Власть декларирует, что децентрализация является одной из приоритетных «еврореформ». Как именно реализуется реформа в Харьковской области и есть ли региональная специфика в «децентрализации по-харьковски?» | АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЦЕНТР «ОБСЕРВАТОРИЯ ДЕМОКРАТИИ»

Власть декларирует, что децентрализация является одной из приоритетных «еврореформ». Как именно реализуется реформа в Харьковской области и есть ли региональная специфика в «децентрализации по-харьковски?»

Реформа децентрализации действительно может расцениваться как одна из приоритетных в пакете «еврореформ», так как подразумевает кардинальное перераспределение полномочий и ресурсов от государственной власти в пользу органов местного самоуправления. Децентрализация носит комплексный характер – речь идет о принятии десятков новых законов, внесении изменений в Конституцию, административно-территориальной реформе. Возможно, корректнее говорить о децентрализации не как отдельной реформе, а общем векторе изменения публичной политики, приложимой к самым разнообразным сферам. Например, мы можем говорить о децентрализации систем образования или здравоохранения. Следует отметить, что законодательное обеспечение децентрализации в Украине носит незавершенный характер – ряд необходимых законопроектов был принят только в первом чтении. В частности, это касается и президентского проекта Закона «О внесении изменений в Конституцию (о децентрализации власти)», причем шансы на успешное голосование во втором чтении минимальны, так как необходимых 301 голоса у коалиции на данный момент нет.

Децентрализация – многоаспектный процесс, и поэтому оценивать ход реформ в Харьковской области также следует по нескольким направлениям.

1. Создание ОТГ
Было бы некорректно утверждать, что децентрализация касается только жителей сел, поселков и небольших городов, но для них действительно предусматривается больше новаций, чем для населения городов областного значения. Прежде всего, речь идет об объединении территориальных громад, которые должны стать первым элементом новой трехуровневой системы административно-территориального устройства. Экономически образование громад целесообразно для всех регионов, но, тем не менее, в разных областях Украины темпы создания ОТГ отличаются. В Харьковской области на данный момент образовано только 5 ОТГ, в которых уже состоялись первые выборы, и это один из самых низких показателей среди регионов. На сегодняшний день создано менее 10% от громад, внесенных в принятый областным советом Перспективный план. В ряде громад интеграционный процесс стартовал, и, возможно, в течение 6-12 месяцев будут созданы Зачепиловская, Золочевская, Валковская, Краснокутская, Оскольская, Красноградская, Липецкая и Наталинская ОТГ. Также в области заключено уже 3 договора о сотрудничестве громад. Вместе с тем в областной администрации подчеркивают, что количество созданных ОТГ не является релевантным индикатором успешности децентрализации. Среди основных причин относительно небольшого количества объединенных громад можно выделить следующие: несовершенство перспективных планов, конфликты локальных идентичностей, амбиции глав сельсоветов, экономическая нецелесообразность, саботаж на уровне районной власти. Безусловно, важную роль играет электоральный аспект, так как образование ОТГ подразумевает проведение в ней новых выборов, и из-за этого децентрализация часто оказывается заложницей электоральной конъюнктуры.

