции: на данный момент, например, Харьковская область остается «неудачником» по количеству объединенных территориальных громад. И основная причина этого не только конфликт микроидентичностей между условными «Малыми вуйками» и «Великими вуйками», но и сопротивление общенациональной политике в целом. Что способствует возникновению таких наглядных оценочных эпитетов как «децентрализация имени Гройсмана» или «принудительная децентрализация» (с некоторым оттенком, кстати, советской риторики).

Этот тезис подтверждают и выводы общественного опроса по поводу уровня доверия к социальным институтам, проведенного Киевским международным институтом социологии в феврале 2017 года. Восточные области наименее среди всех регионов Украины доверяют Президенту – только 7,4% среди опрошенных. Довольно низкий уровень доверия на Востоке и к оппозиции – 24,1%, хотя это в 3 раза превышает уровень доверия к президентской деятельности, а также составляет наиболее высокий показатель уровня доверия к оппозиции среди других регионов. Это свидетельствует об устойчивой политической обособленности, традиционной региональной оппозиционности Востока.

Дополняют указанный логический ряд также результаты опроса общественного мнения о геополитических ориентациях жителей Украины, проведенного Киевским международным институтом социологии в феврале 2017 года. Только 13,9% жителей Восточного региона (самый низкий показатель по Украине) поддерживают присоединение к Европейскому Союзу. Тогда как большинство респондентов Востока (36,9%) выбрали вариант неприсоединения ни к Европейскому Союзу, ни к Таможенному. 35,4% опрошенных отметили, что согласны вступить в Таможенный союз. То есть Восток Украины понемногу возвращается к своим привычным пророссийским геополитическим ориентациям, хотя и наблюдается определенное разочарование по поводу обоих «соседей».

Таким образом, видим очевидное подтверждение неготовности Восточного региона стремглав «окунуться в мир еврореформ», где не последнюю роль играет настойчивое сопротивление традиционных элементов идентичности.

Выводы

«Благодаря децентрализации формируется новое сознание настоящего гражданина Украины», — отметил первый заместитель главы Харьковской областной государственной администрации Марк Беккер в феврале во время семинара «Меры – лидеры изменений», проведенного Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы. В целом, с этим сложно не согласиться. Только в комплементарном ли для развития децентрализации направлении оно формируется?

Посмотрим. А тем временем главные выводы следующие.

  1. Децентрализация (и в более широком смысле евроинтеграционные реформы) и становление региональных идентичностей – взаимообусловленные процессы. Евроинтеграционные реформы способствуют усилению регионализма в Украине. И, наоборот, специфика регионов может накладывать собственный отпечаток на реализацию положений Соглашения об Ассоциации. Своеобразный «коктейль» факторов и последствий, который возникнет в ходе этого взаимодействия, и результаты которого пока что сложно просчитать, составляют основной вопрос внедрения еврореформ в Украине.
  2. Евроинтеграционные процессы могут не только активизировать развитие региональных идентичностей, но также усилить и укрепить «антиевропейские» ценностные элементы, неблагоприятные для реализации евроориентационных изменений.

Это может привести к искажению содержательных целей еврореформ. Следствием чего станет возникновение автономизированных «феодальных княжеств» в ходе децентрализации: когда формально монополистическая структура власти на национальном уровне будет ослаблена, но более концентрировано воспроизведена на региональном уровне. Основная причина такого сценария событий – заимствование лишь внешней оболочки, формальных элементов реформ, без учета их ценностного содержания. Именно поэтому Восточный регион Украины, для идентичности которого характерна достаточно мощная традиционная постсоветская составляющая, попадает, с этой точки зрения, в потенциальную зону риска деформации сущности евроинтеграционных реформ.

Рекомендации

  1. Децентрализация в европейском контексте – реформа исключительно современного, модерного содержания. Для Украины ее внедрение важно, поскольку она способна модернизировать государство и обеспечить его качественное развитие, устойчивый экономический рост. Но решение этих задач возможно только при условии проведения децентрализации неотъемлемо от ее ценностного содержания, а не только за счет внедрения ее внешних формальных компонентов.

В данный момент в Украине децентрализация проводится преимущественно по инициативе и при поддержке сверху. Поэтому ее важным аспектом должно стать формирование соответственных европейских ценностей (самостоятельность, ответственность, осведомленность) на региональном и локальном уровнях.

  1. Для более эффективной реализации реформ необходимо учитывать региональный контекст. Во-первых, в целом стратегическое планирование развития региона должно опираться в равной степени как на общенациональные интересы, так и на потребности местных громад. Во-вторых, без учета специфики соотношения «традиции и модерна» в структуре региональных идентичностей, осуществление децентрализации может привести к угрозам автономизации или сепаратизации отдельных регионов страны.
  2. Именно поэтому в процессе децентрализации чрезвычайно необходимым является проведение постоянных аналитических исследований и измерений трансформации региональных идентичностей, прежде всего с точки зрения эволюции традиционных и модерных ценностей. И в том числе непрерывный мониторинг взаимодействия процесса децентрализации и элементов региональной идентичности – с целью предупреждения усиления традиционных компонентов и ограничения потенциала развития модерного содержания региональных идентичностей.

Опубликовано на сайте информационно-аналитического портала «Хвиля»

Валентина Киселева, эксперт

Аналитический центр «Обсерватория демократии»

Материал подготовлен в рамках проекта, реализуемого при финансовой поддержке Европейского фонда демократии (EED) и Правительства Канады