2. Выборы в ОТГ и обновление власти
Фундаментальное противоречие между прямой и представительской демократией в контексте украинской децентрализации остро проявляется в первичности субъекта-инициатора объединения территориальных громад. По большому счету, им является действующий орган местного самоуправления, а точнее – глава сельского, поселкового или городского совета – но не сама громада. Соответственно, речь идет скорее о воспроизводстве и легитимизации локальных режимов, а не обновлении власти. В результате, зачастую ОТГ создаются только там, где глава «центрального» местного совета уверен в своем переизбрании. Из 5 ОТГ Харьковской области, в которых состоялись первые выборы, в 4-х уверенно победили действующие поселковые/городские головы. Исключение составляет Старый Салтов, однако там действующий глава был избран только в октябре 2015-го, не успел создать собственные патронажные сети, и уже в марте 2016-го уступил кандидату, которого поддерживала обладминистрация и местный «патрон района», многолетний депутат облсовета Виктор Зверев. В 3-х случаях из 5-ти субъектом выдвижения победителей была именно президентская партия. Интересным исключением можно назвать выборы в Чкаловском, где переизбрался член «Партии регионов» вплоть до октября 2015 года Виктор Соловьев. Собственно, сам процесс оперативного образования Чкаловской громады летом 2016 года может быть напрямую связан с новостью, которая появилась в апреле 2017-го: ПАО «Укргазвидобування» публично объявило об обнаружении крупнейшего в Украине газового месторождения в Чкаловском. Судя по всему, эта информация в «закрытом режиме» была известна еще год назад, и у местных «патронов» (в частности, владельца сети заправок «Marshall» Александра Зачепило, который курировал Соловьева) появилась рациональная мотивация выходить из подчинения Чугуевского райсовета на прямые отношения с госбюджетом. Однако в большинстве случаев залогом создания ОТГ становится консенсус между местным действующим главой поселка или города и областной администрацией, но не непосредственно позиция громады (если вообще корректно говорить о ней как реальном, а не формально-правовом субъекте). Показательны результаты выборов, состоявшихся 30 апреля 2017 года в Нововодолажской ОТГ: действующий глава Александр Есин переизбрался под знаменами «Солидарности» с результатом около 70 % (в 2015-м в качестве самовыдвиженца набрал 68 %), однако активность избирателей составила примерно 25 %. Такая низкая явка (ненамного выше она была и в других ОТГ) – крайне тревожный сигнал, если мы говорим о децентрализации как комплексе реформ для людей, а не для воспроизводства старых элит.

3. Бюджетная децентрализация
Процесс финансовой децентрализации начался еще в 2015 году, до создания первых объединенных громад в Харьковской области, и затронул города областного значения, где и проживает большинство жителей. Так, фактическая доходная часть бюджета Харькова в 2016 году выросла в 1,3 раза по сравнению с 2015-м. По состоянию на 22 мая в городской бюджет с начала 2017 года уже поступило 5,32 миллиарда гривен – столько же составлял весь городской бюджет 2013 года. Вместе с тем, следует учитывать фактор инфляции и увеличения расходов. Что касается ОТГ, то для них изменения ощутимее – объединенные громады переходят на прямые отношения с государственным бюджетом, оставляя на местах целый ряд налогов и сборов, ранее направляемых в Киев. Наибольшее значение имеет 60%-й НДФО (налог на доходы физлиц), плата за землю, акцизный и единый налог. Государство стимулирует образование ОТГ целевыми субвенциями (в 2016 году собственные ресурсы всех громад составили 3,25 млрд. грн., а еще 3,75 миллиарда было выделено из госбюджета). Следует подчеркнуть, что на сегодняшний день уже созданные ОТГ пользуются некоторыми преференциями, получая большие дотации из госбюджета и участвуя в проектах грантовой поддержки от западных доноров. Однако это временная стимулирующая мера, которая в среднесрочной перспективе не снимает вопроса о том, как формально «состоятельным громадам» стать такими де-факто? Разработанные на областном уровне перспективные планы не дают ответа на этот ключевой вопрос: как фактически обеспечить устойчивую экономическую самодостаточность громад? Примечательно, что в Стратегии развития Харьковской области до 2020 года, в подразделе «Финансовая база развития территориальных громад» зафиксировано следующее: «Основним фінансовим джерелом регіонального розвитку залишаються внутрішні інвестиції місцевих підприємств та організацій, кредити банків, власні кошти населення». Таким образом, проблема стратегического планирования устойчивого развития ОТГ представляется крайне актуальной, ведь фактически дотационные громады будут не «состоятельными», как их определяет закон, а своего рода «потемкинскими деревнями».

Антон Авксентьев, эксперт
Аналитический центр «Обсерватория демократии»

Консультационный материал подготовлен при поддержке Европейского Фонда за Демократию (EED). Содержание материала не обязательно отражает точку зрения EED и является предметом исключительной ответственности Аналитического центра «Обсерватория демократии»